乡村振兴下的农村基层治理困境与路径

[摘要]在报告中提出乡村振兴战略，其中治理有效是基础。现阶段农村基层治理中面临着公共物品和服务供给不足、“弱官”与“刁民”间关系冲突、村民自治机制不完善、乡村劳动力不足等困境，由此，便需要政府完善农村公共物品和服务供给机制、重塑官民关系、实现基层党组织与村民自治组织功能上相互耦合、培育本土化人才。

[关键词]乡村振兴；基层治理；困境；路径

党的提出乡村振兴找略，并以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求，以期在政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设方面取得实质性进展，进而实现国家治理体系和治理能力的现代化。实施乡村振兴战略，治理有效是基础。随着农村“税费时代”的结束，农村基层治理呈现出新变化，衍生出一系列的问题。新世纪以来，国家实施了一系列的惠农政策，在解决“三农”问题方面取得了巨大的进步，大部分农村摆脱了“贫穷”“落后”的代名词，呈现出一番欣欣向荣的景象。然而，长久以来的“乡政村治”格局形塑出农村中各种张力关系与治理困境。有效提高农村基层治理水平，是新时代条件下解决“三农”问题的关键，也是乡村振兴战略得以实施的重要条件。

1乡村振兴战略与农村基层治理的内在联系

1.1提升农村治理水平是乡村振兴战略的题中之义

实施乡村振兴战略，治理有效是基础，必须把夯实基层基础作为固本之策，构建农村治理新体系。实施乡村振兴战略的根本目的是进一步解放和发展农村生产力，让农村“活起来”，解决“三农”问题，以促进农村进一步发展，实现城乡一体化。在实施乡村振兴战略过程中，基层发挥着核心和关键性作用。如何创新乡村治理模式，破解乡村治理难题，是乡村振兴战略的重要内容之一。当下的乡村治理模式是以基层乡政府为主体形构起来的制度，治理水平的低下会导致实施乡村振兴战略内生动力不足。因而，提升农村的基层治理水平，是乡村振兴各项工作稳步推进的前提和基础。

1.2乡村振兴战略倒逼农村基层治理优化升级

乡村振兴战略作为“三农”工作的重要抓手，旨在着力解决困扰农村的根本性问题。基层组织是乡村振兴战略的重要载体，能够集结各方力量，融汇各方资源，召集农民广泛参与到乡村振兴建设进程中来。“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，在带来广泛好处的同时，也存在巨大的问题。在实践中，乡村战略的实施要依靠一个百姓靠得住的基层政府，而不是一个“无为”“低效”“利己”的政府，基层治理体系的突出问题必然导致战略实施过程矛盾重重。逐一打破治理过程中的困境，厘清乡村治理中多方关系，统筹好乡村利益，是乡村振兴战略得以良好实行的必要条件。因而，乡村振兴战略的实施能够倒逼我国农村基层治理转型升级，使得基层真正为农民服务、为农村服务。

2乡村振兴背景下农村基层治理的困境

2.1农村公共物品和服务供给不足

由于公共物品和服务的公共性、非竞争性、非排他性，决定了其不能由市场提供，需要政府进行提供。乡村振兴战略指出，基层政府应完善农村基础设施和服务，把基础设施建设重点放在农村。随着“税费时代”的终结，农村基层政府出现大规模的财政赤字，财政压力大，同时，中央划拨给地方的资金有限，基层政府把有限的资金用于振兴农村产业，以实现“产业兴村”，继而带动农村的经济发展，对民生领域的关注相对不足；在医疗保健方面，各乡村的卫生站、卫生所出现了医疗物资不齐全、护理人员缺乏、卫生保障不到位等问题；教育上，乡村教育质量不高、学生上学路程远、师资队伍短缺、软件设施跟不上等问题亟待解决。农村公共物品和服务的供给不足，跟不上农民日益增长的美好生活需要，是基层治理中突出问题。

2.2“弱官”与“刁民”间矛盾突出

长久以来，人们对于“当官的”都有一种油然而生的尊敬感，但这种现象随着经济社会的日益发展，在乡村已经不复存在了。一方面，在村级治理中，由于压力型体制的存在，基层政府官员早已不堪重负，疲于应付上级的通知和检查，官员责任追究机制滋生了官员“不作为”的心理；其次，基层官员队伍亟待建设，乡村治理中专业化人才比较少，干部不了解农村实际情况，基层政府出现“弱官”。另一方面，村民通过各种不配合、缠闹、上访的方式给干部造成极大的困扰，村民深知讲理讲不过干部，利用其“弱者的武器”与政府进行讨价还价，以获取属于自己的利益。这一点在国家乡村振兴战略下表现的极其明显。国家为振兴乡村的经济发展，加大对乡村的财政倾斜力度，直接向乡村分配资源，村民们往往为了争取这些资源而与政府进行博弈。“弱官”与“刁民”的存在，无疑是基层治理中的一大难题。

2.3村民自治机制尚待完善

1998年，全国人大常委会修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，指出“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。“乡政村治”的治理格局由此形成。这一政策的颁布是国家顺应世界民主潮流做出的决策，同时也进一步减轻基层政府的压力。然而，在基层治理中，村民自治却面临着较大的抵牾与约束。基层政府的行政权干预过大，把村委会当作是政府的执行机关，通过对村委会的财政进行控制、干预村委会选举过程等手段想要控制村委会，村委会实际形同虚设，村民自治组织作用发挥有限。另一方面，受知识结构影响，农民参与村庄事务的主动性不高，只要不涉及到自己利益的问题，即抱着无谓的态度对待，这导致村民自治中内生动力不足。

2.4乡村劳动力流失严重，基层民主缺乏活力

随着城市化步伐的加快，近些年来，许多农民都选择迁入城市，农村“空巢化”现象比较明显。外迁主要由两类群体，一是大学生群体，大学生考上大学之后不愿意继续留在农村，在城市追求更好的发展机会；二是外出务工人员，这类人员普遍家庭负担比较大，而留在农村种地的收入微乎其微，不能够支撑起一个家庭，当获得更高的收入之后便留在当地继续发展。由此，农村剩下了三类人员，一是老年人，二是留守儿童，三是病人或残疾人，由于他们身体条件、文化程度有限，无法直接和有效参与到基层民主中来，使得基层民主机制难以有效运转。

3提高农村治理水平的路径选择

3.1完善农村公共物品和服务供给机制

公共物品和服务在农村供给不足的最主要原因是资金的缺乏，因此，国家应当加大财政倾斜力度，开展地区对口帮扶。此外，整合多元主体进行协同治理是破解难题的关键，应发挥政府、非政府组织、合作社的作用，明确各主体治理范围和边界，强化村庄中各村民组织的作用，着力解决公共物品和服务供给总量不足、效率低下、分布不平衡问题。优先发展教育事业，提高农村教育质量，适当提高乡村教师工资水平，吸引优秀教师到农村工作，合理安排学校选址问题，解决学生上学路程长、耗时多的难题，有条件的地区可以实行校车接送；在医疗方面，完善乡村医疗体制建设，加强乡村医疗队伍建设，提高乡村医疗水平，完善相关医疗设施建设；在文化方面，加强文化站、农家书屋建设，做好宣传教育工作。

3.2重塑官民关系

对于官民关系，诸多学者从不同的角度提出来相应的措施。一方面，从国家的角度讲，应着力培养一批有能力、有素质的村官，建设一批职业化村官队伍，理论与实践相结合，树立“全心全意为人民服务”的思想理念，并建立健全相应的选拔、培养、任用、激励、考评、监督机制，以应对乡村生活中层出不穷的问题与矛盾；完善基层干部激励机制，适当提高基层干部工资待遇，将基层干部纳入社会保险范围内；健全考核评价体系，考核主体多元化，考核内容全面，考核方式规范化，考核指标具体化，考核结果公开化，引入村民评价；另一方面，从农民的角度讲，积极引导农民参与政治生活当中来，通过广播、展览板、报纸、书刊等媒介宣传国家大政方针、法律知识，发挥“随风入夜，润物无声”的宣传作用，提高农民文化素质。

3.3实现基层党组织与村民自治组织功能上相互耦合

实现基层治理的突破性进展，基层党组织应发挥着核心作用。作为中国共产党最基层的党委会，农村基层党组织应当发挥思想引领作用。其一是要加强党员的培养，加快建设一支“为人民服务”的党员队伍，切实解决农民的难题，杜绝腐败问题，以维护人民群众的根本利益，满足人民群众的生活需求；其二应当开展形式多样的党员服务活动，替人民分忧解难；同时，还应进一步发挥村民自治组织的作用，提高村民的积极性和主动性，引导农民有序参与到政治生活中来。基层党组织发挥政治引领作用，村民自治组织在治理中发挥主体作用，实现二者在功能上的相互耦合。

3.4培育本土化人才，引进优质劳动力

由于农村劳动力比较少，而人是一切问题的中心问题。劳动力的缺乏只能通过“内生”“外引”两种路径有效解决，由此，便需要为乡村营造一个良好的环境。一是实现“产业兴村”，实现农村产业结构优化升级，挖掘农村特色产业，着力发展第二、第三产业，提供更多的就业岗位，合理提高工资待遇，这是引进劳动力最有效的途径。二是要营造良好的生态环境，彻底整治环境污染问题，推进农村环境综合治理和生态文明建设，尤其注重农村垃圾随意倾倒的现象，改善人居生态环境。三是要加强农村基础设施建设，修建主干公路，以此为依托完善农村物流体系建设；保障水、电、网络供应，为村民生活提供更多便利；四是要加强制度保障，制定人才引进政策，支持大学生下乡，鼓励本地人返乡创业，引进技术人员，为农村发展提供智力支持。

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作者：白敏 单位：西华师范大学