农村三变改革方案精选(九篇)

第1篇：农村三变改革方案范文

自治区决定召开这次会议，主要是贯彻全国农村税费改革座谈会精神，交流我区农村税费改革试点工作进展情况和经验，分析当前工作中存在的突出问题，研究部署进一步搞好我区农村税费改革的各项工作。

8月19日，总理对全国农村税费改革试点工作做出了重要批示，根据总理的批示和提议，国务院于9月中旬召开了全国农村税费改革试点工作座谈会。会上，回良玉副总理做了重要讲话，指出了当前农村税费改革试点工作中存在的问题，对下一步工作从六个方面提出了要求；财政部部长金人庆代表国务院农村税费改革工作小组对下一步工作进行了具体部署；与会代表一起学习了总理的重要批示；湖北、甘肃两省分别介绍了本地区改革试点的经验；今年新增试点的11个省份及新疆生产建设兵团又介绍了全面推进改革试点工作进展情况和具体做法。

总理的批示和回良玉副总理的讲话，金人庆部长关于今后工作的部署，对做好农村税费改革试点工作具有很强的针对性和指导性，我们必须认真学习领会，切实地加以贯彻落实。下面，我结合自治区的农村税费改革试点工作讲几点看法和意见。

一、我区农村税费改革试点工作的进展情况

根据自治区的统一部署，全区农村税费改革试点工作分五个阶段逐步推进，目前，第一、二阶段工作已基本结束，正在进行第三阶段工作，通过全区三个多月的共同努力，阶段性工作总体进展顺利，运行平稳，发展态势良好。我们主要抓了以下工作。

（一）周密部署，精心操作，保证税费改革顺利进行

一是健全组织机构，切实加强了对农村税费改革工作领导。各级党委、政府坚持把农村税费改革作为当前工作的重点，纳入重要议事日程，摆上了突出位置，地（州）、县（市）两级普遍建立了以政府“一把手”为组长的农村税费改革领导小组，下设办公室，从各有关部门抽调人员，集中办公，抓农村税费改革工作。各乡镇也相应成立了由书记、乡镇长为正、副主任的农村税费改革办公室。全区上下形成了主管领导亲自抓，分管领导具体抓，部门协调，分级负责的工作机制。

二是认真开展骨干培训，使各级领导干部和骨干成为税费改革的明白人。农村税费改革在全区正式启动后，自治区税改办先后三次举办了有地州、县市领导参加的农村税费改革培训班。各级也及时组织了业务骨干培训。据统计，全区举办培训班470期（次），参加培训人员达6万余人次。

三是搞好舆论宣传，把政策原原本本交给广大农牧民。今年7月份，自治区税改领导小组印发了《致全区农民、牧民群众的公开信》，用两种文字（汉文和维吾尔文）向每个村组发放共10万余份。各级充分利用了报纸、电台、电视台等新闻媒体，采取农牧民通俗易懂，喜闻乐见的形式，进行了深入广泛的宣传。

四是认真制定方案，积极稳妥组织实施。根据中央和自治区党委（2003）10号文件精神，制定了《新疆维吾尔自治区农村税费改革试点方案》，并确定全区统一执行4%的农业税税率，附加为20%。自治区要求各地在制定方案时，要坚持把减轻农民负担作为推进农村税费改革的根本出发点和首要目标，不折不扣地落实中央和自治区税费改革政策，全区农村税费改革平均减负率不低于30%。《方案》按照国务院批复意见修改后，已下发各地执行。

五是加大指导和督察力度，确保政策到位。在实际操作中，各级都派出了得力的指导组和督导组，自治区税改办聘请了7位已退休的厅级领导作为全区农村税费改革督导员，先后多次下到基层督查指导。通过指导和督察，不仅能及时掌握各地税改工作情况，而且对基层遇到的一些问题能够及时发现，及时研究，及时纠正。

（二）突出改革重点，认真组织实施，保证税费改革有效推进

一是深入细致开展调查研究、摸底测算工作，认真把好基础数据关。根据中央税改政策，各地重点对计税面积、计税常产及税费改革前后农牧民负担对比等情况，进行了初步调查和测算。对税费改革过程中可能出现的难点、疑点问题进行了认真分析和预测，对改革工作将会遇到的一些特殊情况进行了认真梳理和处置，以确保改革积极稳妥推进。

二是重点抓好据实核定计税面积，合理确定计税常产的工作，认真把好政策关。各地在计税面积的核定上，严格按照实事求是的原则，坚持以二轮土地承包面积为依据，具体落实到户，做到该核减的面积如实核减。在计税常产的核定上，主要根据1997年—2001年五年间各种农作物的平均常产、开展调查摸底，针对土地类别、耕种水平等要素，最终以村以乡为单位确定一个常产，在经过民主评议、张榜公示、群众签字认可的基础上合理确定，避免“有税无地，有地无税”的现象出现。

三是规范操作，讲究工作方法，认真把好群众认可关。各地通过“自下而上、自上而下”的方法进行调查摸底、核定计税面积和计税常产；通过上下结合、公平公开；区别情况、分类指导；依靠群众、综合平衡；严守政策，确保质量的方法，积极稳妥推进改革。我区不少地方对张榜公布的内容、范围、时间以及张榜公布的责任进行了严格规定，增强了工作透明度。

（三）认真测算转移支付，抓紧制定各项配套改革政策，确保税费改革综合协调运行

一是合理测算转移支付。中央今年分配我区农村税费改革转移支付资金7亿元，扣除2001年已拨付给自治区及各地区农村中小学教师工资外，实际能分配到各县的农村税费改革中央转移支付资金近5亿元。根据这种情况，我们按照财政部规范的转移支付资金测算方法，参照税费改革前各县乡村两级办学、计划生育、优抚、乡村道路建设以及村提留乡统筹统计数据，对全区85个县市和9个城市区共94个县（市、区）进行测算及转移支付资金分配。

二是积极搞好各项配套改革。农村税费改革能否成功，很大程度上取决于相关的配套改革，为稳妥推进各项配套改革，我们通过认真调查研究，广泛征求有关方面的意见，已初步完成了农业税、牧业税和农业特产税征收管理办法、农村“一事一议”筹资筹劳管理办法、农业三税附加资金管理办法、乡镇财政管理工作指导意见、乡镇事业单位机构改革的意见等七个配套措施，近期将以正式文件下发各地。

二、当前我区税费改革试点工作中存在的主要问题

在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，由于多方面原因，当前我区农村税费改革试点工作中还存在一些亟待解决的问题，主要有：

一是工作进展不平衡。主要表现在地区之间、县与县之间、乡与乡之间，工作进展还有较大差距。按照自治区党委、自治区人民政府对我区全面推行农村税费改革试点工作的部署和安排，9月11日我们的工作进入第三阶段方案和配套办法的审批。截止目前，除乌鲁木齐市正式上报了改革方案和配套办法外，其他地州市的部分县（市）只是到自治区税改办进行了沟通，还有部分地区及县市尚未与自治区税改办进行联系。

二是对政策的把握还不够准确。主要表现在不少县市不能严格按照中发[2000]7号、国发[2001]5号、国发[2003]12号和自治区党委新党发[2003]10号文件要求制定改革方案，在测算中没有严格按照财政部规范的财政转移支付口径进行测算，各项数据的填列存在较大的随意性。这表明有的地方在基础数据的调研和测算方面不够深入细致，底数不清，情况不明，心中无数；有些地方未按二轮承包土地合同核实土地面积，甚至虚报或瞒报土地面积；一些地方简单确定减负比例，倒算常产；有的地方核定农业税计税土地和常产不征求农民意见，未张榜公布；有的地方今年提取的三提五统还没有拿出具体清退方案；部分县市对财政转移支付的期望值过高等等。

三是制定各项配套改革措施相对滞后。在农村税费改革过程中，各地对以减人、减事、减支为中心的配套改革做了一些工作，但总体上看，各地考虑配套改革还相对滞后，进展缓慢。一些地方乡镇机构改革力度小，存在畏难情绪，等待观望；有的地方片面强调客观原因，不积极合并村组，对一些规模明显偏小的行政村也没有合并办法。农村义务教育体制改革中，强调确保经费投入的要求多，实施精简和优化教师队伍、合理配置教育资源、加强学校管理的措施少。有的地方甚至就在等转移支付，对配套改革措施根本就没有考虑。

四是宣传工作还有待进一步加强。有的地方农村税费改革政策的宣传、张贴、上墙、张榜公示等不够扎实，工作不够细致；有的地方在宣传政策时带有片面性，强调农民尽义务方面的宣传多，对通过改革减轻农民负担、规范税费征管方面的宣传少；有些地方没把改革政策全部交给群众，致使农牧民群众对农村税费改革政策缺乏全面的了解。:

上述问题的存在，有多方面的困难和客观原因，但最重要的还是部分干部的思想认识没有真正到位。如果得不到及时解决，就会妨碍改革政策的落实，影响改革的预期效果。各地、各部门对此绝不能忽视，必须在今后的工作中采取有效措施，切实加以解决。

三、下一步的工作重点

农村税费改革前两个阶段的工作，要通过第三阶段的工作来体现，最终的成效要通过第四阶段的方案实施来检验，因此说，我区全面推行农村税费改革试点工作已进入了关键时期，各地必须把改革方案制定好并组织实施好，确保我区农村税费改革试点工作的顺利推进。当前和今后要着重抓好以下几个方面：

（一）要在保证质量的基础上，适当加快工作进度。按照我们原定的工作日程，审批改革方案和配套办法的时间已过半，但各地的改革方案大都还没有上报，这一点，务必引起各级党政的高度重视。对方案和配套措施已基本完成的地县，党委、政府要及时组织研究讨论，把方案和配套措施定下来，尽快上报自治区税改办审批。对还没有制定好方案和配套改革措施的地方，请尽快组织人力，在确保质量的基础上，抓紧时间加快工作地度，把改革方案和各项配套改革措施制定出来，并及时上报自治区审批。我还是那句话，到时，哪个地区完不成、哪个县完不成，我们不能降低标准、凭印象给你转移支付。希望大家切实增强对此项改革工作的紧迫感，立即动起来，按时完成改革任务，不要有一个县拖后腿，确保年底把主体改革政策落实到位，尽早让农牧民群众感受到改革的好处。

（二）要实事求是地制定改革方案。各县市区在制定改革方案时，一定要严格按照中央和自治区税改政策，实事求是地落实计税面积、计税常产、计税价格等计税要素，据实核定各村各户农业税计税土地面积和常年产量，严禁“暗箱操作”，防止搞“一刀切”，避免发生高估产、高估价等问题。要按照要求将新的农业税核定到村到户。要保障乡镇机构和村级组织正常运转、农村义务教育经费的正常需要。要搞清改革前后农牧民负担对比情况。要把好政策关，严格执行财政部《农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法》和自治区有关规定，把握好财政转移支付测算口径和测算方法，认真测算转移支付。

（三）要加大搞好各项配套改革的力度。农村税费改革试点工作，既涉及农民切身利益，又涉及地方财政和村级组织收入，既包括农村税费体制本身的主体改革，又包括乡镇机构、农村教育体制等相关配套改革。配套改革措施能否到位，直接关系到农村税费改革试点的失败，也是巩固和发展改革成果，防止农民负担反弹的重要保证。我们必须坚持主体改革与配套改革同步实施，这一点不能有丝毫动摇。自治区税改办会同有关厅局制定了七个配套改革办法，各地也要制定出具体措施，大力推进乡镇机构改革，转变职能，精简机构，压缩行政和事业单位编制，清退临时人员。调整和完善县乡财政体制，在合理划分事权的基础上，按照“财政下移，缺口上移”的要求，加大对基层改革转移支付力度，完善乡镇正常运转经费保障机制。要加强村级组织建设，减少村组干部人数，强化村级财务管理。要加快推进农村义务教育体制改革，清退中小学教职工队伍中的不合格人员，提高乡村教师质量，整合教育资源。要认真研究和解决好粮食主产区与种地多的农民负担重的问题。搞好农村税费改革与对农民直接补贴改革的衔接。要按照“防止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐年消化”的要求，研究有效化解乡村债务的办法。当前及今后一个时期，要紧紧围绕深化农村税费改革，重点研究建立防止农民负担反弹机制、农业税制改革的方向和思路、完善农村公共财政体制、建设有中国特色农村行政管理体制等带有方向性的问题。

（四）要进一步加强改革政策宣传和业务培训工作。坚持走群众路线，把政策交给基层和群众，是顺利推进农村税费改革试点的有效工作方法。只有把政策交给群众，才能赢得群众的支持和理解，群众才有可能监督政策执行情况。要进一步加大政策宣传力度，坚持以正面宣传为主，把中央的改革政策精神原原本本地交给农牧民群众；要以多种形式向农牧民群众宣传改革政策，使每个农牧民家庭有一个改革“明白人”，有一张负担“监督卡”，有一本税费“明白账”，真正做到改革家喻户晓，不留“死角”。要不断地加强对广大干部特别是基层干部的培训，提高基层干部的政策水平和业务素质。要教育广大基层干部，认真实践“三个代表”重要思想，提高对农村税费改革的认识，进一步加深对农牧民群众的感情，切实转变工作作风，深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，严格执行政策，及时化解矛盾，增强工作的主动性和自觉性。

（五）要提前做好试点方案组织实施的准备工作。由于我区农村税费改革试点工作起步晚，各阶段工作安排时间紧、任务重。同时，改革是在农业税、牧业税、农业特产税和三提五统征收期内进行的，农业税、牧业税、农业特产税采取了两步走的办法，即：在夏征期按照老办法征收，在秋征时按照新办法执行，并做好分户结算清缴工作。各地的改革方案在经自治区审批后，立即就要进入实施阶段，方案再好，关键在于落实到位。方案实施中可能还会出现这样那样的问题，各地一定要不断地对照检查，纠正偏差，不折不扣地把抓好改革政策措施的落到，并在实践中不断加以完善，把农村税费改革“三个确保”目标真正落到实处。要对照中央和自治区改革方案和各项政策执行情况加强跟踪监督，对发现的问题要坚决予以纠正。要坚决落实“三不准”（即农业税及其附加不准超过自治区规定的税率上限，不准超范围、超标准进行“一事一议”筹资筹劳，不准在农业税及附加和“一事一议”之外对农民进行任何形式的摊派和收费）。要检查农民负担政策执行情况，坚决落实农民减负的“四项制度”。当前要坚决防止向农民突击清收改革前的税费尾欠，严格规范农村用水用电收费管理。财政转移支付资金下拨后，各地一定要加强对资金的管理，做到专款专用，严禁挤占挪用，确保落实到基层。

（六）要积极探索国有农牧场税费改革试点。国有农场税费改革比较特殊，由于多年沿袭下来的政企不分、企业办社会等原因，使国有农场税费改革比周边地区的农村税费改革的难度要大得多，改起来很困难，但不改会更困难。中央的态度十分明确，国有农牧场、林场应纳入农村税费改革范围。对国有农牧场的税费改革，各地要多研究，多想办法。要坚持先改制，后改革的原则。已改制的国有农牧场与自治区农村牧区同步实施税费改革试点工作。未改制的国有农牧场要抓紧搞好管理体制改革，为税费改革做好准备工作，当前，可按照统一政策，稳定税负，农牧场职工负担有所减轻的原则进行。

四、要切实加强对农村税费改革试点工作的领导

农村税费改革事关全局，影响深远，任务艰巨。各地、各部门一定要从实践“三个代表”重要思想、全面建设小康社会的战略高度，切实加强对这项工作的领导。

一要统一思想，提高认识。这是做好试点工作的重要前提。这项改革既是一场农村经济领域的改革，又是一场涉及农村行政体制和教育等社会事业的深刻变革。农村税费改革，必将促进农村生产关系和上层建筑的深刻变革；必将进一步调动和保护农民的积极性，解放和发展农村生产力；必将有利于解决农村长期积淀的深层次矛盾和问题，加快制度创新和机制创新。各地、各部门自始至终都要真正把思想和认识统一到中央和自治区的部署上来，充分认识做好农村税费改革试点工作的重要性，始终把握改革的正确方向，切实做好改革试点工作。

二要明确责任，健全机制。这是做好试点工作的重要保证。各级党委、政府要把农村税费改革试点工作作为一件事关全局的大事，始终抓紧抓好，不能有丝毫松懈，不能把它看作仅仅是农村工作部门和财税部门的事。党政主要领导一定要亲自抓、负总责，靠前指挥。要层层落实领导责任制，明确工作目标和任务。地州、县市、乡镇要重点抓好本地区改革方案的制定工作，研究解决本地区改革中的重大问题，加大对改革的财力支持力度，督促指导各项政策的落实。县、乡两级是改革的具体组织者和执行者，是改革试点工作的关键环节。必须始终明确，县市委书记和县市长是主要责任人，乡镇党委书记和乡镇长是直接责任人。要保证税费改革工作人员和办事机构的稳定，不断完善工作机制。

三要加强监督，严明纪律。这是做好试点工作的重要条件。各地区、各部门必须进一步加强督促检查，确保政策落实到位。高度重视做好群众工作，建立健全农村税费改革群众受理制度，自觉接受社会监督。进一步健全督查制度，层层建立改革督查网络，扩大督查覆盖面，改进督查方式。

第2篇：农村三变改革方案范文

一、农村税费改革试点工作的成效和经验

农村税费改革是党中央、国务院作出的重大决策。20*年在安徽全省和其他省区的部分县市进行试点。20*年在总结安徽等地经验的基础上，按照“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则，试点省份扩大到20个。试点地区的乡村人口约6.2亿，占全国乡村人口的3/4以上。在各级党委、政府的高度重视和广大干部群众的共同努力下，试点工作进展顺利，取得明显成效。

一是农民负担大幅减轻，初步遏制了农村乱收费、乱罚款和各种摊派。试点地区农民减负率都在30%左右。农民从改革中得到的好处一年在300亿元以上，考虑到治理乱收费等因素，实际减负效果更加明显。

二是农村税费制度得到规范，初步理顺了农村分配关系。试点地区实行了以农业税及附加为主要内容的农村税费制度，初步理顺了国家、集体和农民三者之间的分配关系，逐步将农民负担纳入规范化、法制化轨道。

三是密切了干群关系，维护了农村社会稳定。通过规范税费制度，改进征管办法，不仅把基层干部从过去繁重的催粮收款中解脱出来，而且从制度上促进了基层党风廉政建设，有效地缓解了干群矛盾，减少了农村不稳定因素。

四是促进了农村上层建筑的变革，加强了农村基层政权建设。税费改革推动了乡镇机构精简和职能转变，推动了农村教育体制改革和县乡财政体制改革，村级组织也发生了积极变化，有利于建立与社会主义市场经济相适应的农业行政管理体制。

农村税费改革是新中国成立50多年来，继、家庭承包经营之后的又一次重大变革。实践证明，中央关于农村税费改革的决策是完全正确的，得到了亿万农民的衷心拥护。农村税费改革的深入，对全面繁荣农村经济，加快农村小康建设，必将发挥重要的作用。

在三年来的农村税费改革试点中，各地按照中央要求，从本地实际出发，大胆探索，勇于实践，积累了丰富的经验。

第一，周密制订改革方案，精心组织实施，是搞好农村税费改革的基本前提。税费改革直接关系千家万户的切身利益，政策性强，工作量大，是一项十分复杂的系统工程。必须根据中央的政策和部署，做好深入细致的调查研究工作，制订符合实际的改革方案，并认真组织实施。只有把各项基础性工作做实做细，改革试点工作才能顺利进行。

第二，妥善处理各方面利益关系，是顺利推进农村税费改革的重要条件。税费改革的过程是各方面利益调整的过程，必须正确处理国家、集体和农民之间的利益关系，确保农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。这不仅是搞好农村税费改革的重要条件，也是改革顺利进行的基本要求。

第三，推进配套改革，是农村税费改革取得成功的重要保障。税费改革必须与其他各项改革配套进行。只有大力精简机构和人员，切实转变政府职能，完善县乡财政管理体制，深化农村教育改革，改变“食之者众，生之者寡”的局面，才能巩固税费改革成果，确保农民负担不反弹。

第四，积极探索，完善政策，是顺利推进农村税费改革的必然要求。税费改革是一项新的事业，我国农村情况千差万别，改革试点的时间还比较短，许多问题还在研究和探索之中。把税费改革引向深入，必须在认真执行中央政策的前提下，因地制宜，大胆探索，依靠群众，尊重农民意愿，不断完善政策措施。

二、认真研究解决农村税费改革试点中的突出问题

在三年的农村税费改革试点实践中，一些地方的农民负担得到了切实的减轻，但农村一些长期积累的矛盾和问题也暴露出来。认真研究和解决好这些突出矛盾和问题，是进一步推进农村税费改革的重要任务。

第一，关于粮食主产区和种地多的农民负担重的问题。减轻农民负担，重点是减轻粮食主产区和种地农民的负担。由于近几年粮食持续供大于求、价格低迷，主产区农业效益下降，农民增收困难，负担水平相对较高。这次税费改革实行税随地走，原先按人头分摊的收费改为按田亩分摊，加上有些地方计税面积、计税产量和计税价格偏高，一部分种地较多的农户负担相对加重。这个问题能否妥善解决，直接关系农村税费改革的成败。因此，必须采取有效措施，解决粮食主产区和种地多的农户负担重的问题。一是继续加大对粮食主产区的支持力度。进一步减轻粮食主产区和种地农民的负担，是农村税费改革的一个基本政策取向。中央和省两级财政的转移支付，要重点向农业主产区特别是粮食主产区倾斜。二是严格按照中央的规定，合理确定计税面积、计税产量和计税价格。计税面积要以第二轮土地承包确定的承包面积为依据。计税产量和计税价格过高的，要实事求是地予以调整。三是确保改革后每个农户的负担水平都有所减轻。这要作为一条硬杠杠。对种地较多的农户可以考虑实行减免税等办法，把他们的负担控制在合理的水平。如果改革后负担出现加重的，一定要调下来。四是国家对农业和农民的各种补贴，要重点照顾主产区和种地多的农户。

第二，关于农业特产税问题。农业特产税是在粮食短缺的特定历史条件下出台的，目的是为了调节粮食生产与经济作物的关系，促进粮食生产。目前我国农产品供求关系已经发生了历史性的变化，粮食等主要农产品由长期短缺变为总量基本平衡、丰年有余，现在的主要矛盾是农民增收困难，需要对农业和农村经济结构进行战略性调整。加入世界贸易组织后，如何应对国外农产品的进口压力，并把我国有优势的农产品打入国际市场，也是一个非常紧迫的任务。在这种形势下，继续征收农业特产税，不利于农业结构调整，也不利于提高我国农业的国际竞争力。农业特产税税源分散，情况复杂，计算和征收十分困难，很容易造成平均摊派，激化干群矛盾。因此取消农业特产税，应当成为推进农村税费改革的又一项重要措施。现在大部分地区已经具备取消农业特产税的条件，这些地区可以取消农业特产税。但少数地区现在要一下子全部取消还有难度，因为一些特殊农产品（如烟草、原木等）特产税已经成为这些地区财政收入的主要来源，取消农业特产税后如何弥补这部分财政缺口，还有待进一步研究。在这个问题上不强求一律，由各省根据本地情况自主决定。一些目前尚不能全部取消农业特产税的省区，要逐步缩小征收范围，降低税率，创造条件，最终取消农业特产税。

第三，关于乡村债务问题。乡村债务是长期以来形成的问题，也是影响农村经济发展、社会稳定的突出问题。在这次税费改革中，由于精简机构，调整职能，堵住了向农民乱收费的“口子”，乡村债务的问题集中地暴露了出来。据粗略统计，目前全国乡村两级债务已达到3600多亿元。如不采取有效措施加以解决，不仅影响农村税费改革的顺利进行，而且也直接影响农村基层政权建设。由于负债数额大，负债面广，情况复杂，化解难度很大。对这个问题我们既要认真对待，积极稳妥地解决，但也不能草率行事。总的要求是：防止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐年化解。一是要坚决防止发生新的债务。乡村办任何事情都要量力而行，量入为出，不搞劳民伤财的政绩工程、形象工程，取消不切实际的达标升级活动，纠正脱离实际向基层下达税费任务的错误做法。二是要真正摸清债务底数。分清债务形成的原因，明确债务人和债权人，在此基础上区别情况，根据债务不同性质和还债能力，分期逐步归还。三是不准突击清收税费尾欠。对改革试点前的税费尾欠不能搞突击清收，以防止激化干群矛盾，干扰税费改革试点正常进行。四是不能把乡村债务分摊到农民身上。化解乡村债务的根本途径，在于发展农村经济，健全农村财务制度。近年来，一些地区在化解乡村债务方面取得了较好的经验，要认真总结和推广。农业部、财政部和人民银行等部门要深入调查研究，抓紧制订指导性意见，切实解决好乡村债务问题。

第四，关于对农民的直接补贴问题。为适应社会主义市场经济发展和我国加入世贸组织的新形势，必须改革国家对农业的支持和保护方式，更多地对农民实行直接补贴。过去我们通过建立粮食风险基金等方式，对粮食生产进行补贴，但主要是补在流通环节，农民直接得到的好处并不多。这几年，我们在退耕还林、农村中小型基础设施建设、振兴大豆产业等方面，探索了一些对农民直接补贴的办法。对农业和农民直接补贴，与税费改革和粮食流通体制改革密切相关，必须统筹考虑。今后，我们一方面要坚持市场化取向，深化粮食流通体制改革，另一方面要把对流通环节的补贴逐步转变为对农民的直接补贴。补贴的方式要尽可能简便易行，最大限度地方便农民，让农民得到实惠。补贴的资金要多渠道筹集，逐步扩大资金来源。安徽等一些地方已经进行了这方面的试点。要继续探索，及时总结，逐步扩大对农民直接补贴的范围。

三、加强领导，全面推进农村税费改革试点工作

中央决定，今年农村税费改革试点工作在全国范围推开，这是深化农村改革、促进农村发展的一项重大决策。全面推进农村税费改革试点工作，要以“*”重要思想为指导，全面贯彻党的*精神，以彻底减轻农民负担、促进农民增收为目标，理顺国家、集体和农民的分配关系，推动农村上层建筑的变革，建立与社会主义市场经济要求相适应的农业管理体制和运行机制，进一步解放和发展农村生产力。为此，必须做好以下工作：

第一，提高认识，统一思想，以改革的精神做好试点工作。全面推开农村税费改革试点，任务更加艰巨繁重。各地情况不同，经济社会发展的差别很大，目前改革还属于试点阶段，改革方案需要在实践中不断完善，由于改革涉及面宽，政策性强，与农村各项事业的发展紧密相关，牵一发而动全身，工作难度相当大，需要各地从实际出发，通盘考虑，精心设计，周密部署。改革还将触及农村许多长期积累的深层次矛盾，稍有不慎，会引发出新的矛盾和问题，需要我们未雨绸缪，积极、稳妥地做好工作。全面推进农村税费改革试点，不只是试点范围的简单扩大，而且要完善相关政策，解决好改革中的突出问题。有些问题，今年开始试点的地区会碰到，先行试点的地区也没有完全解决，还需要深入探索和实践。

农村税费改革虽然在全国推开，但仍然属于试验阶段。这主要考虑到：一是现在的农村税费改革还不彻底。这项改革的最终目标是，按照建立公共财政和现代税制的要求，逐步取消一切不应该由农民负担的税费，彻底减轻农民负担，现在的方案还不能达到这个目的。二是目前的改革政策还有待完善。有些政策还需要深入研究，一些突出的问题还没有完全解决。三是如何从根本上制止农村各种乱收费，防止农民负担反弹，现在还缺乏有力的措施。另外，国有农场、林场等特定地区和对象的税费改革怎样进行，也还没有拿出具体的办法。同时，从长远看对农业和农民的税收体制如何设置，更需要进一步研究探索。各级党委和政府都要加深对农村税费改革复杂性、艰巨性和长期性的认识，注意研究新情况，解决新问题，在实践中不断完善政策，把这项工作搞好。

第二，落实政策，精心部署，扎扎实实做好试点工作。各级党委和政府都要深入学习领会中央关于农村税费改革和减轻农民负担的各项政策，并在实际工作中认真贯彻落实。要按照中央的政策，并结合当地实际，实事求是地制订改革方案。新试点的地方更要认真做好改革的数据测算、方案制订等基础工作。要严格把握政策界限，农业税及其附加不准超过国家规定的税率上限，不准超范围、超标准进行“一事一议”筹资筹劳，不准在农业税及其附加和“一事一议”之外对农民进行任何形式的摊派和收费。国家规定的税率上限不是要求各地都要达到的，我们鼓励有条件的省份尽量降低农业税的税率，进一步减轻农民负担。加大政策宣传力度，把税费改革的政策原原本本地交给农民，真正做到家喻户晓。加强对从事改革试点工作的干部特别是农村基层干部的培训，提高他们的政策水平和业务素质。衡量农村税费改革是否成功的重要标志，是能否做到“三个确保”。无论是新试点的地区还是先行试点的地区，都必须把确保农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要作为基本要求，把减轻农民负担真正放在首位。

第三，加大力度，整体推进，搞好配套改革。农村税费改革最终能否成功，能否确保农民负担不反弹，关键取决于配套改革。近三年，试点地区虽然在配套改革方面做了大量工作，取得一些成效，但总的看，力度还不够，机构膨胀、人员过多的问题在不少地方还很突出，农民负担反弹的压力和隐患仍然存在。因此，在全面推开农村税费改革试点工作的过程中，必须大力推进乡镇机构、农村教育体制和政府财政体制等相关配套改革。按照“精简、统一、效能”的原则，加快乡镇机构改革，切实转变政府职能。按照“财力向下倾斜、经费缺口上移”的要求，深化县乡财政体制改革，完善村级收入管理。改革教育管理体制，精简教师队伍，调整教育支出结构。国家财政今后每年新增加的教育、卫生和文化等事业经费，主要用于农村。有关部门要尽快研究制订具体办法，把中央的这一决定落到实处。有条件的地方，要逐步扩大农村义务教育收费“一费制”实施范围，让更多的农民受益。

第四，明确责任，严格监督，加强对试点工作的领导。农村税费改革试点，是当前农村工作的一项重要任务。各地党委、政府都要把它作为一件大事，摆上突出位置。主要领导要亲自抓，负总责。对改革方案和重要政策要认真研究，精心组织实施；对涉及面广的各项配套改革，要加强协调，周密安排；对群众反映强烈的热点问题，要深入调查研究，及时妥善解决。各有关部门要从全局出发，齐心协力，主动配合，积极做好工作。要抽调精干力量，充实税费改革的工作机构和队伍。要建立健全农民负担监督管理体制。加强涉农收费管理，全面实行收费项目、标准公示制，完善群众查处反馈制度，自觉接受社会监督。认真落实减轻农民负担工作地方党政主要领导负总责和部门分工负责制度。建立和严格执行税费改革工作责任追究制度。对侵犯农民利益、加重农民负担的行为，必须依法严肃处理。先行实施改革试点的省份，要对照中央的有关政策开展一次“回头看”，全面检查各项政策的落实情况，使农村税费改革真正见到成效，让农民群众满意。

第3篇：农村三变改革方案范文

为认真贯彻落实《四川省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见》和《*集体林权制度改革实施方案》，切实解决集体林权制度中存在的深层次矛盾和问题，解放和发展林业生产力，调动全社会参与林业建设的积极性，推进社会主义新农村建设．促进农民增收。现结合我乡实际，制定三板乡集体林权制度改革的实施方案。

一、集体林权制度改革的重要性和紧迫性

改革开放以来，通过上世纪80年代的林业“三定”，一部分集体林已到户经营。但仍有相当数量的集体林地产权不清晰、经营主体地位未落实．加之在集体林地流转中存在着操作不够规范、利益分配不合理和经营机制不活等问题，影响了林木所有者和经营者发展林业的积极性，影响了生产要素向林业的聚集，影响了林木经营管理和林业产业的发展，加快推进集体林权制度改革已势在必行。

集体林权制度改革是农村经营制度改革的重要组成部分，是农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的进一步落实和完善。推进集体林权制度改革，有利于加快解决集体林地中存在的四至界限不清、林木权属不明等问题，减少涉林纠纷隐患；有利于从制度上规范集体林资产收益分配．缓解农村干群矛盾；有利于调动农民群众保护和发展森林资源的积极性，有效遏制乱砍滥伐等破坏森林资源的违法犯罪行为．维护农村社会稳定。

二、集体林权制度改革的指导思想、总体目标、基本原则和改革范围

（一）指导思想：以邓小平理论和”三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权。规范资源流转，建立多元化的经营主体。

（二）总体目标：通过改革，建立起产权明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度。

（三）基本原则：坚持有利于“增量、增收、增效”权益平等，“公开、公平、公正”，“稳定性、连续性”，“因地制宜、形式多样”，林业分类经营管理广泛的原则。

（四）改革范围：主要是集体商品林和经县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。

对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，确权发证；对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，企事业单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应稳定完善；对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革；对经县级以上人民政府规划确定的生态公益林，暂不列入本次改革范围，依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。

三、集体林权制度改革的主要内容、改革方法及配套政策

（一）主要内容

林业“三定”时期划定的自留山稳定不变，核实四至界线后进行林权登记，换发林权证。林业“三定”划定并已承包到户的责任山，权属清楚的稳定不变。村民通过租赁、承包方式经营的集体荒山、荒地、采伐迹地、火烧迹地，权属、四至界线和面积清楚的，进行林权登记，核发林权证。

尚未承包到户的集体林，按现有户籍人口折算人均山林面积，确权到户。如果集体要留一部分作为发展集体经济经营的，要“均股”到户，落实管护责任；若留给集体经营后又进行拍卖、出租、转让的，要“均利”到户。不论采取哪种分配形式，都要由村民大会或村民代表大会（2/3）以上讨论决定。对明晰产权到户承包经营的，要划定四至界线，核定面积，签订承包经营合，进行林权登记，核发林权证。

林业“三定”时已划定的自留地、承包到户的责任山，其后被划为生态公益林的，也要明晰产权，核发林权证。

已由个人或其它单位通过合法手续获得的林地使用权和林木承包经营权的集体林，凡手续完备，符合政策规定的，应予承认，继续履行原承包合同，办理林权变更登记手续，核发林权证。

（二）改革方法

在这次林权制度改革中，我们要坚持分类指导和因地制宜的原则，让农民自主选择林改的方式。目前我们林改主要有“分、包、转、稳”四种办法供村民选择。

“分”是指：1、均权：即按户籍在册人口均分集体所有的商品林；这是我们这次林改的主要方法，即均林到户。2、均利：对集体统一经营管理的林木，在收益分配方面按户籍人口平均分配。大部收益再分给农户；均利到户。3、均股：对集体统一经营管理的林木进行资产评估，成立股份制公司，平均分配股份，财务单独核算。按股份制公司的管理模式进行管理（前期投入、利益分配）。分是我们这次林改的主要方法，原则是均股到人，分地到户。

“包”是指：联户承包，按照本单位的集体林权制度改革实施方案，多户联合承包一块地、一面山，共同管理，共同经营，共同获得。或是联户管理，先分山，后联合管理。这是林改中比较理想的一种方法。

再就是“转”，转是指按照《农业土地承包法》的有关规定，将目前集体所有的商品林或宜林荒地的使用权流转或租赁给本组织以外的单位和个人。转要注意以下四个原则，一是公益林，防护林，特用林不得流转；二是集体的商品林，经济林在这次林改过程中如果要流转必须从严控制，严防集体资产在林改中流失，损害广大农民群众利益。要注意处理好眼前利益与常远利益的关系，防止将林地一卖了之，而无法解决失山失地农民今后基本生活保障；三是流转方案即是得到了绝大部分村民的同意，但其流转价格也必须经林业专业评估机构评估，流转林地林木资源参照林业部门提供的评估价格着价，原则上成交价格不能低于评估价格的50%；四是在这次林改中，林地林木资源流转所获得的收益，必须70%要分到农民手中。

最后是“稳”，稳是指已经区划的公益林、防护林和特用林以及已经划到户或承包到户的林地以维持现状为主。集体部分商品林，如果广大村民认为目前经营状况满意的，这次也可以不改革，但是这部分只能控制在集体商品林面积的30%。

总之，这次林改不论以那种办法进行改革都要坚持“农民自愿前提，民主决定为核心，农民实惠为根本”的原则。

（三）改革配套政策

1、林权政策

(1)自留山。林业“三定”时期分给农户，林地使用权属永久或长期，且无偿使用至今的，仍然作为自留山。明确“四至”，核准面积，收回旧证，换发新证。

(2)责任山。分包到户的责任山要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；承包合同不完善的要进行完善；对合同不合法的要依法纠正，重新签订承包合同；面积、四至不清楚的，在进一步勘验、明晰产权的基础上完善承包合同；对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处置。

(3)承包山。1983年以后，承包集体山场营造林的，包括单户与联户以及个人承包，并与集体签订了承包合同，利益与集体分成，按原承包合同约定办理。双方同意延包的，应签订新的承包合同。

(4)“四荒”拍卖。集体将荒山、荒沟、荒丘、荒滩(简称“四荒”)使用权拍卖给个人，签订了“四荒”使用权出让协议书或其他形式的合同书，并与现行法律法规政策不相违背．按合同约定履约，不论采取何种方式拍卖和出让金高低，予以确认，不予变动。

(5)活立木有偿转让。集体将林木所有权转让给个人，凡是公开招标、作价基本合理、大多数群众没有意见的，维持原转让合同不变。凡是没有采取公开招标、作价明显不合理、大多数群众有意见，原转让合同应在原转让时的基础上双方协商进行调整和完善，协商不成通过司法途径解决。

(6)林地使用权有偿转让。《农村土地承包法》实施之前转让，转让金、转让期仍按转让合同约定不予变动。《农村土地承包法》实施之后，转让期超过70年的，应当重新签订转让合同。转让期应在70年以下。

(7)现有集体林。由集体统一经营管理的山林，尚未承包到户的集体林，按照现有户籍人口折算人均山林面积，确权到户。不宜均分到户的可以承包到户或流转到人。

(8)有权属争议的山林，放在工作后期调处，权属明确后，因地制宜．或分或包或转。

四、林改的工作流程和时间安排

第一步：前期准备（在5月20日至6月1日前完成）。这个阶段有二项工作。一是成立机构：乡成立了集体林权制度改革领导小组，领导小组应下设林改办和林权纠纷调处办公室。涉及林改的村社也应成立领导小组，落实专门人员负责日常工作、辖区内纠纷调解、林权宗地划分等工作。二是宣传发动。各村社要层层召开动员大会，同时乡、村、社要充分利用广播电视、报刊杂志、标语、专栏、公开信等形式，组织广大干部、群众深入学习和广泛宣传《森林法》、《中共中央、国务院关于推进集体权制度的意见》和各级集体林权制度改革会议精神，要使林改政策家喻户晓。把政策真正交给基层和农民，使广大群众真正了解、支持、参与改革。

第二步：调查摸底，制定方案（在6月1日至6月20日完成）。调查摸底是搞好集体林权制度改革的基础。各村社务必弄清本辖区内森林资源面积，各林种公益林与商品林面积，林木林地流转、承包等经营权属状况，认真填写、公示《林地现状情况表》。

在调查摸底的基础上，各村社结合本地实际，制定切实可行、操作性强的改革实施方案。在制定方案中有四项工作值得注意：一是明确改革范围。这次林改只改革集体经营的商品和宜林荒山荒地，各地要严格执行。这里我要强调的是我们在林改中要严格执行的几个原则；一是原来已经通过划分责任山、自留山或自留地的形式将林木、林地权属落实到个人头上的林地，只要绝大部分村民没有意见，这次要维护相对稳定，不得轻易变便权属。二是原来已经通过流转或承包形式将林木、林地权属租赁或承包给他人的，只要原来流转的程序合法，双方都要继续执行其合同。如确实绝大部分村民有意见，要变更原来的协议也只能通过司法渠道解决。三是严格实行两个“2/3”和“五签”制度。改革实施方案必须经过村民会议或村民代表大会通过。在召开村民大会时要严格执行两个“2/3”和“五签到”制度，两个“2/3”是指：村民会议必须要2/3以上的户到会（特殊原因不能参会的，可以委托他人参加，但必须出具书面委托书），改革实施方案必须有2/3以上的与会者同意。“五签到”即：村民代表会议必须要实行通知签收、到会签字、委托签名、实名表决签字、决议结果签名。三是要坚持“公开、公平、公正”的原则，认真执行两个“公示”制度。第一个公示是指林改实施方案经村民大会讨论通过后还必须公示，公示期7天；二是林业部门要林权勘界后，颁发林权证前的证前公示，这个公示期为30天，这两个公示必须严格执行。四是方案的制订与报批。村社的实施方案请照《工作手册》的附件《村社集体林权制度改革实施方案范本》，根据本村级的具体情况制度，报乡人民政府审批，报县林改办备案。乡的实施方案在综合村村社实施方案的基础上，参照县实施方案制度，报县政府审批、县林改办备案。

第三步：宗地划分，确权发证（在6月21日至8月31日期间完成）。在宗地划分当中，包括三个部分：一是宗地指认：要求由乡林改办组织，驻村社干部、辖区林业站、权属所有者、辖区村委会和村民小组领导以及周边权利人，共同组成宗地划分小组。宗地界线要求：宗地界线必须作到界线明确、清晰。宗地界线力求以明显地貌、地物界线（如山脊、河流、山石、永久沟渠、水井、房屋等地物）为界。无明显地貌、地物界线的，由林权所有者在宗地划分小组的监督下，自行设立永久性标志物。标志物可采用填埋水泥界桩、山石等方式进行，不得采用挖取临时性沟渠、砍伐树木、填埋临时性地物等方式设立标识地物。二是勘界绘图：在宗地划分的基础上，由县林业局派专业技术人员，在乡、村、社及相关人员的配合下，用1:10000地形图，绘制宗地权属界线图，作为发放林权证的依据。三是纠纷调处。林木林地权属纠纷调处的原则是“属地管理，分级负责”。个人与个人之间的纠纷不出社；社与社这间的纠纷不出村；村与村之间的纠纷不出乡。调处依据是《四川省林权纠纷调处办法》，具体请参照《工作手册》附件2。四是签订和完善合同。参与这次林改的林木林地必须签订合同，合同样本请参照《工作手册》附件6、7。根据林改实施方案，经指认无异议的林权宗地，由集体经济组织与林权所有人或与单位之间签订或完善林地承包（流转）合同。合同必须由当事人双方签字，不能请人代签。

确权发证是集体林权制度改革的主要内容，林权证是林木、林地产权的法定依据。本次林改的任务之一就是对辖区内林地、林木所有权、使用权全面核（换）发林权证。在这里要注意二个问题：一是确权发证的范围：包括辖区所有林地、林木都要发证。不仅包括本次集体林权制度改革的林木林地，还包括划为公益林未实施改革的集体林木林地、产权明晰的私有林木林地。也就是说我乡全部集体和个人所有林木、林地这次都将颁发林权证。二是发证程序：包括申请、审核、勘查、公示、颁证、建档、检查验收等共七道程序，各村社都要积极参与，共同配合，确保程序规范、到位，发证准确、及时。

第四步：归档立卷、检查验收阶段（在9月1日至9月10日期完成）。各级要严格执行《四川省集体林权制度改革档案管理办法》，做好林权改革资料的收集、整理和归档工作，做到档案完整、规范。

五、严肃纪律，规范林权流转程序

第4篇：农村三变改革方案范文

我县全部免征农业税改革试点工作,在省、市税费改革办公室的指导下，在县委、县政府的直接领导下，在全县各级组织的共同努力下，较好的完成了农村税费改革试点工作，下面就我县全部免征农业税改革试点工作情况做如下汇报。

一、全部免征农业税改革试点工作的总体进展情况。

1、切实加强领导，成立机构，充实人员。

为强化对免征农业税工作的领导，成立了以县委书记任组长，政府县长和副县长为副组长，有关部门参加的免征农业税试点工作领导小组，下设办公室,明确了工作职责。各乡镇也成立了相应的领导机构，为工作顺利开展提供了有力的组织保证。

2、结合实际，制定方案，完善配套文件

按照省、市《免征农业税试点工作方案》及各项配套文件的要求，参照××市免征农业税试点工作的经验，结合我县的实际情况，通过综合分析，征求各方面意见，制定了《××*县全部免征农业税改革试点工作实施方案》及相关的配套文件。经免征农业税试点工作领导小组成员审议、提交政府常务会审议修改后，已上报市政府、市农村税费改革办公室，并已得到批复。

3、充分准备，深入调查，奠定改革基础

为搞好免征农业税改革试点工作，我县成立了乡镇机构及人事制度改革调查组、乡镇财政供养人口审核组、乡村债务调查组、教育基本情况调查组共××个组，抽调有关部门领导及专业人员，深入到乡镇、村屯，对需要测算的数字进行核查，并就有争议的问题进行现场办公，确保基础数据准确无误。为免征农业税试点工作的顺利实施奠定良好的基础。

由于组织得力、制度健全、调查细致，我县的全部免征农业税改革试点工作得以顺利开展。在认真贯彻“执行一个免征、推进三项改革、搞好六个完善”的具体工作中，取得了好的效果

执行一个免征

深入贯彻落实农业税收政策，从××年起，免征农村所有耕地农业税及附加，保留烟叶特产税、耕地占用税和契税三个税种。决不变相向农民收取政策规定以外的费用。

推进三项改革

1、改革乡镇机构

按省、市方案的要求，结合我县实际情况，本着先易后难、突出重点、逐步推进、保持稳定的工作方针，制定了《××*县乡镇机构改革实施方案》、《××*县乡镇党政机关及事业单位定岗定员及人员分流安排实施意见》和《××*县党政机关与事业单位岗位竞聘方案》及相关配套文件。完成了“定职能、定机构、定编制”三定工作。乡镇机构设置为“两办三中心”，即党群办、行政办、农业技术综合服务中心、农村经济管理服务中心、畜牧发展服务中心。党政班子领导指数按5职配备，实行兼职和交叉任职。乡镇行政编制减至××个，精简××%；事业编制减至××个，精简××%。

2、改革乡镇财政管理体制

根据省市方案的要求，结合我县规模小、经济欠发达和转移支付县的实际情况，制定了《××*县乡镇财政管理体制改革实施方案》。坚持财权和事权统一、三权不变、调动乡镇理财和推动发展经济积极性、保障农村基层政权正常运转的原则，实行以“乡财乡用县监管”为核心的乡镇财政管理体制。一是机构上划。县财政局成立农村财政分局，负责全县乡镇财政管理工作，新成立了××个乡镇财政所，作为县财政局的派出机构，人、财、物由县财政局垂直管理，原财税办人员××名已全部上收，并已竟聘上岗。二是预算。乡镇政府预算的编制、执行、调整及决算职能由乡镇财政所，将预算内外收支统一编入综合预算；预算编制、预算调整、决算必须按法定程序报同级人大审查和批准。三是账户统设。乡镇财政取消了总预算会计，由县财政，乡镇财政统一设置三个账户，“支出专户”设在县财政局“核算中心”，用于核算乡镇政府收支；“社保专户”设在当地金融机构，用于社保资金收支；“村级账户”用于存储村级资金。四是集中收付。主要包括三方面内容：①乡镇财政收入直接上缴县级国库，定期结算。②人员工资委托银行统一发放，公用经费和事业支出分期分批拨付。③乡镇财政所对同级预算单位实行集中核算，代管单位财务核算，实行报帐制，乡镇各行政事业单位财务审批仍由单位行政领导负责。

为调动乡镇发展经济、增收节支的积极性，确保乡镇基本支出需要，减轻乡镇财政负担，防范和化解乡镇财政风险，维护农村基层政权运转和社会政治稳定，合理确定乡镇财政收支基数，对收不抵支的乡镇，县级财政给予补齐（公用经费不足部分由乡镇自行解决），乡镇通过招商引资新增的工业企业，县财政按上缴地方国库税金总额的××%比例返给乡镇。同时，在各乡镇全面开展了清理银行账户、票据、财政供养人员、资产和债权债务等“五清”工作。不符合规定的账户予以撤消；收费票据统一管理，乡镇自行印制的一律作废并予以销毁；清退的超编人员，财政不供给经费；认真进行清产核资，登记造册，防止乡镇资产流失；清理核实乡村两级债权债务，做到严控新债，力解旧债，规定今后乡村两级一律不准举债。

3、改革村级经费管理方式

制定《××*县村级经费管理暂行办法》。确定了五保户供养经费标准并纳入乡级财政支出。确定了村干部享受固定工资人数，误工补贴人员人。村级其他收支在所有权不变的情况下，由农村经管中心负责管理。乡镇财政所对财政供给的“村干部补贴”和“误工补贴”、“农村五保户供养”，经乡镇农村经济管理服务中心、民政部门审核，乡镇政府和县农委审批，农村财政分局核准后，县财政局国库将村级补助资金拨入乡镇财政所村级账户，由乡镇财政所按省下发的《村级经费管理规定》监督使用。

搞好六个完善

1、完善农村义务教育管理体制

按上级规定和要求，结合实际，制定了《××*县农村义务教育管理体制改革实施意见》。对农村教育实行县级统一管理，撤消了乡镇教委办，原乡镇教委办的行政管理职能划归乡镇中心校。农村义务教育经费纳入县级财政预算管理，经费支出由乡镇中学、中心校制定计划，县教育部门、财政部门审批。为不影响教学，计划在寒假期间全面推行教师选拔、任用、人员分流管理制度等项农村义务教育体制改革工作。目前教育体制改革工作已正式启动，各项配套工作正在进行中。

2、完善乡村债务化解机制

制定了《××*县乡级债务问题处理意见》。成立了乡村债权、债务清查小组，对乡村两级债权、债务清查核实，查明形成原因根据有关政策规定逐步化解。据统计，截止到××年，我县乡村两级债务××万元，其中乡级债务××万元，村级××万元。。我们采取核清底数、挖掘潜力、收欠款还债、以债权抵债、节余还债、以资抵债、申请豁免、整治高利抬款、拓宽增收渠道等办法积极化解陈债。××年以来，全县共化解乡级债务××万元、村级债务××万元。

3、完善农村公益事业“一事一议”筹资筹劳管理机制

制定了《××*县村级范围内筹资筹劳管理办法》。为促进制度落实，我们利用电视、标语等手段进行了宣传，组织农委、财政等部门进行了专项检查，推动了筹资筹劳制度的全面实行。××年我县“一事一议”完成项目××项，共有××个行政村，筹资××元。

4、逐步建立和完善农村社会保障制度和新型农村合作医疗制度。

拟定了《××*县新型农村合作医疗制度试行办法》、《合作医疗逐级转诊制度》、《合作医疗报销制度》，经调查统计，有××%的被调查对象表示愿意参加合作医疗。制定了《××*县农村特困家庭医疗救助管理办法》，规定了享受救助的条件，指定了医疗单位，明确了办理程序，乡镇政府成立了救助评审小组。制定《××*县农村居民最低生活保障制度》，由民政、卫生部门进行调查、摸底、登记、造册组织实施。

5、完善解决农村土地纠纷的办法

根据有关政策，制定了《××*县解决农村土地承包纠纷工作实施方案》。成立农村土地管理组织，加强农村土地资源管理、档案管理、承包合同管理，为有效解决农村土地纠纷奠定基础。一是在调查摸底中开展好“三查”即：清查土地现状、核查主张土地承包经营权人的资格、排查当前存在的农村土地承包纠纷问题。二是积极汲取兄弟县经验，规范运作。由县委、县政府主管领导带队，组织农口各部门和各乡镇主要领导，到××等县（市）参观考察学习。三是对排查梳理出的问题进行归纳分类，依据政策、法规和省、市、县有关文件，农委提出了解决土地承包纠纷具体意见，具体指导农村土地承包纠纷处理工作。四是为及时处理土地纠纷问题，确定接待日，对特殊问题，随时随地接待，及时化解矛盾。通过大量的工作，全县共排查出的××起农村土地承包纠纷案件，经县乡两级涉农部门共同努力已解决了××起，结案率为××%。

6、进一步完善涉农收费管理制度

制定了《××*县涉农收费管理措施》，确定涉农收费部门××个，××个收费项目。实行了收费公示、定期检查和举报制度，设立了乱收费举报电话，建立了教育收费一费制。今后我县原则不出台涉农收费项目，按国家政策必须出台的一律执行下限收费标准。

二、改革试点的政策措施及成效

1、不折不扣地落实党的惠民富民政策，进一步减轻农民负担，切实调动起广大农民粮食生产的积极性。实现了确保基层组织运转、确保农村义务教育经费支出、确保农民负担不反弹的工作目标。

2、明确分工，落实责任，确保改革顺利进行。这次改革，是在县委、县政府统一领导下进行的。各乡镇党政一把手是第一责任人，主要领导亲自抓，主管领导分工抓，班子成员配合抓，县里成立了改革工作领导小组。各乡镇也组建了相应的领导机构，抽调精干人员专门负责改革工作，从头到尾，全程负责。下派到各乡镇的工作组负责抓好三项工作，一是乡镇机构改革，二是乡村债务清理，三是处理土地纠纷。组织、人事部门负责抓好机构设置、班子调整和人员安排。财政局负责财政管理体制上划。农委负责农村各项制度的完善、落实。纪检委、监察局、审计局负责对乡镇机构改革进行全程监督。为改革工作的顺利开展提供了有力的组织保证。

3、广泛动员，加强宣传，改革政策深入人心。为了顺利推进改革，使广大干部群众统一思想，达成共识，针对改革初期一些干部对改革不理解、信心不足、存在畏惧恐慌等错误倾向，我们采取召开会议、张贴免征农业税改革公告、开辟电视专栏等多种宣传形式，广泛宣传免征农业税改革的重大意义和相关政策，做到家喻户晓，人人皆知。

4、严明纪律，加强监督，。按照《方案》要求，各相关部门都能够一丝不苟、原原本本地组织实施，这次全部免征农业税改革的所有实施步骤坚持公开透明的原则，自觉接受社会的监督；坚持党的民主集中制原则，坚持集体领导，集体研究，会议决定，绝不允许矛盾上交或任其发展；坚持党性原则，做到“讲政策不讲面子，讲原则不讲关系，讲党性不讲私情”。严禁借机构调整、人员变动之机违章调度资金。严肃保密纪律，加强档案管理。通过纪检、组织、人事、财政、农委、审计等部门的协调配合，杜绝了违规违纪现象的发生。

三、全部免征农业税改革试点的基本经验

1、党政领导重视，部门分工负责是基本保证。县委、县政府高度重视改革工作，先后组织召开了××次县委常委会议、××次政府常务会议、大型专题会议××次、涉及改革的座谈会议××次，成立相关组织××个，提高了全体党员干部对此项工作的认识。有了领导的高度重视，各相关部门分工负责，无论是涉及数据的衔接，还是工作的协调，都能通力合作，保证了改革的顺利进行。

2、有效推进配套改革是关键。我县制定了配套改革文件××个，使改革涉及的各项内容都能得以全面落实，为改革工作的顺利实施奠定了坚实的基础。

3、坚持试点先行，积累经验，不断推进是基础。对涉及面广，群众敏感的问题，采取抓好试点，指导全县的办法。为积极稳妥地解决全县农村土地承包纠纷问题，我们在柳河镇进行了试点，抽调××人深入实地进行调查，对问题进行了认真梳理，积极研究解决问题的办法，避免了在改革中走弯路。

四、实现“三个确保“和推进配套改革中存在的突出问题

我县的免征农业税试点工作，虽取得了一定的成绩，但客观上也存在着一些难以解决的问题。一是乡村经济落后，债务包袱沉重，如不能在改革中积极化解，易引发不安定因素；二是乡村两级债权形成因素较多回收难度大；三是实行粮食补贴、粮种补贴及免征农业税后，农民负担减轻收入增加种地积极性高，农村土地矛盾相对较大虽然已经化解大部分土地纠纷，但剩余的的纠纷普遍是处理难度大的问题。；四是村级“一事一议”难度大；五是事业单位改革和乡镇机构改革陆续开始，不安定因素增加，稳定工作任务艰巨。六是我县乡村，收入能力有限，增收空间小，改革后乡村两级正常运转的难度加大。

五、进一步完善政策，深入推进农村税费改革

第5篇：农村三变改革方案范文

一、核定农村税费改革后财政转移支付资金基数

1、教育附加、计划生育、道路维修费用以2001年统筹费决算数为基数；

2、军属优抚、五保供养费用按当年实有人数据实按标准核定基数；

3、农村核定固定和变动基数，确定固定和变动比例。固定基数按照村级规模大小、地域面积、人口等因素核定，变动基数以该村农业税正税占全乡镇农业税正税的比重核定。

二、明确农村税费改革后财政转移支付资金的重要性和专用性

1、明确财政转移支付资金是国家稳定农业、农村、农民，支持和发展农村经济，减轻农民负担，确保农村长期稳定的重要举措。

2、明确财政转移支付资金是农村税费改革后乡村两级可用财力减少，确保教育经费正常投入，计划生育、道路维修等各项公益事业的正常开展，落实优抚政策，保证乡村两级机构正常运转，以及日常经费需要的专用资金。

三、统一资金管理，统一审批手续，统一结算程序

1、统一资金管理财政转移支付资金实行报帐制，设立专户管理。

2、统一审批手续财政转移支付资金由乡镇财政所拿出支付方案报政府审批，财政所按审批方案拨付到各单位和各村。

3、统一结算程序财政预算总会计每月将财政转移支付资金拨入专户储存，教育、计生、道路、民政等部门及各村按转移支付方案每月定时到财政所报帐，凭相关手续划款。

四、报帐员、农税专管员、分管领导、主管领导把四关

第6篇：农村三变改革方案范文

尊敬的各位领导，同志们：

农村产权制度是农村最基本、最重要的经济制度，对于农村经济社会发展具有根本的、决定性的作用。深化农村产权制度改革是农村经济发展的客观要求，是推进城乡经济社会一体化发展的大势所趋。结合我镇该项工作的实际，我汇报以下两个方面的工作：

一、我镇农村产权制度改革工作开展的基本情况

__镇位于__区南部山区，总面积136平方公里，辖37个行政村，70余个农村专业合作社，现有农户17600户，人口4.5人，耕地面积34700亩。根据这次农村产权制度改革工作会议精神，我镇__、__、__三个村为首批试点村。

三个试点村1999年第二轮土地延包签订的耕地面积2497.21亩，签订土地延包合同1135份。二轮延包后共收回330人承包地。其中因家庭人口变化收回承包地的有236人（死亡、出嫁），因上学收回承包地的有36人，因户口迁移收回承包地的有52人，外出务工经商收回承包地6人。近几年三个试点村土地流转的总面积达到1078亩（其中流转到合作社的370亩、流转到企业的708亩，）共签订土地流转合同873份，涉及农户873户。

工作中，我们一是加强该项工作的领导。镇党委政府及时成立了以镇长为组长，纪委书记、分管镇长、各试点包片领导为副组长，各有关部门负责人为成员的农村产权制度改革领导小组。同时，三个试点村也成立相应的工作领导机构，在镇农村产权制度改革领导小组的指导下，统一思想，提高认识，明确目标，为该项工作的开展提供了强有力的组织保障。二是重视宣传发动。各试点村认真学习市区产权制度改革会议精神，先后召开两委成员、老干部、党员代表座谈会，广泛征求意见和建议，在此基础上制定出台本村相应的工作细则。同时，专题召开党员会和村民代表会对该项工作进行全面发动，通过张贴实施方案和工作细则，悬挂横幅，发放明白纸等形式，使村民充分认识农村产权制度改革工作的重大意义，明确工作的主要内容目标。三是抓好相关人员培训。组织三个试点村的支部书记、村委会主任参加市区学习培训，系统学习省市区关于农村产权制度改革的有关文件及领导讲话精神，具体掌握农村产权制度工作的主要步骤和重要政策依据。

二、下一步主要工作目标

第7篇：农村三变改革方案范文

宣告了这一重要进展的标志性文件是国务院办公厅于今年4月的《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》。《通知》宣布，国务院决定，“积极稳妥，量力而行”，把农村税费改革试点扩大到20个省（自治区、直辖市）——这意味着农村税费改革事实上已经超越局部试点的范围，开始演变为具有全国性的改革探索。

与扩大试点相配套的是，中央财政预算对2002年农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上2001年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付，共245.1亿元。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税收入的总和，可谓前所未有。

农村税费改革试点是国务院先于2000年3月在安徽全省进行的，原计划到2001年推向全国，2002年基本完成改革。可是在2001年4月，就在各地根据部署纷纷准备扩大改革试点之际，国务院却紧急发文，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。一时间，海内外媒体关于“中国农村税费改革进行不下去”的议论纷至沓来，沸沸扬扬。

当然这不完全是无稽之谈。2001年7月，朱基总理在安徽考察税费改革工作时也指出，原本希望搞得快一点的税费改革面临相当难度，在全国全面推开这项改革还存在很大风险。尽管如此，改革并未停步，时隔一年，改革仍显示出加速推进之势。

然而，前路并非一马平川。所谓“积极稳妥，量力而行”，也正昭示着改革之多艰。在各地高涨的热情背后，新一轮改革试点所面临的挑战也是前所未有的。

上篇从基层起步

农村税费改革是一次农村经济利益的大调整，目的在于通过对现行农业和农村领域的税费制度的改革和完善，规范农村分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分配关系，真正实现“耕者有其利”。因其涉及面广，影响深远，被称为1949年以来继土地革命、改革开放初期推行家庭承包经营制之后的“中国农村的第三次革命”。

这次改革，与中国以往历次改革一样，也是起源于基层。

涡阳先行1992年，农民负担问题最为突出的安徽省涡阳县新兴镇，按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元，这是现今农村税费改革的雏形农村税费改革的缘起，最早可追溯到20世纪80年代末期。

80年代农村“大包干”之后，全国农业增产增收在1984年达到高峰，随后出现“卖粮难”，农民收入增长乏力，负担却逐渐增加，尤其是农业正税之外的各种杂费让农民不堪承受。1988年，安徽省政府参事何开荫发表文章，呼吁把农村合理的收费用税的形式固定下来，从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提及农村税费改革。

1992年，农民负担问题最为突出的安徽省涡阳县新兴镇自发进行了改革，做法与何的方案不谋而合。那时，农业税费一般用于基层政府支出，在新兴镇，这也是最主要的财政收入来源。新兴镇大胆进行变革，决定按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额，税费一并征收，分摊到亩，每亩地只交30元。

新兴镇先走一步，随后全国的几个农业大省出现自发效仿者。次年，河北及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化都有了改革试点。

早期的这些试点在具体方式方法上各有千秋，但都是将各种杂费合并到农业税中统一征收，此简称为“并税”。在并税的基础上，以既定税率征收上来的税费实际上是粮食实物，政府再卖粮获取现金，此称为“折实征收”，简称“征实”。按照如此方案，农民一次性交纳的“公粮”，折合成货币可能较过去有所增加，但因不再有其他负担，且方案一定三年不变，所以农民十分拥护。

粮价扮演了微妙的角色无论是“征实”还是征币（“折收代金”），只要国家规定的定购价与市场价之间存在价差，就会出现“第三块资金”，行内又习惯地称之为“暗税”，正是暗税的存在为日后农民负担的反弹埋下了种子改革的愿望是良好的，可是结果却并不一定符合初衷。在前期自发的农村税费改革进程中，一个多变的因素就是粮价。

自1993年起，全国市场粮价高扬，税费改革试点中，相关地区的政府都按定购价或介于定购价与市场价之间的“综合价”与农民结算“征实量”，收上粮食后，再以市场价出售，这样所得的征实粮款和原定税费总量相比必然有所盈余，即所谓“第三块资金”。这鼓舞了基层政府改革的热情。故此，改革得到了基层政府和农民的共同支持，在最初几年，进行得还算顺利。

可是，一旦粮价下跌，情况就会发生变化。从1996年下半年开始，市场粮价逐步下跌，在1997年～1998年还出现市场粮价低于定购价的现象。农民按已经确定的征实数量交纳粮食，而地方政府无法再收获所谓“第三块资金”，甚至就连原定的税费也难以足额保证。

于是，基层政府的实际农业税收入减少了。为了弥补缺口，1996年以后，新的收费名目又纷纷出现。河北魏县较有代表性：其征收的7868万元税费总额中，不仅包括了5385万元的“农业两税，提统两费”，还包括433万元的“教育集资”和2050万元的“农村发展资金”。

在各地农村，所谓的“农村发展资金”，实际上就是原来的“第三块资金”，当初曾作为粮食价格“双轨制”的副产品而存在，原考虑留做发展基金，待市场价低于定购价时，可以对基层政府有所补偿。可是这笔资金在各地几乎都早早地派上了用场，有的地方在1993年至1996年的改革时就已经打入预算，待到1996年以后，各地方政府所定的税费总额当中均已包含了这个项目。后来粮价变了，“第三块资金”失去了存在的基础，便理所当然地转嫁到农民身上，从而出现“正税增加了，暗税没减少，其他摊派难取消”的结果。税费总额由此大幅度增加，农民的负担开始出现反弹。

不仅如此，当粮价走低时，改革试点地区还普遍将征粮（“征实”）又改为征币（“折收代金”），在计税方式上又拿了农民一把。因为征币是在“征实”的基础上，再以计税价格把粮食折算成货币，如果粮食部门的结算价格高于市场价格，基层政府则可以收获一块“额外”收入。

在早期税费改革试点的实践中，“征实”和“征币”几经变化，从中隐约可以发现一个规律：当粮食丰收，供大于求，市场粮价走低时，各地倾向于“征币”；反之，则倾向于“征实”。而在这变化中，无论是粮食还是现金，农民总要多交出一块。

“钱变粮，粮变钱，折来折去就把农民坑了。”曾亲历这段试点工作的农业部农村改革试验区办公室处长朱守银对《财经》说。

在记者的采访中，提及这段历史，几位改革的参与者都不约而同地提到了中国历史上的几次税费改革，提到“黄宗羲定律”（参见辅文《黄宗羲定律》）。几乎无可避免地，当今时代的农村税费改革初一试水也陷入了“黄宗羲定律”的怪圈。

项怀诚等“三人小组”

十五届三中全会后，中央组成农村税费改革三人领导小组进行新一轮改革的设计工作，最终确定了被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”的农村税费改革方案，从2002年起在安徽全省进行试点如果从农村税费改革的全程看，1998年召开的十五届三中全会是一个分界线。以此为起点，农村税费改革由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。

在1998年召开的十五届三中全会上，农村税费制度改革被列为改革重点内容。同年11月20日，国务院成立以财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作小组，开始改革的一系列筹备工作。

1999年4月，一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》（以下简称报告）以三人小组的名义上报国务院。

农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健是这一轮改革全过程的见证人。他告诉《财经》，报告基于这样一个认识：试点地区的并税改革方案都不尽规范，有的将不合理不合法的收费一并列入正税，有的征收办法和程序有悖法理，容易引发矛盾，所以改革的第一步就是要建立一个规范的税费制度。

除了规范化的设定，当时争论比较激烈的是农业税率。选择幅度集中于4％到8％之间。如果选择在这个范围之内，农民的负担确实可以减轻，但财政上也将出现较大缺口；而税率每下降一个百分点，缺口将扩大数十亿甚至近百亿元。经过反复的权衡，《报告》将税率初步定为7％。

针对农民负担居高不下的状况，报告还指出，乡镇政府职能定位和机构设置是影响到改革顺利进行的关键，乡镇政府机构改革必须与农村税费改革同时进行，否则，财政支出范围和相应的财政保障机制就难以确立。

对于以往并税改革“税增加了，费却减不下来”的问题，《报告》提出应通过配套改革予以解决。这些配套改革包括：取消一切集资和经常性收费、基金，禁止一切达标升级活动，建立税费征收公告制度，建立税费稽查制度，理顺县乡财政体制，制定和完善保障农民权益的法律和法规。

2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的关于农村税费改革试点工作若干问题的意见。此次会议，议定农业税税率为7％，农业税附加的上限为20％。颇有争议的正税提高幅度终于敲定。在此基础上，税费改革试点的主要内容最终被确定下来。

中篇自上而下推开

可以认为，《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》和据此形成的57次总理办公会议的政策性文件，基本上奠定了今天税费改革方案的雏形。新一轮改革从2000年开始，以自上而下的方式进行，仍然集中于试点领域。

农村的税与费，是中国许多基层乡镇政权的主要财政收入来源之一。新一轮改革属于财政体制改革的深化，调整力度大，改革冲击面广，甫一起步，就对配套改革提出了很高的要求。改革困难可想而知。

新的立足点：以改革促改革经初步测算，按新方案，县乡政府将产生400亿到500亿元财政支出缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，适应新形势的要求根据农村税费改革新方案，改革内容被高度概括地称为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”：即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7％；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20％为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。

国务院税费改革工作小组组长项怀诚曾表示，这是对向农民乱收费的根源釜底抽薪。将“乡统筹”等面向农民的各种政府收费和乱收费一律减掉，目的在于堵死乱收费的口子；按照新的税率提高农业税，在一定程度上可以弥补取消乡统筹费带来的缺口并规范其征收；同时，改革村提留的征收使用办法，将村提留以农业税附加形式收取，意在带动村级组织的改革。

改革的方向，在于借此建立一个以农业税、农业特产税及其附加，以及村级“一事一议”筹资筹劳为主要内容的农村税费制度框架。至于新税制是收钱还是收粮，新方案没有统一规定，允许各地根据具体情况自行确定。

根据国务院税费改革工作小组办公室的统计数字，1998年农民的税费总额1224亿元，包括了农业税、附加税、特产税、屠宰税、三提五统（即乡统筹、村提留），教育集资以及以资代劳款、地方行政性收费。其中农业税300亿元，乡统筹、村提留共约为600亿元，余为其他费用。

税费改革，把农业税税率定为7％，附加上限定为20％，就是要把改革前的农业税费负担水平调整到8.4％，原来300亿元的农业税调整后加上新的农业税附加为480亿元左右；把其他乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。

经这样的初步测算，试点地区的县乡政府将产生700亿元的资金缺口。除中央财政拿出200亿到300亿元补贴困难省、区、市的农村，还余400亿到500亿元缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，通过转变政府职能，减人、减事、减支来适应新形势的要求。

2000年3月2日，中共中央、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，并决定率先在安徽全省进行试点。新一轮改革就此启动。

起步：又是安徽安徽新一轮试点中，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％；加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％就在中央决策的同时，安徽省制订具体改革方案的工作也在紧锣密鼓地进行。

2000年4月23日，国务院批准了安徽的方案。改革随即在安徽全省85个县(市、区)推开。一时间，安徽全省“沿街有横幅，墙上有标语，乡村有专栏，广播有声音，电视有图像，路有宣传车，疑难有解答”，全省上下一片改革之声。

2001年5月上旬，省里开始审批县（市、区）的实施方案；6月中旬，各地将农业税任务分解到乡（镇）、村、户，开始按照新税制的要求组织午季征收。

具体实施中，安徽全省首先对1993年以来主要农作物产量、二轮承包土地面积、农业人口、农业税和乡统筹、村提留等86个指标进行了全面统计调查，逐步测算到乡镇和村。乡镇征收机关根据县（区）政府核定的农业税、农业特产税依率计征税额，编制到村、组、户的征收清册，报县（区）征收机关审批后，各村将征收方案张榜公布并逐户向纳税人发出纳税通知书。

按照通知书的要求，纳税人应在指定时间内，到乡镇征收机关指定的地点交纳税款。各县市有的委托粮站等部门代扣代缴，有的是财政部门驻站征收，亦有设立纳税大厅常年征收，或者在村或村民组设立流动或固定征收网点。征收机关在收到税款的同时，当场开具由省财政部门统一印制的完税凭证。所征得的税款和附加，征收机关分别缴入国库和财政专户。

记者了解到，对于各市县的具体方案，省里有四条政策界限：一是农业税计税常产以1998年前五年间农作物的平均产量为依据确定，农业税及其附加比例上限最高不超过7％和20％；二是统一计税价格，按二轮承包地合同确定计税土地面积；三是确保每户农民实际负担不超过1997年水平；四是村“一事一议”筹资每人年均不超过15元。

从统计数字上看，政策收效十分明显，绝大多数农民的负担水平都有下降。一年中，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6％。加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达31％。

同时，全省对各类涉农收费、集资等进行了清理，一次性取消各种收费、集资政府性基金和达标项目50多种。平均下来，每个农民一年少交几十块钱。

瓶颈显现鉴于基层出现财政困难，税费改革失去了推进的动力，2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，此前“加快推进”的提法变成了“稳步实施”

然而，在农民减负的同时，设计方案时也曾考虑到的收入缺口亦如期降临。

根据安徽省试点方案，农业税及其附加征收的都是现金而非粮食实物。当然，现金收多少，还是要根据粮价来计算。2000年，安徽将计税价格调整为每公斤粮食北方地区平均1.405元，南方地区平均1.315元。尽管这个价格大大高于当时的市场价格，收到的农业税款仍嫌偏少。

据安徽省测算，改革后，全省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。其他试点地区也分别遇到了类似的问题。

在中国行政体制的链条上，县以下本来就是薄弱环节，拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜。一旦新的收入缺口增大，问题接踵而来。改革前，乡镇为建设农田水利设施、发展乡镇企业、农业开发以及农村教育等公益事业，早已寅吃卯粮，但尚能通过“三提”、“五统”和向农民筹款等形式筹集偿债资金。改革后，收费、集资的口子被政策堵死，债务更难消化。在采访中，有的基层干部告诉记者，因为缺钱，他们已经是“说话无人听，走路有人跟，早晚有人等，亲友变仇人”，工作无法进行。少数乡镇自称已达到“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停办”的地步。

改革继续进行，乡镇干部利益受到直接冲击，种种抱怨开始汇集、放大。2001年2月26日，在安徽省委、省政府召开的全省农村税费改革工作会议上反响相当强烈。部分地区的代表直截了当地说，基层财政困难将阻碍农村税费改革的推进。

基层的声音反映到了上层。2001年4月25日，国务院办公厅印发《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。通知规定，安徽全省和已经进行改革试点的其他省份部分县市继续试点，没有进行局部试点的省份可以选择个别县市试点，此外，全国不再扩大试点范围。在政策性文件上，此前“加快推进”的提法变成了现在的“稳步实施”。

下篇调整中推进

据相关人士透露，国务院宣布暂缓扩大农村税费改革试点是突然之举。实际上，此前不过两个月，即2001年2月17日到19日，在合肥召开的全国税费改革试点工作会上，国务院已作出在全国范围内推开改革的决定，直到3月，推进的动作仍在继续。短短一月之中，改革节奏却发生突变。

然而，已经启动的、影响深广的改革也很难就此停步。在反复权衡之后，中央仍在今年作出扩大试点的决定。2002年，改革试点扩及全国20个省市。未来一定会充满艰辛，而前景仍未清晰。

“输血”博弈2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的7亿元整整多出10亿。中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本提起2001年4月税费改革的波折，国务院农村税费改革工作导小组办公室常务副主任杨遂周对记者解释说：“这是调整步伐。”

之所以如此，杨遂周说，直接原因有两个，一是改革试点中存在的一些问题没有得到很好的解决，尤其是对农村义务教育的困难以及农村政权正常运转需要的经费估计不足；二是国际国内经济形势有所变化，美国和西方经济不景气，国家应集中财力应付国际上包括金融形势变化可能带来的影响。

看起来，是国家财政支持力度的大小，在一定程度上决定了改革的进程。杨对这一普遍的看法并不反对。他亦表示，2002年农村税费改革得以继续扩大，很大程度上得益于国家财政状况好转。“钱是一个主要因素。”他说。

对地方而言，国家的财政支持就是中央财政的转移支付。据国务院农村税费改革工作小组办公室有关负责人士透露，2000年底，国务院曾作出决定，全面推开改革后，中央财政每年向地方转移支付200亿元。根据改革前各地上报负担数据的测算，这个额度正可以适当补偿改革带来的财政缺口。但最终在决定转移支付的分配时，各地上报的数据纷纷超过预计，个别省份甚至上报了120亿元的额度。这是决策层始料不及的。

2000年3月，对于农村税费改革的几个关键性指标，安徽曾向中央税费改革工作小组请示，其中，对于改革后的农业税率，安徽表示，如果按照7％的政策上限收取，操作起来财力缺口较大，必须由中央给予支持。结果得到否定的答复。国务院农村税费改革工作小组对安徽《关于我省农村税费改革试点有关问题的请示》的意见函表示，对于可能出现的财力缺口，应主要通过调整支出结构，压缩经费开支，以及加大省、市财政对县乡财政的转移支付力度来解决。

“给钱”既非改革的初衷，亦非改革的目标。高层领导多次强调，方案的制订和执行必须从严，否则虽能解一时之困，却无法达到改革上层建筑的目的。然而，地方上毕竟各有各的困难。反复权衡之后，2000年10月8日，国务院第81次总理办公会议原则同意了国务院农村税费改革工作领导小组的主张，确定了中央对地方转移支付办法。

据农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健介绍，中央转移支付是为了维持基层政权的正常运转，并且对农村义务教育的正常投资适当补助，是“开前门，堵后门”，否则农民负担容易出现反弹。

中央财政开始向地方“输血”。2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的“7亿元”整整多出10亿。可以说，中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本。

配套改革：更深刻的革命税费改革构想中为配套改革提出的任务是乡镇政府“减人、减事、减支”，而目前全国4.5万个乡镇，财政供养人员1280万人。“三减”谈何容易输血当然不是治本之道。而在以减轻农民负担为目标的税费体制改革路途上，已有的前进尚嫌不足。

今年的6月7日和7月24日分别是“两会”人大提案和政协提案办结的日子。和往年一样，几份建议对农民取消农业税或者在几年之内予以免征、令农民休养生息的提案，在决策部门引起了争议，但最终均被否定。原因显而易见：目前在部分地区尤其是主要农业县，70％～80％的财政收入均来自农业税，一旦取消，基层财政无法运转。

其实，中国基层政府的财政窘境并非由税费改革所导致，只是由于税费改革，多年沉疴才得以迅速释放。如果谈及“治本”，必然牵涉更深刻、更广泛的改革，特别是基层政府体制和机构改革。

这属于税费改革设计方案所说的“配套改革”，但显然比税费改革更复杂、更深刻，也更艰难。

中国近年来基层行政机构的膨胀相当惊人。1980年以前，中国农村实行人民公社“政社合一”体制，党委、政府两套班子一般只有二三十人，人员工资和办公经费均由县财政拨款。1985年，农村完成了撤社建乡，存在了几十年的人民公社被数万个乡镇政府取而代之。乡镇政府的“六套班子”和代表上级政府部门的“七所八站”应运而生。

经过多年演变，乡镇机构之庞大已令人叹为观止。一般而言，在各个乡、镇党委和政府两大系统中，党委系统有正副书记三至四人，另有党委委员五至七人，下设宣传、组织、统战、纪检、政法、武装、妇女、共青团等部门；乡镇政府系统正、副乡（镇）长三至四人，下设六至八个办公室：党政办、农业办、乡企办、建设办、科教文卫办、政法办、财贸办、计生办等等；另外还有人大主任、政协组长等，乡镇党政系统行政人员便是七八十个，再加上勤杂人员，林林总总多达百余人。这还不包括其他的职能部门。

据统计，全国4.5万个乡镇，财政供养人员（包括离退休人员和教师）达到1280万人。此外还有380万名村干部。平均每40个农民就供养一名干部。

《中国改革》杂志社总编辑温铁军认为，以往试点地区的改革之所以不成功，是因为现行体制下政府管理农村的制度成本太过高昂。只有解决数万个基层政府不断自我膨胀的问题，才能较为彻底地理顺政府和农民的经济关系。

财权与事权现行财政制度的缺陷是农村税费改革的症结之一。但事关各级政府的职能定位，目前阶段的改革不可能调整到位税费改革本身，还与各级政府的职能定位联系在一起。财政体制改革与机构改革原本都是系统工程。

一些专家认为，中国在1994年实行分税制改革之后，仍有许多未竟的任务，主要是各级政府的财权和事权还有待进一步划清。现实的挑战是相当尖锐的。按财政部科研所所长贾康的看法，在“中央和地方”的大概念下，已有的分税制相对明晰了中央和省一级分税分级财政管理体制的问题，可是，省以下政府财力分配框架没有同时确定，之后各地亦未取得明显进展。国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊认为，地方政府目前承担着教育、计划生育等许多职能，本来也应当由中央政府来承担。

记者在采访中了解到，如今乡镇本级税收收入主要只有工商税、企业所得税和农业四税（农业税、农业特产税、契税和耕地占用税）。非农产业发达的地区当然可以从工商税、企业所得税中获取大量收入，但那些以农业为主的地区就只能依赖农业税和农业特产税收入。与此同时，目前省以下政府间财政分配五花八门，各地不一。有的安排了复杂易变的分享，在执行分税制时，多是强调上划部分，而忽略转移支付部分，有的地方甚至将农业税也划到县以上；有的则对县乡干脆实行包干制，基层在完成上级给定的税费“包干”任务前提下，须自行创收，“自己养活自己”；有的对能自给的乡镇实行“定额上解，比例递增”，对不能自给的乡镇则实行“定额补助，比例递减”。

安徽就采用了所谓“分税加增量分成”模式，按税种划分各级固定收入，并对市县上划中央两税（增值税75％，消费税100％）收入增量返还部分，省级财政适当集中。

一些专家介绍说，当前各地省以下财政体制的一个共同点是，各级地方政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，采取层层下压的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。

根据财政部的一项统计，2000年，中央财政的资金集中度从1994年的55.7％下降到52.2％，省级政府的资金集中度则从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，年均提高2％。2000年，地方财政净节余134亿元，而县、乡财政赤字增加。

另一方面，对于下级政府的财政支出，上级的控制则相对集中。“下级”往往要执行多个上级部门提出的标准和要求。县乡两级公职人员工资欠发问题长期得不到解决，固然有复杂的原因，但其中之一就是由于工资标准按统一安排不断提高，加大了基层财政支出压力。虽然乡镇一级财政实行“超收不交、超支不补、多收多支”，但由于上级政府把各类经济、技术机构下放，又无相应的经费支持，加大了乡镇财政的支出负担。

黄维健也承认，现行财政制度的缺陷是农村税费改革的症结之一。他指出，由于财权事权的划分关系到各级政府的职能定位，情况十分复杂，目前阶段的改革不可能将其调整到位，只能待机构改革以后，根据新的政府职能定位和机构实质再来确定各级政府的事权划分。

并不确定的前景农村税费改革的进程将受制于上级财政的转移支付能力，中央政府是否具有可供支配的财政实力也许是关键之关键无论如何艰难，农村税费改革正在继续前行。

根据国务院办公厅最新的《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，试点省份分为两类，一类是河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏16个省（自治区），中央财政将向其分配专用于税费改革的转移支付资金；另一类是上海、浙江、广东等沿海经济发达省（直辖市），它们不享受中央转移支付资金，可以自费进行扩大改革试点。

文件同时指明，试点省是进行全省试点还是局部试点，由有关人民政府自行决定。

政策一出，立即得到呼应。16个新增试点省（自治区、直辖市）以及确定为自费改革的上海、浙江两地均决定在全省（自治区、直辖市）范围内推开改革，加之已经进行全省试点的安徽、江苏两地，全国将总共有20个省（自治区、直辖市）推行农村税费改革。农村税费改革业已走向全国。

以往走走停停有太多的教训，税费改革的下一步也考虑了解决基层乡镇政府的实际问题。在安徽等早期试点地区，精简乡镇机构、改革财政体制的改革已经开始。在全局范围，中央的布局中包含一些硬指标。国务院农村税费改革工作小组办公室常务副主任杨遂同向《财经》表示，中央在确定2002年试点省份时已经明确，除了中央财政的转移支付，省级财政亦须拿出一定财力支持改革。其余的财政缺口通过配套改革自行消化。如果按平均每个试点省10亿元的口径估算，全部试点地区须通过配套改革，自行消化300多亿元的资金缺口。乡镇机构等配套改革任务之艰巨，由此可以想见。

未来的改革仍具有试点性质，各地亦会有不同的具体操作方案出台，而学界对此番改革的前景仍有保留。研究者们看到，尽管目前改革凭借上面的决心在加速推进，但事实上，改革的进程将受制于上级财政的转移支付能力。对于税费改革问题近年来药方多多，其中还包括取消农业税和农林特产税、改为单一的土地税以及进行基层政府体制改革、乃至撤销乡一级政权等“猛药”，但无论是什么方案，中央政府是否具有可供支配的财政实力也许是关键之关键。

中国农村问题盘根错节，税费改革正处在一个关节点，牵一发而动全身。据《财经》了解，中央的关注点集中在2000年已经提出的“三个确保”上，即“确保农民负担切实降低不反弹；确保农村义务教育不受影响；确保农村乡镇基层政权正常运转”。国务院税费改革领导部门对试点地区的具体要求是，农民负担下降20％以上；对于义务教育，要保证教师工资的按时发放、中小学校舍的危房改造和学校的公用经费；对于乡镇基层政权的正常运转，除保证运转资金，还必须精简机构和人员。这是衡量农村税费改革是否成功的标志，也是改革能否顺利进行的保证。《财经》记者任波（记者胡一帆对此文亦有贡献）

农村税费改革远不止是农民减负问题农民减负，县和乡、村就要减收，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次的问题正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，是国家为减轻农民负担而实施的一项重大举措。安徽全省试点两年多，农民比改革前人均每年少交税费三四十元，总体减负31％，足以说明这一改革确已初见成效。但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。农村税费改革在试探中面临的这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题：第一，在目前的国民经济格局下，县乡经济在总体上到底能否支撑农村基层政府和基础教育的正常运转？有三组数据可能有助于理解这一问题：一是我国目前农业户口的总数为9.34亿人，小城镇的居民约在1.5亿人以上，因此，户籍在县和县以下的人口合计达10.8亿以上，占全国总人口的85％强。二是目前我国农业中的从业人员达32451万人，占全国从业人员总数的44.43％，而农业生产总值却只占GDP的15.2％。三是县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％。这就不难理解为什么在内地有相当多农区的县乡政府和教育部门运转困难了。大凡农民负担重的地方，几乎都是县乡财政拮据的地方。原因就是当地的经济不发展，财政没有增收的来源，而开支却呈刚性增长，于是就不得不加重农民的负担。

我国县及县以下经济在所有制结构方面的一大特点，就是没有多少国有经济，更少国有大中型企业。如再没有非国有或非公有制经济在非农产业方面的发展，那么可作为县乡财税主要来源的，当然就只剩农户了。比较一下全国各地的县乡状况就不难看出，农民负担重不重、基层政府和基础教育能否正常运转，差别其实就在于非农产业中的民营经济发展得如何。显然，如果不改变大多数人口分布在县以下的格局（而这在近中期内肯定是难以有根本性变化的），那么主要靠在GDP中比重不断降低的农业，是支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。

因此，从县乡自身的角度看，只能是通过发展非农产业中的民营经济，培育新的财源，改善县乡财政的收入结构，农民的负担才真有可能减轻。而这就涉及整个国民经济的发展战略和资源配置问题。

第二，农民负担与目前的财政体制有什么联系？安徽改革试点的实践表明，不增加上级财政对基层政府的转移支付，农民的负担就不可能减轻。同时，整个农村的税费改革进程，客观上又受制于上级财政的转移支付能力。仅此两点，就足以反映出在目前的财政体制下，相当多县乡政府的财权和事权实际上是不平衡的。而这种不平衡，恰恰就是不少地方农民负担沉重的主要原因。

实事求是地说，一些地方随意加重农民负担，特别是引发恶性事件的农民负担问题，确实与少数基层干部个人的品德和作风有关。但全国存在如此大面积的农民负担问题，基本原因必定在于体制。改革财政体制是一项复杂的系统工程，从减轻农民负担的角度看，当前迫切需要的，是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系。这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。

目前各级财政都不宽裕，但看看各类城市近年来日新月异的发展和变化，应该说扩大对农村转移支付的可能性是存在的。因为农民每年的全部税费负担，毕竟才相当于全国财政总收入的7％～8％。把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事。减轻农民负担、缩小城乡差距、提高农民购买力，这才是促进城市经济持续健康发展的正途。

第三，农民负担与乡镇政府的职能定位和机构设置有什么联系？机构臃肿、人浮于事，似乎是大多数人对目前乡镇政府的评介。因此机构改革、人员精简当然也成为农村税费改革的配套内容，并已取得了一定成效。目前全国乡镇财政供养的人员约1280万人（不包括不在编人员），其中约200万为离退休人员。在职人员中，党政干部约140万人，平均每一乡镇近35人；乡村教师近700万人，占人员总数的65％以上；其余200余万为事业机构人员。前几年精简的力度主要在于清退不在编人员（当然此事尚未完成），但再往下减，难度就来了：要维持党委、政府、人大、政协、纪检、武装等六套班子及其必要的工作部门，每个乡镇35名党政干部似不能算多；大规模精简教师则又与加强农村基础教育的客观要求很不吻合；精简事业编制人员，除非撤销机构，否则就必然转向“企业化管理”，财政不拨款而直接向农民收费。

第8篇：农村三变改革方案范文

**村农村股份改革工作按照上级部门的部署要求，在去年6月份启动了村集体资产清产核资工作，并于今年5月份正式进入股改程序。在集体产权股份制改革工作过程中，采取了多种办法与举措，保证了我村股份制改革工作的顺利完成。现将我村的做法总结如下：

一是提高思想认识。为了把全村广大干部群众的思想统一到实施农村集体资产股份制改革的重大决策上来，进一步消除“不懂、不通、不想搞”改革的思想障碍，村里通过组织学习改革先行推行村典型经验，召开座谈会征求村民代表意见，推动村“两委”进一步统一思想、提高认识，消除“怕失权、怕失利、怕失控”的思想包袱。

二是强化组织领导。为能够顺利开展此项工作,村里专门成立了由村书记任组长的农村产权股份制改革工作领导小组，并精选业务骨干和综合素质较高的人员组成专门工作班子，具体负责宣传、股民界定和股民登记等日常工作。

三是规范改革程序。首先是严把改革原则关。把握“增人不增股、减人不减股”，维护特殊群体权益及村级集体资产全额量化三个基本准则，对法律法规及政策有明确规定的，按规定办；对法律法规没有明确规定或无政策依据的问题，提交村民民主讨论决定，确保实施方案代表大多数群众的意愿。其次是严把改革程序关。严格按照“建立组织、制定计划，宣传发动、统一思想，清产核资、摸清家底，股权设置、量化对象，征求意见、通过方案，股份量化、公布清册，通过章程、宣告成立，总结提高、依法运作”等步骤实施改革。第三是严把民主决策关，我村按照规定开好三个大会，第一个是改革动员大会，进行宣传发动，表决通过改革工作方案；第二个是

村民代表大会，表决通过股民界定、清产核资结果及改革实施方案；第三个是积极筹备召开股份经济合作社成立大会暨首届股东代表大会，表决通过草拟《章程》，选举理事会、监事会成员。最后是严把公开公示关，为确保改革在阳光下进行，我村工作推进坚持做到“六个公示公开”，即清产核资情况、股民确认结果、改革实施方案、社员代表名单、股权清册、股份经济合作社章程等六个方面的内容及时进行公开公示并接受群众监督。

四是合理界定股民。按照

“一村一策”的实施原则，我村通过村民代表大会讨论，拟定下列人员为股权全额享受对象：

1．农村集体资产产权改革基准日（2018年6月30日）止，户籍在本村的村民。

2.户籍在本村的现役士兵（已转为士官的人员暂保留人口股，待其退伍后，未享受部队或地方安置的予以配制）。

3.户籍在本村的全日制大中专院校就读的在校学生（就读时户籍迁入就读学校的）。

4.户籍在本村的正在劳教服刑人员（股权证书由其委托人或股份经济合作社予以保留）。

5.与本村村民已办理结婚证书但户口尚未迁入的对象及子女（需将农业户口在2018年6月30日前迁回本村）。

6.与本村村民离婚，户籍关系未迁出的人员及其依法判决随同子女。

7.因离婚将户籍迁回的原本村出嫁人员，本人及其依法判决的随同子女（需将农业户口在2018年6月30日前迁回本村）。

8.户籍关系未迁出的本村出国（境）人员。

9.办理过合法领养手续在册子女和1992年4月1日《收养法》实施前领养而未办理领养手续的在册子女。

10.经村民代表会议表决，同意给予股权的特殊人员。

11.村两委在册人员中户籍不在本村的人员。

通过采取以上的做法，经过改革准备、宣传动员、制定方案、清产核资、成员身份认定和股权量化等阶段工作实施；我村经济合作社享受股权人数为***人，选举社员代表**人；首届股份经济合作社成立大会暨首届股东代表大会于2018年*月**日顺利召开，代表大会上通过了相关的合作社章程与制度规定，依法选举产生合作社首届理事会成员*名、监事会成员*名，***同志任理事长、***同志任监事长。

借助此次合作社的成立，我村将加大整合本村集体资源，积极开展依托农村集体产权制度改革，探索资源变股权、资金变股金、村民变股民的“三变”改革模式，拓宽村民增收途径，增强村集体经济发展活力，增加村民财产收入，形成村级集体资产保值、“股”民增收、社会稳定的局面，从而促进我村经济和社会各项事业健康和谐发展。

第9篇：农村三变改革方案范文

关键词：农村信用社改革 “路径依赖” 市场机制 监管模式 组织模式

农村信用社一直被当成中国农村金融的主力军。20世纪80年代初以来，在政府的主导下，中国农村信用社走过了一个以市场为取向的制度变迁过程。但是，20多年农村信用社制度演进并没有改变农村金融对农村经济发展的瓶颈状态。因此，如何有效地深化农村信用社的体制改革，是近年来金融理论与实务部门关注的焦点。

2003年由中国银行监督管理委员会起草的《农村信用社改革试点方案》（下称《方案》）的浮出水面标志着中国农村信用社的深层次改革的开始。《方案》的出台引起了国内各种媒体的密切关注和经济学界、金融学界、法学界的广泛讨论。我们认为，当前我国农村信用社改革必须正视农村信用社作为“农村群众性金融合作组织”的“路径依赖”问题，着眼于服务“三农”问题的解决，着力于建立农村金融的市场机制，兼顾地域差别、因地制宜选择监管模式和组织模式。

我国农村信用社的基本性质是“农村群众性的合作金融组织”。这正是当前我国农村信用社改革中“路径依赖”问题的基本方面。当前我国农村信用社改革路径和模式的设计，必须立足于“农村群众性金融合作组织”的基本性质，着眼于服务“三农”问题的解决。

解决信用社的经营困难和历史亏损、不良资产等问题只应是阶段性目标，而非最终改革的目的。农村信用社改革乃至农村金融体系的建立必须以逐步满足我国农民不断增长的金融服务的需求、服务于解决“三农”问题、实现农村全面小康为大目标。农业的产业化、市场化，要求农村的劳动、资本、土地、技术等生产要素市场化；但是相对而言，资本是发展中国家，特别是发展中国家农村地区、农业发展的最稀缺资源，是要素瓶颈。事实证明，农村信用社已成为最好的联系农村地区和农民群众的金融纽带。截止到2002年末，我国的农村信用社法人机构为4万家，各项存款1．98万亿人民币，各项贷款1．39万亿人民币，存贷款规模均据全国金融机构第四位，是全国法人机构最多、从业人员最多和城乡分布最为广泛的金融机构。在金融支农方面，农村信用社发放的“三农”贷款达到5563．6亿元，占全国金融业支农贷款总额的80．8%，对乡镇企业贷款占到74%。

当前农村不仅面临着金融资源的严重短缺，而且资金还在向城市倒流。要解决这一问题，必须对农村金融实行市场化改革，而非只是对农村金融机构进行商业化。

从1990年开始的农村金融商业化做法未能解决农村资金短缺问题，反而加剧了农村资金的短缺。以邮政储蓄为例，央行支付给邮局储蓄高于商业银行转存的固定利率，通过这一高利差的鼓舞，邮政大量吸储，目前邮政储蓄的存款中有65%来自农村，成了分流农村资金的一个“抽血机”。事实上其他在农村金融机构也存在“抽血”的问题，比如信用社和商业银行，它们在农村发放贷款占吸收存款的比例都很低。由此导致的农民“贷款难”，将在农业结构调整、农民脱贫、发展农村教育、维持农业生产及保障农民基本生活等方面带来严重的后果。

金融机构为什么不愿意在农村放贷？是农民的信用度太低，还是农村的利息回报不高？答案是否定的。经济学家茅于轼的金融试验证明：给农民贷款的风险其实并不大，并且规模虽小却是有钱可赚，关键是看怎么通过管理如提高利率来解决。当然，根本的解决之道应该是打破金融业的准入限制，即对整个行业进行市场化，而非仅是让已有的农村金融机构进行商业化经营。目前我国金融资源是严重短缺的，而金融业又正是市场化程度最低、准入限制最严的行业之一。应该加大民营经济在金融业部门的比重，发展地方性金融，构建有效的市场化金融行业规范，而不是仅仅用行政手段来安排。

另外，农村信用社改革还要充分考虑加入WTO后对我国金融业的竞争和挑战。从长远来看，在兼顾各地区需要与可能的前提下，农村金融机构体系必须实现多样化。必须建立包括政策性银行、商业银行、信用社、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络；提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产、人寿和再保险及支付结算等中间业务在内的多样化金融工具；在机构设置上，为了避免形成独家垄断格局，以保持竞争性，要充分考虑未来几年电子信息和通讯技术在我国农村广泛运用的可能性。

农村信用社监管模式

当前，在农村信用社的监管模式上有以下思路：一是“合并模式”，即根据农信社主营目标的最后界定，如果继续以商业性金融业务、特别是以存贷款为主，则并入农业银行，如果以支持“三农”为主，则并入农业发展银行；二是“联合重组模式”，即实行农业银行和农村信用社的捆绑式重组，让农业银行来控股农信社；三是“单一重组模式”，即仅对农信社进行重组，以地（市）或县（市）为单位建立独立的农村合作股份制银行；四是“单一社体制模式”，继续坚持现存的农信社的乡级单一社机构格局，通过清产核资、加强管理和给与若干优惠政策，帮其摆脱困境；五是“权力下放，多元模式并存”，把组织模式的选择权下放到地方和信用社自身，由各省、地、县根据自身实际，选择或重组为商业银行，或合并为县、地统一法人，或并购其他类型金融机构，或独立保留，或并入其他类型金融机构。

我认为，第五种思路更为合理。具体来说，农村信用社将从原来的人民银行代为管理及指导，改为地方省级政府管辖、省级政府与国家银监会分工协作，各司其责。（1）省级政府督促信用社贯彻执行国家金融方针政策的作用，引导信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨；指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定。地、市级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。（2）国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能：根据国家有关法律法规，制定相应的监管规章制度和办法；对审批机构的设立、变更、终止及其业务范围做出规定；进一步做好信息统计和风险评价，对违法违规行为进行查处；做好审查高级管理人员的任职资格等等。

地方政府的角色定位

上述“权力下放，多元模式并存”的农村信用社监管模式选择，显然这并不仅仅是一种中央政府暂时摆脱风险和负担的权宜之计，而是出于建立地方金融管理体系考虑和整个银行业的改革和创新。

既然信用社的管理和监管要求地方政府担负相应的责任，那么信用社改革就必须采取分散决策的战略。如果不能让地方政府对信用社的改革模式进行选择和决策，而始终采取由中央政府统一决策的模式，显然不符合权利与义务对等的原则。分散风险应该与分散决策相结合，否则，难以真正达到风险分散的目的。地方政府要负担起信用社未来的管理和监管，一个基本的前提是：过去的不良资产和累积亏损如何解决。中央政府必须对当前信用社近4000亿元的历史亏损和呆坏账提出有效的解决办法，地方政府才具有改革信用社、建立新的管理和监管体系的基础。

基于上述农村信用社主要为农户服务、为农村经济发展服务的基本性质不发生变化的前提，决定了地方政府还必须扮演扶持农村信用社的的角色，政府对农村信用社的扶持就是支持农民、农业和农村。

关于农村信用社的组织模式选择，理论上的研讨较多，主要有三种典型的思路：一是坚持合作制；二是实行股份制改造；三是办成股份合作制农村金融企业。

有观点认为，农信社改革中合作制与商业化难以兼得，应该实行股份制改造。合作制在中国缺乏历史和现实的基础，“正规的合作金融从来就没有真正存在过”，并且合作制存在产权不明晰的问题，农村信用社已经现实地走上了商业化经营的道路；同时，股份合作制难以有效解决所有者缺位问题，也难以克服合作制金融组织发展中面临的固有弱点，即因社员“退社自由”引起的信用社资本实力下降而可能暴露的经营风险。

股份制商业银行机制在促进产权明晰、强化约束机制等方面具有优势，但出于商业经营利润的考虑，对于作为弱质产业的农业和农村中小型企业必然产生金融支持不足的后果，难以取得“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡。所以，股份制商业银行模式更适合工业化程度较高而支农任务相对较轻的经济发达地区。

反之，股份合作制把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来。一是扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力；二是顾及了农户、农村个体及私营企业等农村社会弱势群体的利益，体现大多数入股金额少的小股东意志，从而从股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标；三是避免了农村商业银行因追求利润最大化而对弱势产业--农业发展带来的负面影响。因此股份合作制对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排。