市域社会治理的重要性精选(九篇)
第1篇：市域社会治理的重要性范文
【关键词】市民社会发展，葛兰西，哈贝马斯
20世纪之后，市民社会问题的讨论经历了两次高潮。第一次是在30年代，以葛兰西为代表。第二次是从80年代末至今，以哈贝马斯为代表。在这两次讨论中，市民社会从经济的角度规定市民社会，转移到主要从文化角度规定市民社会，即由把市民社会看做主要是经济活动领域，转移到把它主要看做是一个文化批判的领域，看做是一个建构公共理性和生成公共伦理的社会空间。
（一）葛兰西对市民社会进行了全新的理解和界定
晚期资本主义在经济领域的表现主要是垄断的形成，而在政治文化领域则表现为资本主义制度的合法性得到了更新与改造。进入20世纪之后，西方发达资本主义国家十分注意对市民社会中各种自治团体和组织的影响和统合，极力把它们纳入到国家的政治观念框架之中，使之成为国家意识形态“在野的”帮手。在政治国家与市民社会的合力作用之下，资产阶级统治的合法性在表面上已经成为建立在民众同意基础之上的合理形式。葛兰西较早地认识到资本主义的这种变化，并以市民社会理论对之进行批判。
正是基于这一理论取向，葛兰西认为市民社会不属于人们进行劳动生产的经济活动领域，不属于经济基础，而是属于上层建筑的一个部分，在他看来，上层建筑分为两大领域：一是政治社会（political society），二是市民社会（civil society）。在当代资本主义社会，这两个领域分别是对社会实施统治的不同权力形式，前者实施的是强制性的权力，后者实施的是建立在“同意”基础上的“文化领导权”。对此，他指出“我们目前可以确定两个上层建筑‘阶层’，一个可称作‘市民社会’，即通常称之为‘私人的’组织的总和，另一个是‘政治社会’或‘国家’。这两个阶层一方面相当于统治集团通过社会行使‘霸权’的职能，另一方面相当于通过国家和‘司法’政府所行使的‘直接统治’的管辖职能。这些职能都是有组织的、相互关联的”。实际上，葛兰西认为市民社会是制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的或民间的机构之总称，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会、政党等。市民社会在葛兰西那里主要是指文化一意识形态关系的领域，这一领域乃是统治阶级实现“文化领导权”（cultural hegemony，又译“文化霸权”）和革命阶级建立对立的“文化领导权”的主要领域。
葛兰西作为一个马克思主义理论家，他的理论就是要为无产阶级改造现实社会提供一种理论武器。他在把市民社会延伸到文化批判领域的同时，剔除了经济关系领域，把市民社会看成是上层建筑的一部分，主要是因为它看到了晚期资本主义社会中资产阶级统治的合法性已经得到了巩固这一事实，认为必须从经济的批判转向政治和文化的批判，才能切中要害。葛兰西的这种理解开辟了市民社会理论研究的新领域，赋予市民社会理论新的意涵。此后，当代西方思想家的市民社会理论，显然继承了对市民社会概念所进行的这一创造性的发掘，把视线从经济关系领域转向了文化批判领域。
（二）哈贝马斯对市民社会理论的推进
哈贝马斯的市民社会理论产生于二战后。战后，西方资本主义阵营中，福利国家的政策和国家干预主义普遍盛行，在社会主义阵营中，国家计划更是无所不包，几乎垄断了社会生活的一切方面的背景下。面对这种情况，人们越来越意识到社会制约国家权力的重要性。而至后来福利国家政策的失败和90年代初的苏联解体、东欧剧变，标志着现代国家神话的最终破产，市民社会理论成为人们重新思考合理社会秩序的最佳理论定位。
哈贝马斯在综合各家理论的基础上将市民社会理论向前推进了一大步。他从文化角度对市民社会的功能进行了分析。哈贝马斯认为，市民社会是一种独立于国家的“私人自治领域”，它包括私人领域和公共领域。其中私人领域是指由市场对生产过程加以调节的经济子系统。“公共领域”（Public sphere）则是由私人组成的、独立于政治国家的各种非官方的组织所构成的社会文化系统，它包括“教会、文化团体和学会、独立的传媒、运动和俱乐部、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会、职业团体、政治党派、工会等”。公共领域实际上是社会文化生活领域，它为人们提供了对讨论和争论有关公众利益事务的场所或论坛，在这里理智的辩论占主导地位。哈贝马斯市民社会概念中的第一个领域基本上与黑格尔和马克思市民社会概念的范围重合，属于狭义的市民社会，第二个领域则大致和葛兰西市民社会概念所指涉的范围重合。
在哈贝马斯的市民社会的“私人自治领域”中，他更重视第二个领域，即社会文化系统。在他看来，晚期资本主义的主要危机――文化危机正是来自国家对市民社会公共领域的破坏。他将整个社会系统分为经济系统、政治行政系统和社会文化系统。在哈贝马斯看来，在以市场经济为基础的社会中政治国家的合法性根据来自于市民社会的社会文化领域，政治国家是在市民社会的社会文化领域中形成的一系列政治原则塑造起来的。只有当社会文化系统在市民社会中获得高度的自治和空前的解放，并且与政治国家之间形成良好的互动关系，现代国家才具有不竭的合法性资源，社会才会获得良性的发展。
黑格尔、马克思和哈贝马斯的市民社会概念强调的侧重点的确有所不同，前面两个强调经济领域，后一个则强调社会文化领域，但不能仅仅据此就认为他们的观点是截然对立的，因为从市民社会的现代旨趣即市民社会与政治国家的两分法来看，黑格尔、马克思和哈贝马斯的市民社会概念是一脉相承的，它们共同构成了现代市民社会的理论体系。正如哈贝马斯所说：“我在论述国家和经济的转变时所依循的理论框架，是由黑格尔法哲学初步勾勒出来，并得到青年马克思的加工。”
参考文献：
[1]〔意〕安东尼奥・葛兰西：《狱中札记》，中国社科出版社， 2000年版，第7页。
第2篇：市域社会治理的重要性范文
作者何增科，1965年生，政治学博士，中共中央编译局当代马克思主义研究所副研究员。
“市民社会”这一概念来自西方，其含义曾几经变迁。笔者拟从思想史的角度对这一概念的历史演变过程作一番考察，并就其内涵、外延及基本要素提出自己的看法。
一、传统意义上的市民社会概念
在古典市民社会理论中，“市民社会”、“政治社会”、“文明社会”三者之间没有明确的区分。“civil society”一词既可译为市民社会，又可译为公民社会，还可译为文明社会，它本身也包含有这样三重意思。古典市民社会理论家往往同时在上述三重意思上使用，“市民社会”的概念。
城市的出现是古希腊罗马从野蛮走向文明、从部落制度走向国家的标志，也是它们区别于周围野蛮民族的标志。古希腊罗马学者往往用“市民社会”概念描述城市或城邦的生活状况。亚里士多德在其《政治学》一书中首先提出了“politike koinonia”(political society/community)的概念(打丁文译为“societas civilis”)。“politike koinonia”在亚里士多德那里是指政治共同体或城邦国家，具体来说是指“自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系之下结成的伦理－政治共同体”1。按照亚里士多德的观点，城邦的形成要晚于家庭和村落这两种共同体，但它在道德上却是最高的共同体，只有在这种共同体中人们才有可能过上最美好的生活。城邦是由自由和平等的公民构成的共同体，公民享有参加政治共同体各种活动的基本权利。但是，在亚里士多德那里，享有上述权利者只限于具有同等地位的少数人，奴隶、妇女、外邦人是被排除在外的。亚里士多德奠定了古典市民社会理论的基础。
古罗马政治理论家西塞罗在公元前一世纪明确了传统意义上的市民社会概念的含义。根据安东尼．布莱克在《布莱克维尔政治学百科全书》(中国政法大学出版社1992年版)中的解释，在西塞罗那里，市民社会“不仅指单个国家(特别是共和国——笔者注)，而且也指业已发达到出现城市的文明政治共同体的生活状况”。西塞罗是同时市民社会、政治社会和文明社会三重意思上使用这一概念的理论家中的最典型的代表。在西塞罗看来，市民社会作为一种城市的文明政治共同体，与野蛮人的社会或野蛮状态有着重要的区别。首先，它作为一种城市文明，有着自己的都市文化、工商业生活等；其次，它作为一种政治文明，有着自己的法律和政府，这些都是人民的共同财产，共和国乃是“人民的事业”；最后，它是一个道德的集体，其目的在于实现公平和正义的原则，它用道德的纽带把人们联系起来。
随着基督教在罗马帝国中的力量日渐强大，政治思想家们的注意力逐渐从研究作为一种文明社会的城邦或共和国转向研究教会与国家的关系，试图解决这二者各自的权限问题。教会理论家和帝国理论家分别为教会和王国所应拥有的权力进行论证，原来用于描述城邦或共和国生活状况的市民社会概念就被弃而不用了。直到公元13世纪，这种状况才发生变化。在亚里士多德的著作被译为拉丁文(始于公元12世纪)后不久，教会理论家和帝国理论家都开始从亚里士多德的市民社会(在亚氏处意为政治社会或政治共同体)思想中寻找理论武器。托马斯．阿奎那这位神学大师也求助于亚里士多德的有关思想为教皇的统治权辩护，尽管亚里士多德原来具有强烈的世俗主义倾向。托马斯．阿奎那首先承认国家是由于人们天然地要过社会生活的需要而产生的，但同时又认为人和人性都是上帝的创造物，因此上帝才是国家权威的真正来源。阿奎那也承认国家或政治社会的目的是引导公民实现最美好的生活，但他接着指出，最美好的生活不仅包括物质上的丰裕、和平与安宁，而且也包括与上帝共享天伦之乐，而这一点只有通过神权的高扬才能做到。阿奎那就是这样把亚里士多德的思想加以改造，来为教权高于政权的观点辩护。公元14世纪，一些为国王辩护的思想家(如巴黎的约翰和帕度亚的马西略)也开始从亚里士多德的市民社会思想中寻找理论依据。他们继承亚里士多德的思想，坚持认为政治共同体或国家乃是一种自给自足的社会，它既能满足人们的物质需要又能满足人们的伦理需要。他们认为国家的权力不需要教会批准，单凭它在道德上的利益就能证明其正当性。他们据此坚持国家对世俗事物的全权，反对教会拥有强制性权力和侵犯世俗权力。总之，14世纪的人们所重新使用的市民社会一词，主要是指政治社会或城邦国家，其内容并没有超出亚里士多德以及西塞罗赋予此词的含义。
公元17世纪至18世纪，当一些契约论思想家(如洛克、卢梭、康德等人)反对为专制王权提供理论依据的君权神授思想时，市民社会概念再次受到重视。在这些契约论思想家那里，市民社会和政治社会乃是同义词，与此相对应的则是自然状态或自然社会。他们所说的自然状态实际上是一种无政府状态，自然社会实际上是一种前国家社会，他们认为人类最初曾处于这种状态或社会之中。契约论思想家们对自然状态的描述和评价大不相同，但一致认为自然状态或自然社会由于有着自身不可克服的种种弊端(如缺乏和平、安全、人身保障等等)必然要过渡到市民社会或政治社会，而这种过渡是通过处于自然状态中的人们用订立社会契约的方式自愿让渡自己的部分或全部权利给国家以换得后者的保护而完成的。就这样，契约论思想家摧毁了君权神授说，把政府权威的来源从上帝那里转到了民众那里。洛克、卢梭等人还进而提出了人民理论以反对霍布斯等人坚持的君主享有绝对权力的观点。在契约论思想家那里，市民社会理论成为反对君权神授思想的重要理论武器。
总之，在古典市民社会理论家那里，市民社会概念的使用呈现出以下三个特征。首先，他们对这一概念的使用具有强烈的道德判断意味。古典市民社会理论家往往有意无意地坚持文明状态或文明社会一野蛮社会(契约论思想家称之为自然状态或自然社会)的二分法。在他们看来，处于野蛮状态之中的人们，由于只有家庭、村落乃至部落这样的社会共同体而没有政治共同体，因此无法过上快乐而有道德的生活。只有当人们自愿组成政治共同体时才能过上最美好的生活。政治共同体的表现表明人类理性的发展进入了一个新阶段，是人类进入文明社会的首要标志。其次，他们往往在政治社会的意义上使用市民社会的概念。古典市民社会理论家承认在市民社会中存在着家庭、私有财产、工商业生活等，但他们认为这不构成市民社会的主要特征，因为这些要素在野蛮社会或自然社会中也同样存在。市民社会的主要特征在于它拥有政府和法律这样一些政治文明因素，它也因此而被称为文明社会。最后，他们所讲的政治社会乃是一种公民社会，这是建立在共和政体基础上的一种社会。如前所述，亚里士多德、西塞罗的政治社会概念是用来描述古希腊城邦或罗马共和国的生活状况的，这种城邦或共和国都是以共和政体为基础的。中世纪思想家所用的市民社会概念是指城市国家，它也是以共和政体为基础的。契约论思想家把父系权威及其体现专制王权归入自然状态或自然社会之列，认为政治社会是建立在共和政体基础上的。在共和政体中，政府的权威来自民众的同意，政府的目的是保障民众过上幸福的生活。在以共和政体为基础的社会中，个人只有作为公民而存在，只有参加到政治共同体的生活中去才有意义。在他们看来，公民角色在道德上要高于个人在家庭中扮演的角色，个人所参加的政治生活也要高于个人的工商业生活，因为按照亚里士多德的观点，人首先是一种政治动物和社会动物。基于以上原因，古典市民社会理论家往往把政治社会与公民社会等同起来。
二、现代市民社会概念的提出和完善
现代市民社会理论坚持政治国家和市民社会的二分法，强调市民社会系由非政治性的社会所组成。这种现代意义上的市民社会概念主要是由黑格尔提出并由马克思加以完善的。但在他们之前，已有不少理论家认识到了国家和社会的区别并据此提出了不少有价值的思想，在客观上为市民社会理论的创建作了有益的准备。
现代市民社会概念是对政治国家和市民社会相分离的现实的反映，而政治国家和市民社会的分离则是近代欧洲的产物。正如马克思所指出的，旧的市民社会直接地具有政治意义和政治效能，而中世纪则成为市民社会和政治国家同一的顶峰，“中世纪的精神可以表述如下：市民社会的等级和政治意义上的等级是同一的，因为市民社会就是政治社会，因为市民社会的有机原则就是国家的原则”2。16世纪以后，随着民族国家的出现和君主专制政体的建立，市民等级在王权的保护下获得了从事工商业活动的自由，私人领域的独立开始了市民社会和政治国家的发离过程。然而在君主专制制度下，不受限制的王权对工商业经营和私人领域的侵犯又必然妨碍市民社会的顺利发展。18世纪末的法国大革命了君主专制制度，确立了代议制民主原则，为私人领域的独立存在和工商业活动的自由发展提供了法律上和制度上的保障，极大地促进了市民社会和政治国家的分离过程。尽管市民社会和政治国家的分离过程从16世纪就已开始，但直到18世纪，一些思想家才认识到国家和社会的区别，并在此基础上提出了一些颇有价值的观点。柯亨和阿拉托在《市民社会与政治理论》一书中指出了这些思想家的贡献。他们指出，洛克虽然已经模糊地意识到政府和社会的区别，但未作进一步的区分。法国伟大的启蒙思想家孟德斯鸠和伏尔泰明确地区分了政府和社会，并期望二者的分离。他们强调社会乃是形式上平等、自由的个人的权利的唯一的源泉。随后，托马斯．潘恩，以及《独立宣言》和《人权和公民权宣言》的起草者们更是把个人主义的、平等的社会与政府置于同等重要的地位。他们主张天赋人权不可剥夺，它包括自由、财产、安全、追求幸福以及反抗压迫等种种权利。他们认为成立政府的目的就是为了保障这些人权的实现，当政府的行为损害了这些基本人权时，人们就有权起来变更政府。英国学者福格森、休谟、斯密仍在文明社会意义上使用市民社会的概念，但他们将物质的文明化引入市民社会的概念中，使市民社会的概念具有了经济内容。德国学者康德特别是费希特则将国家和社会明确区分开来，同时将社会理解为个人主义的和普遍性的术语。这些思想家无疑应被视为现代市民社会概念的理论先驱。
黑格尔在吸收上述思想家的理论成果的基础上，明确地将政治国家和市民社会区分开来，提出了现代意义上的市民社会概念。《法哲法原理》(1821年)是黑格尔关于现代市民社会理论的代表作。根据他在这本书中的论述，可以将其市民社会概念定义为：由私人生活领域及其外部保障构成的整体。这一概念包括如下内容：
首先，具体的、特殊的个人构成市民社会及其活动的基本要素，个人乃是权利主体和道德意识主体。黑格尔认为市民社会“是各个成员作为独立的单个人的联合”3，这种联合的使命正是为了保证和保护所有权和个人自由，因此具体的、特殊的个人，他们的利益和需要，他们的权利和自由便成为市民社会的最终目的。
其次，自治性团体(同业公会等)构成市民社会及其活动的另一个要素，它是将个人与国家、私人利益与普遍利益联结起来的中介，它有助于克服个人主义，培养公共精神。如果说国家代表着普遍的利益，个人追求的是私人的利益，那么自治性团体维护的则是特殊的利益(黑格尔有时称之为特殊的公共利益)。与代表普遍利益的国家相对而言，维护特殊利益的自治性团体理所当然构成市民社会的一个基本要素。第三，“需要的体系”构成市民社会及其活动的主要内容。按照黑格尔的观点，多样化的个人需要可以分为三类：直接的或自然的需要、观念的精神需要以及把二者联系起来的社会需要。满足前两种需要的手段是生产劳动(它本身也是一种实践教育)和理论教育。由于劳动的分工等因素，在生产和交换过程中形成了等级的差别，各个等级乃是具有相同社会地位的人们构成的普遍性集团。各个个人则由于财富和技能的不平等而分属于不同的等级。在黑格尔看来，等级作为一种社会共同体把人们联系起来，个人在等级中才具有其权利、功绩和尊严，从而满足其社会需要。
第四，在市民社会中伦理精神还处于特殊性的阶段，因而必须要由警察(在黑格尔用语中指广义的内务行政或公共权威)和法院使用强制性力量从外部建立起秩序。诚然，黑格尔承认“每一个特殊的人都是通过他人的中介”，“而肯定自己并得到满足”的4，但是他认为在市民社会殊性和普遍性原则是“各自独立的，所以从分解的观点看”，“这种统一不是伦理性的统一，正因为如此，它不是作为自由、而是作为必然性而存在的，因为特殊的东西必然要把自己提高到普遍性的形式，并在这种形式中寻找而获得它的生存”5。在市民社会中，特殊性获得了全面发展和伸张的权利，另一方面特殊性本身是没有节制的，没有尺度的，如果听任其独立发展，势必会导致道德沦丧和社会混乱，从而使市民社会处于瘫痪状态，因此国家的干预便成为必不可少的了。市民社会需要通过司法机关来消除对所有权和人身的侵害，需要通过警察制止各种可能损害他人的不法行为，保证个人的生活和福利(如举办济贫事业、举办公共教育、举办医疗卫生保健事业、保护消费者的权利)，监督和管理市民社会中产生的各种普遍事务和公益设施，等等。正因为上述带有强制性的国家机关对维护市民社会的生存和秩序是必不可少的，所以黑格尔把它归入市民社会的构成环节之中。
第五，作为普遍性原则之体现者的国家乃是伦理精神发展的最高阶段，家庭和市民社会的法规和利益都必须从属于它。黑格尔指出，国家和市民社会作为伦理性的实体，其组织原则是不同的，市民社会以个人利益为其结合的最后目的，而国家则是以结合本身、以普遍利益为目的的。同时，在国家的普遍利益中不仅不排斥个人的特殊利益、个人的权利，反而通过把它们过渡到普遍物的形式而保证其充分发展。另一方面，国家作为一种伦理精神的体现者倡导普遍性原则，个人在国家生活中获得普遍性意识，从而自觉地认识和追求普遍物，并把普遍物作为其最终目的而进行活动。这样经过家庭和市民社会阶段，个人最终在国家中获得了意志自由，而这种自由正是理性的绝对目的。基于以上两点，黑格尔认为国家在伦理上包含了家庭和市民社会，同时又高于它们。黑格尔是比较完整地、系统地提出现代市民社会理论的第一人，他基本上阐明了现代市民社会的主要特征。但是，由于黑格尔是从伦理精神的角度而不是从现实的角度来考察市民社会的，他的市民社会概念不可避免地存在着很大的缺陷。首先，他认为家庭属于伦理精神发展的单一性阶段，故应排斥在市民社会之外。实际上，家庭作为“私人利益体系”的一个要素，本应包括在市民社会之中。其次，他认为市民社会属于伦理精神发展的特殊性阶段，对这种特殊性所表现出来的非理性方面的过分强调使他把司法制度和警察等政治国家的机构包括在市民社会之中。最后，他认为国家属于伦理精神发展的普遍性阶段，对代表普遍性原则的国家的合理性的过分强调和理想化描述使他得出了家庭和市民社会从属于国家的结论。
马克思吸收了黑格尔市民社会概念的合理内核，纠正了其缺陷，进一步完善了这一概念。他认为市民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，它包括了处在政治国家之外的社会生活的一切领域(实质上是一种“非政治性的社会”)。像黑格尔一样，马克思也承认个人乃是市民社会活动的基础，他也强调从生产和交往中发展起来的社会组织即市民社会的组织的重要性。如同在“需要的体系”中一样，马克思的“私人利益体系”中也包括了阶级关系的领域(经济结构)、社会关系的领域(社会结构，其中最重要的是阶级关系或阶级结构)以及文化一意识形态关系的领域(意识形态结构)。马克思把上述要素作为他的市民社会理论的出发点，由此而创建了自己的市民社会理论。
马克思的市民社会理论具有以下三个特征：
第一，从政治国家和市民社会的相互关系角度来把握市民社会的发展演变规律。马克思认为，在阶级社会中，随着阶级利益之分化为公共利益和私人利益而产生了政治国家和市民社会，随着阶级社会的消失，政治国家和市民社会也将一道消失。同时，在阶级社会中，政治国家和市民社会的关系也不是一成不变的。他指出，在旧的市民社会中，特别是在中世纪的市民社会中，政治国家和市民社会是同一的，也就是说这种市民社会直接地具有政治性质。“中世纪的精神可以表述如下：市民社会的等级和政治意义上的等级是同一的，因为市民社会就是政治社会，因为市民社会的有机原则就是国家的原则”6。在专制权力所依靠的封建主义社会中，市民社会淹没于政治国家之中，个人淹没于等级、公会行帮、特权的包围之中。以法国大革命为典型的政治革命，把市民社会从政治国家中解放出来，消灭了市民社会的政治性质，从而完成了政治国家和市民社会的分离过程。马克思指出，市民社会和政治国家的分离表现出了现代市民社会和政治社会的真正的相互关系。当然，在马克思看来，仅有政治解放还是不够的，因为它并没有废除私有财产等因素，只有实现了社会解放，人类才能真正解放。
第二，精辟地分析了市民社会和政治国家相分离的政治意义。马克思首先指出了政治制度发展的动力，“政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展。在商业和地产还不自由、还没有达到独立存在的地方，也就不会有政治制度(指现代政治制度——笔者注)”?7。如前所述，在中世纪一切私人领域都具有政治性质，政治也是私人领域的特性。在亚洲的专制制度中，政治国家只是一个人的独断独行，政治国家同市民社会一样都是专制王权的奴隶。马克思接着指出，当市民社会从政治国家或专制权力的束缚中挣掊出来获得独立存在的时候(这是通过政治革命实现的)，代议制民主就获得了坚实的基础。他从三个方面说明了这种分离的意义8。1)它使等级制转变为代表制。在市民社会失去政治性质而变成纯粹私人生活领域之后，国家事务也提升为普遍事务即人民的事务而不再是少数人的特权，人民在政治上获得了平等的地位。代表制正是这种政治平等的直接表现。这是因为公民在政治上平等意味着他们都享有参与政治共同体的权利，但这种参与不是直接参与而是通过选举代表(议员)的方式来参与。马克思称选举是市民社会最重要的政治利益显然是有道理的，因为它是“真正的市民社会对立法权的市民社会、对代表要素的真正关系”9。 2)它使权力的分立成为必要。在市民社会和政治国家相分离的情况下，市民社会须通过立法权的机关(它其实也是一种代表权机关)来参与政治国家的事务，政治国家则要通过执行权的机关(包括行政机关和司法机关)来干预市民社会的事务。前者要通过立法机关实现自己特殊的私人利益，后者则要通过行政及司法机关维护普遍的共同的利益。要完成上述任务，只有建立起权力分立的体制才能达到目的。3)它确立了人权和公民权的原则。在专制权力和旧的市民社会(封建主义的社会)之下，个人只是实现政治目的和社会目的的手段。而“现代的市民社会是彻底实现了的个人主义原则，个人的生存是最终目的；活动、劳动、内容等等都不过是手段而已”10。不仅如此，“这种人，市民社会的成员(独立的、单个的人——笔者注)，就是政治国家的基础、前提。国家通过人权承认的正是这样的人”11。这种独立的个人成为市民社会和政治国家的共同目的，人权和公民权正是人的目的性的具体体现和法律保障。所谓人权，正是作为市民社会的成员的个人的各项权利(自由、平等、财产、安全等)。所谓公民权，则是作为政治国家的成员(公民)的个人的权利即参加政治共同体的权利。
第三，指出了在市民社会诸领域中“物质生活关系的总和”或经济关系的领域具有决定性意义。马克思认为在“需要的体系”中，个人的物质利益、物质需要居于首要的地位，其他利益和需要都是以它的满足为前提的。为了满足这种物质利益和需要，人们必须从事一定的物质生产活动(包括工商业活动)。同时，人们并不是孤立地从事物质生产活动的，他们必然要在生产和交换中结成一定的关系即经济关系或交往形式(“物质生活关系的总和”)。按照马克思的观点，物质生产活动及与之相联系的物质交往形式构成其他一切历史活动(政治活动、文化活动、社会活动)和其他一切社会关系的基础。对此他曾有过精彩论述：“这种历史观(唯物主义历史观——笔者注)就在于：从直接生活的物质生产出发来考察现实的生产过程，并把与该生产方式相联系的、它所产生的交往形式，即各个不同阶段上的市民社会，理解为整个历史的基础；然后必须在国家生活的范围内描述市民社会的活动，同时从市民社会出发来阐明各种不同的理论产物和意识形式，如宗教、哲学、道德等等，并在这个基础上追溯它们产生的过程。这样做当然就能够完整地描述全部过程(因而也就能够描述这个过程的各个不同方面之间的相互作用)了”13。由于在特殊的私人利益关系的总和中，物质交往形式或经济关系的领域具有决定性的意义，所以善于抓住事物实质的马克思就把它直接称为市民社会。但是，物质交往形式毕竟只是市民社会中一个具有实质性意义的领域，而并非唯一的领域，所以这一界定只是对市民社会实质的说明，而不应被看作是马克思为“市民社会”所下的完整定义。
随后的学者基本上沿袭了黑格尔特别是马克思关于市民社会概念的用法，并开始深入研究市民社会理论中的一些具体问题。
三、市民社会概念在当代西方的新发展
当代西方一些学者如柯亨、阿拉托等人提出国家一经济一市民社会的三分法来代替国家一市民社会的二分法。他们主张把经济领域从市民社会中分离出去，认为市民社会主要应该由社会和文化领域构成，同时强调它的社会整合功能和文化传播与再生产功能。上述观点代表着当代西方市民社会理论研究的主流，反映了20世纪以来西方市民社会理论研究重心的转移。对市民社会概念的这种新发展作出重要贡献的主要有帕森斯、葛兰西、哈贝马斯以及柯亨和阿拉托等人。
18、19世纪的自由主义政治学家主要是从个人主义的立场出发来阐明国家与个人的关系，并试图界定国家活动的范围和个人自由的限度；而当时的自由主义经济学家则从对“看不见的手”(即市场)的充分信任出发来考察国家与市场、企业的关系，并力主国家执行自由放任的经济政策。但是，国家与市民社会的关系显然不能简单地归结为国家与个人的关系，市民社会的内容也不能简单地归结为市场、企业等纯经济的东西。美国著名社会学家塔尔科斯．帕森斯为市民社会研究提供了新的视角。他认识到了社会从传统向现代转变过程中，由社会共同体(social community)执行的社会整合功能对整个社会系统生存和持续的重要性。他在《社会体系》(1951年)、《经济与社会》(1956年)等著作中将现代社会划分为四个子系统即经济、政治、文化、社会子系统，并把市民社会主要理解为社会子系统(或社会共同体)，它的主要功能是将文化价值加以制度化来达到社会整合的目的。社会子系统的基本要素是不同于经济组织和官僚机构的组织模式——社团或协会(association)，它强调成员的自愿加入、彼此平等和决策的程序化。社会子系统主要是通过各种社团或协会来完成社会整合的任务的。在社团或协会中，通过社会化机制和社团控制机制(如人际制裁和仪式活动等)，个人将会自觉或不自觉地把现行的文化价值观作为一种行为规范接受下来。帕森斯强调社会子系统所执行的整合功能已成为整个社会体系得以均衡发展的关键。在这里，帕森斯和马克思有着重大的区别。马克思关心的是社会变革特别是革命性变革的问题，因而他把社会结构中人们之分裂为不同的阶级及各阶级之间的矛盾、冲突与斗争视为历史变革的直接动力；帕森斯关心的则是系统的存续问题，因而他把社会共同体中各种社团或协会视为社会整合的主要机构。
马克思之后的一些马克思主义者在阐发马克思的市民社会和国家理论时，出现了两种理论上的偏颇或错误。一种是将市民社会与经济关系的领域等同起来，把经济因素视为历史发展中唯一起作用的因素；另一种是将国家等同于机关或强制性机器，片面地强调国家的暴力职能。西方马克思主义的著名代表安东尼奥．葛兰西(意共前领导人，1891-1937年)在其代表作《狱中札记》中试图同时纠正这两种偏颇，对市民社会概念的重新理解是这种努力的一个组成部分。葛兰西主要是从文化传播的角度界定市民社会的。他认为市民社会是制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的或民间的机构之总称，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会、政党等。市民社会在葛兰西那里主要是指文化一意识形态关系的领域，这一领域乃是统治阶级实现“文化领域导权”(cultural hegemony，又译“文化霸权”)和革命阶级建立对立的“文化领导权”的主要领域。
在对市民社会概念重新界定的基础上，葛兰西批判了上述两种错误观点。首先，他认为不能仅仅用经济事实来说明人类历史，为了阐明历史因果关系还必须对一切精神的和实践的活动进行深入广泛的研究。他指出，在重大的历史政治行动中，经济因素只是间接地起作用，现代君主(即政党)能否夺取市民社会的文化领导权，组织起“历史联合体”(即阶级的联盟)的集体意志至关重要。他认为历史发展的辩证法恰好就在于“从纯粹经济的(或感情的－利已主义的)因素向道德－政治的因素的过渡，也就是向更高地改造基础为人们意识中的上层建筑过渡”14。其次，葛兰西反对把国家等同于机关或强制性机器(他称之为政治社会)，也反对把国家职能仅仅归结为暴力职能。他认为国家是政治社会和市民社会的统一体，并且特别强调国家的伦理或文化职能。他指出：“每个国家都是伦理的，因为它的最重要的职能之一是指广大居民群众提高到符合生产力发展需要从而符合统治阶级利益的一定的文化和道德水平(或型式)”15。虽然每个国家都有伦理的职能，但在市民社会尚未得到充分发展之时，政治社会以执行暴力职能为主，伦理职能还处于很次要的地位，像沙皇俄国等东方落后国家就是这样。而在西方国家，市民社会作为统治阶级的私人机构得到高度的发展，它通过自己的舆论活动和教育活动使广大居民群众接受了占统治地位的意识形态，从而把自己的政治统治建立在广大群众的“同意”的基础上。有鉴于此，葛兰西认为西方发达国家已发展成为“完整的国家”(integral state)，市民社会成为国家的一个有机组成部分。
帕森斯和葛兰西分别研究了市民社会中的社会子系统和文化子系统的运行机制和功能。j．哈贝马斯这位当代德国最有影响的思想家在综合各家理论的基础上将市民社会理论向前推进一大步，他对市民社会概念在当代的新发展作出了重大贡献。哈贝马斯在其早斯著作《公共领域的结构转换》(1962年)及随后的著作《合法性危机》(1973年)中，精辟地分析了市民社会在当代西方所发生的重大变化及其后果。
首先，他分析了市民社会特别是其中的“公共领域”的产生发展过程及其功能。哈贝马斯认为，市民社会是一种独立于国家的“私人自治领域”，它包括私人领域和公共领域。其中私人领域是指由市场对生产过程加以调节的经济子系统，“公共领域”(public sphere)则是由各种非官方的组织或机构构成的私人有机体，它包括团体、俱乐部、党派、沙龙、报纸杂志书籍等。公共领域实际上是社会文化生活领域，它为人们提供了讨论和争论有关公众利益事务的场所或论坛，在这里理智的辩论占主导地位。哈贝马斯关注的主要是公共领域。他认为公共领域出现于18世纪，其原因在于市场的扩张和个人从封建桎梏下解放出来，人们的政治热情空前高涨。公共领域的发展起到双重作用，一是促进了社会整合和群体的认同，人们在这里找到了社会生活的意义和价值；二是为国家和政治子系统奠定了合法性基础，因为在参与政治讨论过程中人们认可了政治秩序的价值。
其次，他分析了市民社会的结构在当生的重大变化。哈氏指出，第一次世界大战后由于国家权力的膨胀和商业化原则的盛行，市民社会的结构发生了重大变化。这种变化表现在三个方面：第一，政治子系统和经济子系统从分离走向结合16。为了克服经济危机，国家重新进入再生产过程，经济子系统不再作为独立于国家的私人领域而存在。第二，公共领域受到商业化原则的侵蚀。随着商业化原则对社会文化生活领域的渗透，文学艺术、新闻出版、广播电视把追求商业利益摆在了首位，大众文化变得低级庸俗。第三，技术统治论意识的扩张压制了公共领域的自由讨论。进入本世纪后，国家权力膨胀起来，官僚机构力图把各种政治问题限定为只能由专家来解决的纯技术问题，反对交由公从去讨论和争论，公共领域日益萎缩。最后，哈贝马斯阐述了上述变化的严重后果。这种后果也有三个方面：第一，它使国家成为各种矛盾、冲突和斗争的中心，国家所承受的来自民众的压力空前增大；第二，它使大众文化失去了阐明社会生活的意义和价值的作用，人们因之变得孤独、冷漠而出现了“动机危机”；第三，由于人们日益远离政治讨论和政治事务，政治子系统失去其合法性基础而出现了“合法性危机”。哈贝马斯认为，解决上述危机的根本出路在于公共领域挣脱商业化和技术统治论的影响，而获得复兴。
如果说哈贝马斯的早期著作着重人历史角度分析市民社会特别是公共领域的发展演变过程及其后果，那么他的后期著作则转向了研究“理想的生活世界”的建构问题。在其后期著作《交往行为理论》(1981年)中，哈贝马斯提出了“系统世界”(system world)和“生活世界”(life world)的概念作为其分析框架的基础。系统世界是指社会运行的系统过程，它包括政治系统和经济系统这两个方面。系统世界的运行遵循的是权力和金钱的逻辑，人们在系统世界的行为受这一逻辑的支配。生活世界是指由“文化传播和语言组织起来的解释性范式的贮存”17，它包括文化、社会、人格三方面的“解释性范式”。人们在生活世界中的行为是以相互理解为目的的，哈贝马斯称之为“交往行为”(communicateve action，又译“沟通行动”)。生活世界构成人们交往行为的背景性知识体系，同时在交往行为中又被不断地再生产出来。具体说来，人们在交往行为中所达到的相互理解、协调互动和社会化促成了文化的再生产、社会的整合和人格的形成。按照哈贝马斯的观点，生活世界主要属于社会文化系统，交往行为主要发生在公共领域即社会文化生活领域。生活世界和系统世界遵循的是不同的逻辑，因而在它们分化之初就存在矛盾。在当代西方国家，由于系统世界对生活世界的侵蚀，追求金钱和权力的行为取代了以相互理解为目的的交往行为，其结果是生活世界的再生产出现了深刻的危机，从而影响到整个社会的整合程度(“动机危机”和“合法性危机”都是社会整合出现问题的具体表现)。为了恢复系统世界和生活世界的平衡，建构一个“理想的生活世界”(可以根据文化再生产、社会整合以及人格发展这三项指标的实现情况来衡量(哈贝马斯主张重建“非政治化的公共领域”，使社会文化系统摆脱政治化和商业化影响而获得独立发展。不仅如此，他还主张使交往行为及其所遵循的原则扩展到系统世界的领域中去，使人们重新发现生活的和价值。
哈贝马斯将“生活世界”的概念引进了市民社会的讨论，这在当代西方学术界产生了深远的影响。两位美国政治学家柯亨和阿拉托在《市民社会与政治理论》(1989年)一书中，以哈贝马斯的“生活世界”概念为基础建立起了自己的市民社会理论。他们认为市民社会主要是由生活世界的机构或制度组成的。具体说来，它是“介于经济和国家之间的社会相互作用的一个领域，由私人的领域(特别是家庭)、团体的领域(特别是自愿性的社团)、社会运动及大众沟通形式组成”18。按照柯亨和阿拉托的观点，私人领域乃是个人自我发展和道德选择的领域，不应受到外界干扰。非正式性团体和自愿性的社团以及文化机构和大众传播媒介构成了现代市民社会的公共领域，它们不同于经济社会和政治社会的组织(后者以追求金钱和权力为目的)，公共领域活动的目的在于进行规范性的整合和开放的交往。社会运动则是以捍卫私人领域和公共领域自主发展的合法权利不受经济系统和国家的侵犯为目标的。柯亨和阿拉托认为政治国家和市民社会的二分法已经过时，主张采取市民社会－经济－国家的三分法，因为经济系统已从市民社会中分离出去，构成了一个独立的领域。他们对以国家为中心和以经济为中心的研究模式，主张采用以社会为中心的研究模式，三分法就是服务于这一目的的。柯亨和阿托拉认为，解决当代资本主义国家存在的种种问题的希望在于市民社会的重建，实现现代乌托邦理想——保障个人的基本权利，实现民主、自由、平等、团结、公正的理想的希望也在于此。如果说现代市民社会理论是以政治国家和市民社会的分离这一事实为出发点的的话，那么当代西方市民社会理论则是以经济系统和社会文化系统的分离为基础的。当代市民社会理论以社会文化系统为研究对象，它强调社会文化系统在整个社会再生产以及革命性变革中所具有的作用或功能，强调要把它从国家(政治系统)和经济系统的控制或影响下解放出来。这一切无疑都是正确的，而且也有其积极。但是，当代西方市民社会理论也存在着严重缺陷。它不是把经济和社会文化系统的分离看作是市民社会内部结构分化的表现，而是看作经济系统从市民社会中分化出去的表现。这样，经济系统在历史发展中所起的作用就变得模糊不清了，人们看到的只是由社会文化系统构成的市民社会的作用。同时，这一理论不是致力于客观地研究政治国家和市民社会以及经济系统和社会文化系统相互依赖、相互作用的客观关系，而是以市民社会(或社会文化系统)为中心，片面地强调社会文化系统的功能(诸如社会整合、文化传播、为国家提供合法性基础等)，把来自国家和经济系统的影响都看作是消极的。例如，哈贝马斯等人把当代资本主义国家的危机主要归结为动机危机与合法性危机(他认为经济危机与合理性危机已退居次要地位)；葛兰西主张西方无产阶级革命应主要在文化－意识形态领域进行；这些观点至少是不全面的。哈贝马斯等人还把解决资本主义国家危机的希望寄托在社会文化系统摆脱政治系统和经济系统的影响而获得独立发展上。人们不禁要问：社会文化系统究竟能不能和应不应该完全摆脱政治化和商业化的影响呢?政治系统、经济系统、社会文化系统共处于一个社会之中，必然会相互影响、相互作用，关键是要在它们之间建立起一种良性互动关系并保持其各自活动的独立性，而不是使社会文化系统处在真空中。
四、几点启示
(一)马克思的市民社会理论是我们研究市民社会问题的一个很好的出发点，在此基础上可以吸收其它理论家关于市民社会的研究成果。按照马克思的观点，市民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，它包括非国家的社会生活一切领域的秩序、结构和过程。具体说来，市民社会应包括“两个层次三个领域”的内容或要素：个人或私人层次，它是市民社会的主体和目的所在；团体或组织(应含经济组织)层次，它是市民社会活动的一个基本单位；经济生活领域，它以满足人们的物质利益和需要为目的；社会生活领域，它以满足人们的社会需要或交往需要为目的；文化生活领域，它以满足人们的精神需要为目的。在从事满足自己利益和需要的活动的过程中，人与人之间必然会结成一定的关系，这就是经济关系(经济结构)、社会关系(社会结构)和文化－意识形态关系(意识形态结构)，它们构成了市民社会的基本结构。这些结构的作用或功能在于保证物质的再生产、社会的整合和文化的再生产以有利于统治阶级的方式顺利进行。对市民社会诸领域的结构、功能和活动过程进行深入的、具体的分析，乃是市民社会理论研究中的重要内容。
第3篇：市域社会治理的重要性范文
1协同治理理论概述
协同治理的概念出现在20世纪90年代，与治理理论存在密切的关系。郑巧、肖文涛认为，治理理论的内涵应有以下几个要义：治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性。[2]协同治理理论是对治理理论的补充发展，它具有善治的特点，同时比善治在观念的引导上，方法论的指导上，技术手段的可操作性性上，更具有优势。[3]在政府管理中，协同治理理论主要强调了主体的多元性和参与的积极性，多方参与管理，有助于听民意、解民忧、聚民心。在区域内环境治理中，多元主体在协同治理理论的基础上，构建环境保护的协同治理体系。
2环境治理中多元共治模式的运行机理
在我国的报告中，明确提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。[4]政府、企业、社会组织和公众作为社会运作的核心主体，在环境治理中也担负着不可或缺的责任。
2.1强调政府在多元共治模式中的主导性作用
全球治理经验表明：政府绝非治理中的幕后人手，有效的治理恰恰离不开政府的主导性作用。区域内的环境治理事务一般都由地方政府负责，政府在整个环境治理的体系中，担任最重要的角色。政府本身所拥有的先天性权利和资源优势，使政府成为天然的环境建设者、引航者和发起者。政府应运用行政和立法权制定政策法规，在环境治理的全过程中行使监督权，用多样化社会和市场手段代替传统的环境监管手段，并且在政府日常工作考核中，把环境绩效纳入考核体系中，规范政府日常工作。
2.2激发企业在多元共治模式中的主体性作用
企业是市场组成中最大的有机体。区域环境治理中多元共治模式的有效运转离不开企业自身从传统的受管制者角色转向积极参与者的角色。企业在日常经营中，要放弃只追求经济效益的心态，树立环保意识，在企业内部传播环保理念，通过自身学习和企业培训等方式凝聚环保共识。从传统型、粗放型的“三高”——高耗能、高污染、高排放模式改为向低碳、清洁、创新、环保的方向发展，提高社会责任心。
2.3发挥社会组织在多元共治理模式中的参与性作用
社会组织作为独立于政府和企业的第三方力量在区域环境治理中发挥着愈发重要的作用，政府在环境治理中也越来越依赖社会执法。社会组织是区域环境治理问题中联系和协调各方的纽带，社会组织要发挥自身的草根性优势，利用公信力和亲和力获得其他主体的信任，起到协调和监督的作用，并且也要发挥舆论监督的作用，搭建各主体信息交流的桥梁。
2.4重视公众在多元共治模式中的广泛性作用
公众是参与区域环境治理中数量最大，范围最广的治理主体，是环境治理中的重要一环。新《环境保护法》也在总则中明确提出“公众参与”原则。区域内的环境治理仅靠政府、企业和社会组织是不够的，还要动员最基层的人民群众。公众是环境利益的直接受益者，应该以参与者、监督者、推动者的身份主动加入到环境治理的行动中来。公众的积极参与有利于集合民意、民智，使得环境治理工作更贴合民众生活。并且，公众能够利用听证会、信访、网上评议等方式进行多渠道监督，反馈自身周围的环境问题。
3多元共治模式在区域环境治理中的适用性
3.1多元共治模式在环境治理中的适用性分析
3.1.1政府主导模式的失灵在区域环境治理中，采取的是政府主导模式，政府运用强制力组织实施环境治理的各项工作。但是这种政府主导模式在一定时期和一定区域内起到过一定的效果，但这种模式并不能长期灵验，区域环境问题频发，如泉州市碳九泄露事件、余杭区水源污染事件等，暴露了在这种政府主导模式下，区域内的环境治理问题依旧短板突出。
3.1.2市场主导模式的失败区域环境治理中由市场主导的模式是指考虑市场主体特点的基础上，调动市场积极性，使用市场化的手段和机制进行环境治理。但是，从宏观看，虽然在环保的某些领域有市场导向的倾向，在我国市场伦理尚未健全，政府对市场的监管不到位的情况下，环境治理中没有真正形成市场主导模式。
3.1.3社会主导模式的滞后公民团体的种类和数量随着公民意识的觉醒变得越来越多，公民团体以其特有的草根性和亲和性，以非制度化的方式解决最基层民众中因环保引发的各类问题。但与国外公民团体相比，我国的公民团体发展稍显滞后，整体发育不成熟，制度建设落后，志愿失灵的情况时有发生。由此，环保NGO在区域内环境治理中远远不能担任“主导”的作用。3.2单个主体的治理失灵为多元共治模式奠定基础综上所述，政府、企业和公民均可能存在失灵的现象，说明单一的治理主体并不能完全满足区域环境的治理问题，区域环境的治理需要多主体的共同参与才能达到最优解。在多主体的参与下，各主体之间由于利益诉求的不同，经过充分的博弈和资源共享，达成一致的可持续的治理方案，并在治理过程中充分发挥各主体的优势，共同努力。因此，政府、企业、公民和各社会组织之间的多元共治模式是解决区域环境治理问题的最佳选择。
4我国区域内环境治理多元主体协作的现实困境
4.1政府监管下协同性较弱
区域环境治理中政府主导的模式，可能会导致其它社会力量参与不足，政府负担重，治理效率低。在这个过程中，部分地方政府改变不了官本位思想，利用把控的社会资源，压缩了社会其他主体的参与空间。同时，一些职能相近或重叠的部门在相关部门执法和监督时推诿扯皮，发生环境违法事件时，各部门间互相“踢皮球”，使得环境违法得不到及时的纠正和治理。并且有些地方政府把经济效益放在生态效益之前，把自己升迁的希望放在部门政绩上，严重忽略地方污染的治理。
4.2企业主体社会责任缺失
企业在追求经济效益时没能承担相应的社会责任。不少企业在发展的过程中，遵循“先污染后治理”的发展老路子，没有意识到自身对社会的责任，环境保护意识淡漠。部分企业忽视了创新科学和生产技术，一直在高耗能、高污染、高排放的传统模式里恶性循环，对科技创新和技术引进投入较低，使得生产技术落后，从而导致转型也较为困难。
4.3社会组织主体责任有限
从目前我国社会组织发展的状况看，我国对社会组织有关方面的规范和监管还不够到位，除了年检和抽查外，没有形成日常多样化的监督手段，使其在规范程度和组织能力上的水平参差不齐，所以很大部分社会组织在环境治理问题中发挥的力量也十分有限。
4.4公众主体责任淡漠
公众作为区域环境治理中最广泛的主体，其环保意识的高低直接影响了环境治理的效果。一部分民众受市场经济影响较深从而成为了只注重私利的“经济人”，只有在跟自身利益相关时才会主动关注环境状态；另一部分公众对环境治理有较为正确的认识，但是仅仅停留在认识表面，参与动力不足。
5实现环境治理多元主体协作的路径分析
5.1政府主体担当主导者
政府应明确责任，弄清定位。政府是区域环境治理的主导者，在多元主体协同治理体系中扮演着宣传环保理念、提供政策和财政扶持、进行执法监督等角色。政府不仅要担起责任，还要把责任落实，将一系列政策精神贯彻实施。政府在区域环境治理中，应规范并合理划分职能机构，约束部门权利，有效预防碰到难以解决的环境治理问题时，各部门相互推诿塞责的情况。同时，政府在区域环境治理中还应注重对环境的监督和管理，完善日常的监察工作，加大排查治理力度。在政府绩效考核中加入对环境治理的绩效考核，在制度上加强政府内部对于环保的重视。
5.2企业主体是促进者
企业文化有没有体现出清洁生产的理念，是一个企业承担社会责任的体现。企业在日常的培训和宣传上，应注重培养员工的环保意识，加强企业内部环保文化的建设。企业在内部，应加强环保方面的制度建设和监督，达到经济效益和环境效益的双赢。另一方面，政府应建立和完善企业环境治理相关的法律法规。明确企业主体在协同治理体系中应承担的责任，建立企业的监督问责制度。同时，企业也应注重科技创新，发展绿色可循环经济，降低对环境的污染，实现清洁生产。
5.3社会组织主体是纽带
在组织建设方面，社会组织内部应遵循相关的规章条例，进行自我监督和自我规范。形成正确的环保理念，通过培训和外部交流不断提高人员的专业化水平。外部的民政部门利用各种监管手段，如定期检查，日常排查等方式，监督社会组织的财政收支和活动状况。社会组织作为沟通各个主体的纽带，应该积极投入到环境治理中去，充分利用内部和外部条件，来扩大自身的发展空间。
第4篇：市域社会治理的重要性范文
关键词：市民社会 马克思 葛兰西 哈贝马斯
19世纪，自由资本主义达到鼎盛时期，个人利益与国家利益的矛盾日益凸显。如何调整二者的关系，哲学家各有不同观点。黑格尔从“哲学主要是或纯粹是为国家服务的”这一政治态度出发，在其《法哲学原理》中在学理上明确地界分了国家与市民社会，并详细地论述了市民社会的构成、性质、作用等，并认为官僚政治和等级（国会）可以起到中介国家和市民社会的作用，但是黑格尔颠倒了国家与市民社会的关系。马克思的市民社会理论，继承、深化和发展了黑格尔关于市民社会的基本规定，纠正了被黑格尔颠倒了的国家与市民社会的关系，把“市民社会”看作是生产力发展的产物，是商品经济的对应物，看作是置于个人和国家之间、对私人利益和普遍利益起调和作用的“中介体”。而对于市民社会的中介只有无产阶级而不是官僚机构或者等级（国会），才能对依靠市民社会自身的力量从根本上克服市民社会这一课题提供答案。
19世纪20世纪之交资本主义进入垄断时代，由于垄断的形成和国家干预活动的增强，社会结构发生了改变，国家以不同形式、从不同的路向对市民社会进行渗透和侵吞。针对这一特殊历史时期，葛兰西、哈贝马斯等在内的一大批当代市民社会论者开始在文化意义上界定市民社会。市民社会就不再是一个主要由商品交换关系而构成的独立于政治国家的经济交往领域，而成为一个主要由人们的文化交往构成的社会文化领域。
马克思市民社会理论的理论渊源及主体构成
马克思市民社会理论的正式构建是通过批判黑格尔国家理想主义开始的。马克思“从历史发展的角度考察了市民社会的形成、发展以及与国家相分离的原因、后果，指出了市民社会与国家都是阶级社会的产物，它们必将随着阶级的消灭而消亡”（郁建兴，2002）。
“市民社会”（Civil Society）概念最早在公元1世纪由西塞罗提出，是指一种区别于部落和乡村的城市文明共同体。在近代，英法启蒙思想家们广泛使用“市民社会”一词，但其涵义是指与自然状态相对应的文明状态，是政治国家的统一体，而不是指与国家相对的实体社会。洛克曾把市民社会与国家互换使用，并且第一次将市民社会作为人类社会发展的一个逻辑阶段，即有政治的阶段。而在卢梭那里，他所讲的市民社会状态指的就是（政治）国家。德国著名的古典哲学家康德受启蒙思想家的影响，也是在这个意义上使用市民社会这一概念的。黑格尔超出康德式抽象把握和描绘“市民社会”，把市民社会理解为“现代世界中形成的”自由市场社会，是一个个人利益得到充分自由表现的社会。从而明确地将政治国家与市民社会进行了区分，认为市民社会主要是代表个人利益。马克思继承并深化了黑格尔政治哲学批判思想，肯定他对国家与市民社会的区分，但并不同意他对国家与市民社会关系及克服市民社会途径的论述。
在《黑格尔法哲学批判》中，马克思继承和批判了黑格尔国家与市民社会关系的理论，肯定了黑格尔区分国家与市民社会的研究思路，同时，将黑格尔的国家与市民社会的关系颠倒过来。马克思说：“市民社会是全部历史的真正发源地和舞台，可以看出过去那种轻视现实关系而只看到元首和国家的丰功伟绩的历史观何等荒谬”，“家庭和市民社会是国家的前提，它们才是真正的活动者；而思辨的思维却把这一切头足倒置”，“家庭和市民社会本身把自己变成国家，它们才是原动力。可是在黑格尔看来却刚好相反，它们是由现实的理念产生的”。这里，马克思指明了不是国家的理念产生出家庭和市民社会，而是家庭和市民社会把自己变成国家。在《政治经济学批判》中，马克思进一步批判了黑格尔市民社会的抽象性和神秘性，对市民社会作了总结性的规定。马克思认为，从反映现实经济关系的“经济学”出发，从“物质生活关系”出发来解释市民社会，这是考察市民社会的必经之路。
马克思遵循政治经济学的研究路径，认为市民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，这包括了处在政治国家之外的社会生活一切领域（实质上是一种“非政治性的社会”）。马克思的“私人利益体系”中包括了经济关系的领域、社会关系的领域以及文化―意识形态关系的领域。由于在特殊的私人利益关系的总和中经济关系的领域具有决定性的意义，所以马克思就把它直接称为市民社会。
马克思把“市民社会”看作是生产力发展的产物，是商品经济的对应物，看作是置于个人和国家之间、对私人利益和普遍利益起调和作用的“中介体”。而对于市民社会的中介只有无产阶级而不是官僚机构或者等级（国会），才能对依靠市民社会自身的力量从根本上克服市民社会这一课题提供答案。
马克思市民社会理论在现代的演化形式
第二次世界大战结束后，市民社会的理论由于马克思主义的理论家葛兰西的著作而再度风行。葛兰西重新启用市民社会这一术语，将其描绘成独立政治活动的特定核心和反对专制统治的一个至关重要的领域（托马斯・卡罗瑟斯（美），2000）。葛兰西之后的西方马克思主义者、法兰克福学派第二代哲学家哈贝马斯，看到了时代的变化对市民社会的影响。因此，他吸收了黑格尔、马克思及葛兰西的思想，开创了新的市民社会理论。总体来看，20世纪以来，关于市民社会的讨论经历过两次高潮。第一次是在20世纪30年代，以葛兰西为代表；第二次是从20世纪80年代末至今，以哈贝马斯等为代表。在这两次讨论中，界定市民社会的主要维度己从经济领域转向了文化领域。葛兰西（Antonio Gramsci）、哈贝马斯（Jugen Habermas）等对市民社会的概念做出的新阐释表明：他们主张把经济领域从市民社会中分离出去，认为市民社会主要应该由生活和文化领域构成，同时强调市民社会的社会整合和文化传播与再生产功能（何增科，1994）。他们的理论彰显了市民社会理论随着时代及社会结构的变迁而进一步演化。
葛兰西在思考西方国家无产阶级革命的失败和挫折时，对市民社会进行了深入分析，他对市民社会的本质及其在社会整个体系中的地位的认识带有某种创新性质，从而为市民社会理论的演化做出了贡献。
葛兰西不同于黑格尔和马克思把市民社会基本上是看作为一个经济概念，而把市民社会作为与政治社会对立的概念来使用。他把上层建筑分成两大领域即政治社会和市民社会。他说：“目前我们能做的是确定上层建筑的两个主要层面：一个可以被称作市民社会，即通常称为私人的社会组织的集合体；另一个则是‘政治社会’或‘国家’。一方面，这两个层面在统治集团通过社会执行‘领导’职能时是一致的；另一方面，统治集团的‘直接统治’或指挥的职能是通过国家和‘合法的政府’来执行的”，并把权力的行使分成两种方式即强制和同意，从而建立了上层建筑的新理论。他认为，政治社会意味着对人的强制，表现为国家、政府对人的直接统治，是通常所理解的政府机关，即执行暴力职能的各种强制性机构，包括军队、警察、法庭和议会等，统治阶级主要通过它们进行直接统治；市民社会主要指社会中涉及舆论、伦理等从内部影响人们思想观念的意识形态领域，包括各种民间团体、组织，以及新闻、出版等文化机构，统治阶级主要通过它们传播本阶级意识形态，以赢得被统治阶级的同意。
现代法兰克福学派的主要代表人物哈贝马斯的市民社会理论总体上看是在葛兰西所开创的市民社会理论传统中讨论市民社会问题，注重挖掘市民社会的文化意义。哈贝马斯市民社会理论针对时代变化的不同影响而各有侧重。在《公共领域的结构转型》（1962年）以及《作为“意识形态”的技术与科学》（1967年）、《合法化危机》（1973年）等较早著作中受黑格尔、马克思和葛兰西市民社会概念的影响，不单在文化维度上规约市民社会，同时也在经济维度上界定市民社会。他认为市民社会是独立于国家之外的私人领域和公共领域，私人领域主要是以市场为核心的经济领域，“公共领域”从国家分离出来并成为某种反对国家的东西，“资产阶级公共领域首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域；但私人随即要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力自身，以便就基本上已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则同公共权力展开讨论”（尤根・哈贝马斯：《公共领域的社会结构》，载《文化与公共性》，汪晖、陈燕谷主编，生活・读书・新知三联书店，1998），“公共领域”不等同于经济共同体而主要是社会文化领域。
在《交往行为理论》（1981年）以及《在事实与规范之间》（1992年）等后期的著作中，则剔除了黑格尔和马克思的影响，完全在葛兰西市民社会概念脉络中把握市民社会问题。主要是从“交往行为”和“生活世界”的角度规约市民社会，从而强调对“理想的生活世界”的建构。他说：“今天称为市民社会的，不再像在马克思和马克思主义那里包括根据私法构成的、通过劳动市场、资本市场和商品市场之导控的经济。相反，构成其建制核心的，是一些非政府的、非经济的联系和自愿联合，它们使公共领域的交往结构扎根于生活世界的社会成分之中。组成市民社会的是那些或多或少自发地出现的社团、组织和运动，它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩，并经过放大以后引入公共领域。旨在讨论并解决公众普遍关切问题的那些商谈，需要在有组织公共领域的框架中加以建制化，而实现这种建制化的那些联合体，就构成了市民社会的核心”。市民社会成为生活世界的组织与机制，以非政治和非经济的规则进行自我调整和再生产，从而“维系并重新界定市民社会与国家的界限”。
随着资本主义市场经济的发展，现代西方学者提出的重构“市民社会”主张，更多的是把市民社会看作是国家与社会的中介，从而承担着双重职能：一是限制国家权力，界定出一个国家权力起作用的领域，从而划定公共领域与私人领域；二是结合公民与国家的功能，为公民得以共同努力来影响政治活动的运行过程提供一条管道。由于市民社会的存在，国家与社会就构成了某种良性互动关系，保证了自由的真正存在。
结论
市民社会理论总是基于现实历史：面对新的社会结构，做出新的市民社会的界定，以适应变化了的情况。每一时代思想家的市民社会理论都是对其所面对的时代现实的理论抽象。市民社会理论并不是一个终极的理论，而是一个始终随社会结构的变迁而变化的理论，同时蕴含着广阔的发展空间。
从马克思到哈贝马斯，他们要解决的问题就是市民社会和国家之间的矛盾关系，目的在于“改变世界”。黑格尔从“哲学主要是或纯粹是为国家服务的”这一政治态度出发，在学理上明确地界分了国家与市民社会，并认为国家的理念产生出市民社会。因此，认为“改变世界”的途径在于用国家涵摄、超越市民社会。马克思则认为是市民社会把自己变成国家，是现实的主体和原动力。葛兰西的市民社会理论立足于对现有制度的破坏和改造，并寄希望于重新建立一个政治社会与市民社会相和谐统一的未来社会制度；而哈贝马斯的市民社会理论，立足于对现有制度的批判，并试图通过对市民社会的重建来提升资本主义国家的合法性基础，同时为人们提供更加合理的生活环境和生存方式。
参考文献：
1.郁建兴.马克思的市民社会概念.社会学研究，2002（1）
2.[美]托马斯・卡罗瑟斯，薄燕译.市民社会.国外社会科学文摘，2000.7
3.何增科.市民社会的历史演变.中国社会科学，1994.4
4.哈贝马斯，童世骏译.在事实与规范之间.三联书店，2003
第5篇：市域社会治理的重要性范文
【关键词】社会领域 社会建设与改革 社会发展规律
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
总结我国社会建设历程，大致可以划分为三个发展阶段：一是计划经济时期，融合在整体国家建设中并带有明显政治色彩的社会建设；二是市场经济初期，逐渐分离却带有市场痕迹的社会建设；三是进入新世纪后，逐步走向独立与自觉的社会建设阶段。前两阶段，受国家发展程度影响，社会建设既没有“自觉”，更没能按照自身发展规律推进，总结这一时期社会建设的经验教训，将有助于加深遵循规律推进社会建设与改革的认识，促进当前社会建设与改革任务目标的实现。
社会建设经验与教训
计划经济时期融合在“整体国家建设”中的社会建设。新中国成立后，我国实行高度集中的计划体制，经济、政治、社会高度融合，虽然社会建设实践一直在进行，却没有关于社会建设的概念和明确提法，社会建设与国家的整体建设融合在一起，并带有很强的政治色彩。体现在：一是国家包办社会事业，教育、医疗、住房、就业等民众的衣食住行、生老病死都依托于国家和单位，形成了具有明显平均主义特征的民生保障体系；二是靠政治运动、政治整合和社会动员来组织和开展社会管理。这种带有明显政治色彩的社会建设，“在短缺经济条件下，……最大限度利用有限社会资源，在短时间内解决老百姓迫切需要满足的生活和生产问题”，①但也造成国家动员能力强，社会力量弱；等级身份盛行，社会结构僵化，社会缺乏活力、社会发展水平低下等问题，并给未来社会建设埋下深层体制性问题。
市场经济初期，由市场化改革催生并打上市场烙印的社会建设。改革开放后，随着社会主义市场经济体制改革的推进，社会领域在客观上逐渐“独立”出来，但“社会建设本身并没有成为自觉目的”②，没有按照社会发展规律进行改革的规划与设计，而是出于为企业减负、为政府甩包袱的目的，被作为经济体制改革的“配套工程”，不加区分地卷入经济建设大潮，深受经济建设思维左右，社会建设带有明显的市场痕迹。表现在，企业与所兴办社会事业脱钩，国家对社会领域的投入减少，教育、医疗、住房等社会领域逐步推行产业化、市场化改革，由此导致民众生活负担沉重，民生问题凸显；社会管理弱化，社会问题和社会矛盾不断增多，社会稳定压力加剧。
究其原因，一方面是发展阶段和发展水平的限制导致社会建设无法自觉，更难以遵循规律；另一方面，理论研究的滞后也是社会建设难以按规律发展的原因。改革开放三十多年的发展历程，一方面积累起社会建设的物质基础，另一方面也从实践角度证明，社会的发展建设不是简单地“水到渠成”，经济的发展不会自动带来社会的进步。同时无论是计划经济时期的政治化思维，还是改革初期的市场化原则，都没有带来预期的社会领域的健康发展，这一特殊的发展历程，进一步表明，社会建设需要遵循社会发展规律，按照社会建设本身的内在要求来推进，才能更好地解决社会领域的问题，促进民生幸福。
走向自觉阶段的社会建设
进入新世纪以来，随着我国社会主义市场经济体制改革的逐步深入，与经济领域取得巨大成就相伴而生的社会领域发展滞后的问题不断凸显，经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题越来越突出，客观上要求加强社会领域的建设与改革。在这种情况下，以改善民生、缓解社会矛盾、促进社会和谐为基本要求的社会建设与改革任务，也随之被提上党和国家的建设议程。2004年，党的十六届四中全会，明确提出“构建社会主义和谐社会”，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务目标，标志着我国社会建设战略任务的正式提出，同时也标志着社会建设开始进入自觉的建设阶段。一是社会建设的任务日益明确，从十七大“以改善民生为重点”，到十“在改善民生与创新管理中加强社会建设”，再到十八届三中全会“更好保障和改善民生”、“促进社会公平正义”、“改革收入分配制度”、“创新社会治理体制”等各项社会建设任务的提出，社会领域建设与改革的任务目标逐渐清晰明确；二是社会建设与改革的政策选择中，开始摒弃以往政治建设和经济建设思维的影响，越来越体现出对社会发展规律的尊重与遵循，特别是十八届三中全会关于社会领域改革创新的战略部署，更突显出社会领域发展建设的规律性要求，比如以人为本、公平正义、讲求公益性、区分层次性、多主体参与等。梳理总结这些规律，并在实践中更好遵循这些规律性要求，将更有助于我国社会领域改革目标的实现。
社会领域改革创新的基本规律
总结以往经验教训及我国社会建设的实践要求可知，既注重社会领域与经济、政治领域建设改革的协调与配合，又注重和遵循社会发展本身的内在规律，是当前我国社会建设与改革政策选择中最突出、也最迫切的核心要求。
充分尊重以人为本、注重保障和改善民生的基本规律性要求。人是社会和社会建设的主体，社会建设与改革应该以满足人的生存和发展需求为根本目的，更好地保障和改善民生，提高民众生活质量，促进人的全面发展，背离人的需求、无视人的生存与发展需要，搞社会建设都不可持续。十六届四中全会以来，深刻吸取以往改革和建设中忽视人的发展、盲目片面追求经济增长的历史教训，把更好地保障和改善民生作为社会领域改革创新的核心任务，体现了社会建设中对以人为本规律的认识和尊重。
改革开放前，我国社会建设虽然在保障民生和社会管理领域取得一定发展，但带有明显政治色彩的社会建设导致社会发展水平低下，难以更好满足人民需求，甚至在某种程度上束缚了人的发展。
改革开放后，经济领域活力被充分释放出来，经济建设成就显著。然而，片面追求经济发展，忽视社会建设，甚至在教育、医疗、住房等社会民生领域，盲目推行市场化改革，既有悖于社会发展规律，更背离了以人为本的发展目标，虽然经济总量不断增长，但百姓生活负担却日益沉重，民生问题凸显，社会和谐与稳定面临巨大挑战。
总结历史教训，坚持以人为本，关注民生幸福，促使发展成果更多惠及人民，促进经济社会良性发展，是当前社会建设和改革中必须遵循的最为突出的规律性要求，也是我国改革进入新的历史阶段的现实需要。对此，十八届三中全会关于社会领域改革创新的政策选择中，更好体现了这一规律要求，明确了全面深化改革要以增进人民福祉为出发点和落脚点，“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”的总体要求，围绕“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求”这一体现“以人为本”规律要求的社会事业改革方向，提出教育、就业、社会保障、医药卫生等各项社会事业领域改革创新的具体要求。
贯彻十八届三中全会精神，遵循以人为本的社会发展规律，要求在实践中处理好经济发展与社会发展的关系。当前，发展仍是解决我国所有问题的关键，经济体制改革是全面深化改革的重点，但经济发展是基础是前提更是手段，发展的最终目标，是要更好保障和改善民生，满足民众日益增长的社会需求，发展再不能走片面追求经济增长而不顾民生需求的老路，更不能以政治和经济发展绑架民生。
在社会建设与改革中注重公平性规律的要求。公平正义是社会健康发展的重要前提，失去公平的社会将会失去发展的动力。十六届四中全会以来，历经党的十七大和十，特别是十八届三中全会高度关注社会公平正义问题，既是对社会现实的回应，更体现出对社会发展规律的尊重。公平往往与效率相对应。相对而言，市场领域主要讲求效率，而社会领域更加注重公平公正。公平，不是简单地平均化，而是强调社会主体享有机会公平、规则公平、权力公平，是一种有效率的社会公平。处理好公平与效率的关系，是社会持续健康发展的现实需要。改革开放前，我国具有平均主义色彩的民生保障体系，忽视了效率，保障水平较低，同时户籍、身份等制度规定造成权力、机会不平等，从而束缚了社会创造活力，造成社会流动受阻，社会发展缓慢。
改革开放后，在以经济建设为中心的发展思路下，鼓励一部分人“先富起来”，并推行“效率优先，兼顾公平”的发展原则，在当时极大地调动起人们参与经济建设的热情。但在发展过程中，没能更好地“兼顾公平”，经济发展过程中不仅出现了个体间、行业间、地区间、城乡间收入差距扩大、贫富悬殊的社会问题，更主要的是因为机会、权力以及规则的不公平导致社会发展严重失衡，社会矛盾加剧，社会和谐与稳定受到严重冲击。公平问题已经成为社会风险不断加剧的重要源头。
党的十八届三中全会，高度关注社会公平正义问题，并首次将促进社会公平正义与增进人民福祉，并列作为全面深化改革的出发点和落脚点，明确提出围绕“让发展成果更多更公平惠及全体人民”、“促进基本公共服务均等化”等原则，深化社会各领域改革。落实好公平正义原则，以公平促进效率，是当前社会建设实践的一项基本要求。既要避免简均主义思维，更要保障公民在教育、就业和各项社会保障中享有公平的权力、机会、过程与结果。同时切实推进收入分配制度改革，规范收入分配秩序，逐步形成橄榄型分配格局，促进共同富裕，筑牢社会和谐稳定的社会结构基础。
注重社会建设讲求公益性、增进社会福利的规律性要求。成熟的市场经济，不仅要避免政治对经济和社会的干扰，比如政企不分、政社不分，同时也要对市场和社会加以区分，并按照各自的规律行事。市场领域的任务是生产私人消费产品，主要是企业行为，以盈利为目的；而社会建设领域，其任务是提供更多公共产品与服务，满足广大民众的教育、医疗、住房、社会保障等生存和发展需求，这些内容一般多由政府和社会组织提供，目的是增进公共利益，更好地保障和改善民生，不以盈利为目的，不宜盲目推向市场。在市场经济改革初期，由于对这一规律认识不深，在改革过程中，违背社会领域公益性要求，把本该由国家提供保障的教育、住房、医疗等社会领域全方位推向市场，以市场化原则改革社会公益事业，不仅没有促进这些领域的良性发展，反而破坏了正常的行业发展秩序，导致这些领域乱象丛生，当前医患关系紧张、有偿补课泛滥的根本原因也在于此。
实践证明，社会民生领域必须坚持公益性原则，不能盲目推向市场，不能简单以盈利为目的；区分市场领域与社会领域并遵循各自的建设规律，既是经济良性运行的客观要求，更是社会健康发展的现实需要。对此，十八届三中全会已做出明确要求，强调社会事业的公益性、普惠性，强调政府在促进社会事业发展中的作用等，均是对这一规律的认可与尊重。在改革实践中，各级政府应切实履行好公共服务职能，最大限度增进社会公共利益，满足人民需求。
加强对民生领域需求层次性规律的认识与尊重。前述教育、医疗、住房、社会保障等民生领域，涉及公民共同的、基本的生存和发展需要，因而被列为公共需求，遵循公益性原则，不以盈利为目的。但民生需求也需作进一步细分，一般分为基本民生需求和非基本的个性化多样化发展需求。由于受经济发展水平和国家财力影响，国家一般只保证基本民生需求，以国家投入为主，不能以减轻负担为由推向市场。而对于公民个性化高端化的发展需求，往往超出国家经济发展承受能力，则需要借助市场或社会力量，提供更高水准的个性化服务，以弥补国家财力及公共服务的不足，保证公共服务的可持续性。在这一区分中，基本民生需求会随着经济社会发展而有所调整和提高，政府应根据经济社会发展情况逐步提高基本公共服务的范围和档次。
在以往的改革和建设实践中，不仅没有及时区分市场与社会领域，更没有对社会领域不同的需求层次进行区分，导致该由国家投入的基本需求部分，国家投入不足，而盲目推向市场，增加百姓生活负担；相反，对于高端的个性化发展需求，市场化发展不足，满足不了公民对优质教育、医疗、养老等的现实需要。因此，合理区分和界定不同层次民生需求，发挥政府、社会与市场的不同作用，多渠道、多角度满足民生需求，是促进社会和谐稳定与民生幸福的现实选择。对此，十八届三中全会关于社会改革的思路更加明确了这一规律性要求，政府保基本，同时拓展商业和社会渠道，多层次提供公共服务，以满足社会更多和更高层次的民生需求。
加强对社会建设与治理需要多元主体参与规律性的认识。在社会建设与治理过程中，政府是社会建设的第一责任主体，负有不可推卸的社会建设与治理责任，这是现代政府的基本职能所在。然而，政府是第一主体，却不一定是唯一主体；政府需要保障基本公共服务，却不一定直接提供，借助社会力量，弥补政府公共服务、公共产品供给不足，提高公共服务的数量和质量，促使各类社会组织、公民以及企业等多元主体共同参与社会建设与治理，既是社会发展建设的一个基本规律，也是国际社会的通行做法。
目前，在我国社会建设中，“强政府、弱社会”问题依然较为突出，社会力量薄弱，社会组织发展滞后，公民参与社会建设与治理能力不足、渠道不畅，与政府在社会建设中大包大揽的情况同时存在，甚至互为因果，这也是当前我国社会建设领域亟需解决的一个难点问题。遵循多元主体参与社会建设的规律性要求，大力发展社会组织，放松政府对社会组织的管制，推行社会组织依法直接登记制度，同时加强引导与合作，促进政府向社会组织购买服务，建立起政府与社会组织良性互动的新型政社关系，现实而紧迫。对此，十八届三中全会已做出相应改革要求，贯彻落实好促进社会组织发展、激发社会活力的各项改革创新要求，这是加快我国社会建设与改革、提高社会治理能力、促进社会治理现代化的有效途径。
总之，历史经验和当前社会发展实践证明，社会建设既不同于政治建设，更有别于经济建设；既不能按照政治建设的思维搞社会建设，也不能以经济发展的思路推进社会发展。进入自觉阶段的社会建设，更应遵循社会自身发展规律，以人为本是核心，公平正义是关键，讲求公益性、区分层次性、多主体参与是基本要求，这也是当前贯彻落实党的十和十八届三中全会精神、努力促进社会发展、实现改革目标的现实需要。
（作者为中共抚顺市委党校副教授）
【注释】
第6篇：市域社会治理的重要性范文
经济社会转型发展对基层思想政治工作带来的深刻影响
从宁波的实际看，主要体现在四个“更加突出”：
城市化步伐加快，居住人群区域集聚更加突出。一是城镇体系格局发生了重大变化。随着“东扩北联南统筹中提升”战略的实施，形成了由都市区核心（中心城）、副中心城市（余慈地区、奉化―鄞南、宁海、象山）、卫星城市（7个）、中心镇（13个）、一般建制镇（41个）五级城镇体系格局，中心城市、副中心城市、卫星城市、中心镇的地位更加突出，人口资源集聚功能进一步增强。二是城镇人口聚集效应凸显。目前全市城市化水平已达到65%以上，全市拥有户籍人口571?郾02万人，其中市区221?郾83万人，市区人口密度达到886?郾3人/平方公里。中心镇户籍人口达到140万，相当于全市户籍人口的1/4。三是外来人口急剧攀升。到2009年底，全市外来人口已达到400万人左右，呈快速增长的态势。从年龄结构来看，16―25周岁人员占34?郾81%，26―45周岁的占50?郾59%，45周岁以上占14?郾60%；从文化程度来看，初中及以下文化程度所占比重高达71?郾31%，高中及中专文化程度占22?郾29%，大专及以上所占比重仅为6?郾4%，外来务工人员整体的文化习俗和文明素质差异，给基层思想政治工作带来新的课题。
工业化快速推进，产业人群区域集聚更加突出。一是产业集聚水平较高。全市共形成块状经济近150个，其中工业总产值超过10亿元以上的近90个。在经历了国际金融危机的冲击后，全市150个块状经济纷纷加速向现代产业区块集聚，转型升级步伐明显加快。去年下半年，市委、市政府因势利导，公布了石化、大型成套装备、重点船舶、新材料、新能源等十大产业24个基地，这些基地的主导产业在全市工业总产值中的比重接近三分之一。二是产业集聚带动用工需求旺盛。目前，宁波已形成了5个部级开发区，12个省级开发区及数十家市、县（市）区级工业园区等不同层面的产业集聚区。这些开发园区吸纳集聚了全市绝大多数的产业工人。三是人口居住集聚更趋饱和。随着从业人员的增加和政府公共服务水平的提高，在产业集聚区内，由政府主导或市场化运作建设的企业从业人员集中居住区逐步成为企业职工居住的主要方式，出现了像奉化力邦社区、北仑大港工业城居住区等产业工人居住区。
服务业加快发展，公共人群区域集聚更加突出。一是楼宇经济对人员的集聚能力逐渐增强。近年来，中心城区经济的转型升级不断加快，服务经济规模及贡献率不断扩大，全市已经形成了天一商圈、万达商圈和江东世纪东方商圈三足鼎立的局面。而随着城市化进程的加快，一大批商贸集聚区正加速形成。二是公共服务场所的人员聚集效应更为明显。随着群众出行的频繁和对精神文化需求的增长，公共交通及各类公共服务场所的人流量日益增加。其他如银行、医院、旅游景区等公共服务场所人员集聚数量同样十分庞大。三是教育园区和新社会组织的人员集聚日趋增强。目前，宁波高教园区已形成15所大学、13万在校生的规模，教育园区成为人口较为密集、思想最为活跃的区域。同时，全市新社会组织发展迅速，这些组织吸纳了大量人员，突破了传统的行政体系框架，对传统的基层思想政治工作方式带来了巨大的冲击。
信息化不断提升，虚拟人群区域集聚更加突出。一是虚拟社区人群集聚数量急剧上升。据不完全统计，宁波市互联网宽带接入用户近120万户，各类网站超过3万家，网民人数超过280万，各类论坛超过1000家，有着广泛影响力的论坛十余家，每天发帖量超过1万条，浏览量超过20万人次。二是虚拟社区人群集聚方式更趋多样。目前，网络虚拟社区，已成为人们相互交流的重要载体和空间，除了传统的交流方式包括BBS、聊天室、邮件、留言板、MSN、QQ等网民集聚交流平台之外，SNS、博客、播客、短信飞信、手机报等即时交流通讯工具也得到广泛使用。三是虚拟社区人群的思想更加多元。由于网络文化特有的开放性、平等性、互动性等特征，不同意识形态间的价值认知冲突，比现实社区更加直接、更加突出，甚至充斥着种种不健康甚至反动的内容，对社会舆论导向的控制能力和基层思想政治工作提出了新挑战。
近年来宁波市推进区域化基层思想政治工作的做法与成效
所谓区域化基层思想政治工作，是指针对城乡经济社会发展新格局，思想政治工作主动顺应人们的思想、诉求多元化和社会管理结构多样化的实际，按照区域统筹和社会化理念，将全市城乡划分为若干个功能相近、人群相对集中的区域单位，对区域内思想政治工作进行整体规划、资源共享、统筹共建、成片推进，努力推动思想政治工作的有效延伸和全面覆盖，实现区域成员的价值认同，共同打造管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。区域化基层思想政治工作的最大特点，就是打破原有的按行政隶属关系来组织开展思想政治工作的点形、线形工作模式，建立以一定功能区域为单位统筹推进的块状、社会化工作模式，从以“条”为主转为“条块”结合，从依靠单位为主转变为区域内诸多单位统筹开展，从发挥单位资源要素为主转变为整合区域内各种资源要素共建共享，从单一型教育转变为多元化综合服务教育，从而形成整体推进的强大合力，增强基层思想政治工作的实效性。
在具体工作实践中，我们按照功能特点，重点突出了四类区域：一是居住型区域。主要包括城市社区、农村社区、外来务工人员集中居住区。这类区域，主要以家庭为细胞，承担家庭生活功能，人员相对集中、稳定。二是生产型区域。主要包括工业园区和商务楼宇。这类区域，主要承担二、三产的生产经营和管理，集聚了国有企业、非公有制企业等各类经济组织，人员以产业工人和商务白领为主，相对比较固定。三是服务型区域。主要包括商圈、市场、广场、公园、景点以及教育、文化、交通等公共服务部门和中介、协会等新社会组织。这类区域，承担着与居民群众生活息息相关的公共服务功能，人群的特点是提供服务的人员相对固定，接受服务的人群庞大且流动性强。四是虚拟型区域。是指与实体区域相对的现代信息传播和互联网区域，主要包括互联网上的论坛、QQ群、博客、手机短信等。这类区域，主要承担各类信息的快捷、交流和沟通，集聚的人群没有明确的地域、性别、职业、信仰等界限，一般以中青年为主。
围绕上述区域，近年来宁波市积极统筹各种宣传文化资源和社会资源，坚持党建引领、服务统筹、资源共享、社会共治，积极创新区域内基层思想政治工作，取得了较好的成效。主要做法体现在以下四个方面：
联片布点，着力构建联动协调的区域化基层思想政治工作组织体系。通过共建共融共享等多种途径，建立起覆盖城乡的形态稳定、机制开放的区域性思想政治工作组织体系。以区域化党建为龙头，充分发挥党组织的领导核心作用、群团组织的桥梁纽带作用、群众组织的自我教育作用，确保区域内基层思想政治工作领导有力、推进有效。目前，全市在城市社区、工业园区、产业集聚区、商务楼宇和大型商贸区、专业市场、外来务工人员集中居住区等区域，建立起区域性党组织503个、区域性党员服务中心1018个，形成了全覆盖、广吸纳、强活力的基层党建新格局。同时，全市还加强和谐促进会、共建理事会、老娘舅、志愿服务组织等群团组织建设，整合区域内基层党校、爱国主义教育基地、人文讲坛、社科讲坛、综合文化站、社区文化宫等基层宣传文化阵地建设，切实发挥这些阵地在加强区域化基层思想政治工作中的主渠道作用。
凝心聚力，着力构建便利完善的区域化基层思想政治工作服务体系。注重把解决思想问题同解决实际问题结合起来，把教育引导群众同保障改善民生结合起来，集中区域内各种资源，统筹开展文化、卫生、教育、就业等各项服务，在不断优化的公共服务中做好深入细致的思想政治工作，切实增强思想政治工作的实效。全市深入实施文化惠民工程，着力加强公共文化服务体系建设，遍布城乡的152个乡镇（街道）文化活动中心、1401个村落文化宫、201个社区文化宫、3700多条健身路径、2500多个各类球场，使居民群众可就近方便地进行各种文化体育活动，形成了“十五分钟文化活动圈”。全市145家城乡社区卫生服务中心和1188个服务站，构成一张“农村20分钟、城区10分钟”的医疗服务网络。各级基层劳动保障服务机构，使农民们在家门口即可接受政策咨询、求职登记、职业介绍等服务。北仑区大港工业城集中了300多家企业，有职工近10万人。为此，新矸街道专门成立了大港社区，由街道党工委牵头，社区、各大企业负责人共同参与，积极组织开展区域内思想政治工作。以文化教育、政策宣讲、技能培训、就业指导、加强员工心理疏导以及为企业提供协调服务为主要内容，深入实施“链接”、“助业”、“标杆”三大工程，使园区内思想政治工作更好地体现紧紧围绕中心、服务大局的要求，成为推进工业园区企业和谐发展的“发动机”和“助推器”。
共建共融，着力构建生动多样的区域化基层思想政治工作活动体系。集中区域内资金、技术、人才等资源要素，组织开展开放、共享的各种宣传教育活动、文化体育活动、志愿服务活动、结对共建活动等，根据不同人群的特点，以群众喜闻乐见、生动活泼的方式，吸引群众参与互动，不断提高思想政治工作的感召力和渗透力，努力实现区域的融合与和谐。如海曙区天一商圈建立了志愿者服务总队，下设政策技术、爱心帮困、社会公益和便民利民四个服务队，积极开展绿色环保、科普节能、扶残助弱、交通劝导、无偿献血、爱心义卖、广场服务等七大行动。近两年来，共举办爱心义卖12次，筹集善款22万元，救助困难党员180人次，开展志愿服务13场，服务市民3200余人次。北仑区九峰山农村社区根据区域内民营企业较为发达这一优势，动员引导企业开展村企结对共建新农村，申洲集团、民和典当、力隆公司等积极捐资支持九峰山区域的公益设施建设，共同投资建设大型农业休闲观光项目，形成了区域文化活动联搞、市民素质教育联抓、社会治安联防、公益活动联办、乡风文明联倡的良好局面。
积极有序，着力构建快速有效的区域化网络舆情引导体系。加强对虚拟集聚人群的舆论引导，是区域化基层思想政治工作的重要内容。为此，近年来，宁波市不断建立健全网络管理机构和队伍，努力完善网上舆情发现、研判、处置机制，牢牢把握网上话语权和舆论主导权。目前，全市形成了200多名涉网专管人员、500多名网络舆情员、1000多名网络评论员的网络宣传管理队伍。在市纪委、市委组织部、市委宣传部等12个党委部门设立新闻发言人，在市城管局、市公安局、市卫生局等20个政府部门设立网络发言人，围绕改革开放现代化建设中的重大决策、工作部署，积极宣传政策举措、工作成效，积极回应媒体和公众关切，增强党务政务信息公开和对网络舆情及社会舆论引导的公信力。按照“及时准确、公开透明、有序开放、有效管理、正确引导”的原则，妥善处置公共突发事件和的网上舆论引导，努力化解社会矛盾，切实维护社会稳定。
深入推进区域化基层思想政治工作的对策建议
构建区域化基层思想政治工作新格局，必须主动顺应当前面临的新形势、新任务和新诉求，立足实际、着眼发展，进一步解放思想、与时俱进，着力推进理念创新、制度创新和实践创新，不断提高基层思想政治工作的科学化水平。
要主动顺应时代的发展趋势，不断推进基层思想政治工作的理念创新。要强化三个创新理念：一是发展为要、尊重创造的理念。基层思想政治工作必须以科学发展观为统领，始终坚持科学发展这个主题，顺应时代的新特点新任务新要求，既要体现促进人的全面发展这一根本任务，又要努力实现思想政治工作自身的科学发展，同时要促进区域各单位和谐发展，为促进经济社会又好又快发展提供强大的精神动力和思想保证。要尊重群众的首创精神，尊重基层的创新实践，及时总结基层的新鲜经验，善于将感性的认识理性化，将成熟的做法制度化，不断深化对基层思想政治工作的规律性认识。二是以人为本、服务至上的理念。要把握社会心理，尊重群众的权利和尊严，调动群众的积极性和创造力，在尊重人、理解人、关心人的基础上，做好引导人、启发人、发展人的工作；要坚持立足于服务，注重人文关怀和心理疏导，维护广大群众的正当权益和利益诉求，满足人们的发展愿望和多样性的精神文化生活需求，提高人们的生活质量和幸福指数，在服务群众中提升思想政治工作水平。三是统筹融合、共建共享的理念。要从区域的视角对基层思想政治工作进行综合协调、统筹谋划，整合区域内各种资源，形成区域内基层思想政治工作的强大合力，从而实现“体制共融、资源共享、发展共赢”。
第7篇：市域社会治理的重要性范文
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
第8篇：市域社会治理的重要性范文
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.
[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.
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[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.
第9篇：市域社会治理的重要性范文
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
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