市域社会治理现代化精选(九篇)

第1篇：市域社会治理现代化范文

社会市域治理是新时期实现**县治理能力和治理体系现代化的关键环节，牢牢把握，就可以起到“一子落而满盘活”的效果。**镇地理位置特殊，是县城所在地，下辖有40个行政村，其中18个城中村，22个城外村，可以说是“市域”到“乡村”的承转之地，是落实社会市域治理工作的攻坚之地。**镇会高度重视，带头做好此项工作。

一是思想高度重视。将社会市域治理作为一项重点工作、政治任务，定期召开党委会专门研究，压实责任、齐抓共管。推进完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，确保社会治理的常态化良性发展，为“三创四建”工作保驾护航。

二是强化信访稳定。每周一邀请律师到**镇综治调解大厅为群众答疑解惑，每周进行一次矛盾纠纷排查，每日由一名领导班子成员到信访大厅接访，将群众反映的问题及时吸附、解决在当地，将传统的矛盾“中转站”变为问题“终点站”。同时充分发挥“三位一体”调解模式的优势，把党支部、党员先锋队的作用发挥到村级公益事业兴办、村级重大事件决策等工作中，从源头上化解信访矛盾，争取全镇无访村数目达到80%以上。

三是强化综合服务。改变传统乡镇“一把抓”的工作思路，充分发挥好**镇综合服务中心作用，将上级下放的审批职能、公共服务职能规范公开到位，执行落实到位，让城乡群众少跑腿,让信息多跑路。同步健全公共服务评价机制，切实将评价的“表决器”交到城乡群众手中，倒逼服务能力服务水平不断提高，让优质资源、优质服务从城区“高地”流向农村“洼地”。

四是强化管理引导。建立健全城乡一体化社会治理网格，利用好乡镇综合执法队的执法力量加强统一管控，对违反法律、规定的行为严厉打击，形成肃正之风；利用好线上线下双通道进一步加强对上级政策、法律法规的普及宣传，逐渐实现城乡跟风随俗向守规守法的民风转化。

第2篇：市域社会治理现代化范文

1.坚持党委领导，齐抓共管，协调各方综合治理力量，成立领导组。坚持统筹谋划、突出重点、标本兼治、分步实施,迅速掀起社会治安重点地区大排查、大整治的强大声势。要切实加强社会治安重点地区的源头治理,坚持着眼建设、规划先行、因势利导、堵疏结合,进一步夯实管理基础、创新管理手段、提升服务水平,努力从根本上消除产生治安混乱地区和突出治安问题的土壤和条件；

2.落实责任、严格考核，平安建设工作纳入村、社区目标管理考核。将责任落实到人，并且把村（社区）平安建设工作的开展情况，纳入年终考核，实行一票否决制度，提高村（社区）工作的积极性；

3.坚持统筹谋划、突出重点、标本兼治、分步实施,迅速掀起社会治安重点地区大排查、大整治的强大声势。要切实加强社会治安重点地区的源头治理,坚持着眼建设、规划先行、因势利导、堵疏结合,进一步夯实管理基础、创新管理手段、提升服务水平,努力从根本上消除产生治安混乱地区和突出治安问题的土壤和条件。

4.健全完善社会治安防控体系，坚持打防结合、预防为主,针对测评工作中暴露出的突出问题,有针对性地采取加强管理和防范的措施。

（二）、命案防范工作

我镇以党的精神为指导，成立了“民转刑”专项领导工作小组，制定了实施方案，全面贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，以严控“民转刑”案件发生、维护辖区社会稳定、切实保护人民群众生命财产安全，坚持“预防为主，打防结合”的方针，着力夯实综治基层基础建设，充分发挥社会治安综合治理第一道防线的作用，从源头抓起，有效预防矛盾纠纷激化转化为刑事案件，坚持从抓早抓小、因地制宜，切实提高个人极端事件风险的预测预警能力，为本镇经济发展创造良好的社会环境。

(三）、扫黑除恶专项斗争工作

第3篇：市域社会治理现代化范文

摘要：公共领域作为当代政治哲学研究中的一个前沿性概念和问题，它本身既有其独立于市民社会概念的理论规定性，又有其独特的理论内容和理论发展逻辑，可以说它已经形成了一种具有学术独立性的政治哲学理论范式。这种理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义宪政民主的新的政治理论，这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向，从而为西方宪政民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。

关键词：公共领域；市民社会；理论范式；宪政民主

伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起，学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨，并取得了一定的理论成就。但是，由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究，既影响了对它的纵深探讨和通约性把握，也遮蔽了它的学术价值，这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面，而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景，本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨，试图形成一个属于公共领域本身的理论话语系统，并据此探讨其政治哲学意义。

一、公共领域理论话语的提出

公共领域的历史源头虽然可以追溯到古希腊的城邦公共生活，但作为一个现论话语则是肇始于以洛克为代表的近代自由主义和以卢梭为代表的近代共和主义的理论分歧。以洛克为代表的近代自由主义理论强调的是对个人自由和权利的维护，欠缺的是对公共利益、公共美德、政治认同和价值共识的追求。它在宪政实践上的建制化容易导致政治合法性危机。而以卢梭为代表的近代共和主义理论试图以建立共识为前提来解决这一问题。它强调对公共利益和公共善的追求，认为公意代表了全体公民的普遍的、最高的公共利益，它既是政治权威的合法性来源，也是社会整合和道德认同的基础：但卢梭的公意说缺乏对个人自由和权利的制度化维护，无法在现实社会中独立地建制化，因而导致的结果可能是以公意取代私意、以极权取代民主、以道德认同取代利益认同、以“心灵共识”取代“辩论共识”。所以，它并没有真正解决现代多元社会的公共认同问题。

那么，应该怎样解决这一理论分歧呢?

从理论上看，这一问题的核心是公共性问题。学术界对它的理论解决经历了一个逐渐明确化的过程。可以说，它开始于康德对启蒙的反思，中间经过阿伦特的发展，再通过哈贝马斯和罗尔斯而渐趋成熟。

康德对公共性的追问源自他对启蒙问题的思考。他认为，启蒙是脱离自己所加之于自己的不成熟状态。就个人而言，启蒙是一种自我反思的主体性原则；就全人类而言，启蒙是一种通过人类理性而迈向绝对公正秩序的客观趋势。因此，“无论是哪种情况，启蒙都必须以公共性为中介”。因为，人类摆脱不成熟状态而达至启蒙的唯一途径是理性的公共使用，即“一个写作和出版的问题。康德解释说，按照我的理解，理性的公共使用就是任何人作为一个学者(celehner)在整个阅读世界的公众面前对理性的运用’。这就是‘公共的’这个词的最真实的意义’”。这是一个与各种阅读群体、舞台、信件的出版交流等联系在一起的领域。在这个领域里，人们的言论是公开和自由的。所谓公开就是学者公开说话、公开传授真理，所谓自由就是自由思想、自由表达、自由批判。在康德看来，“公共的”世界是一个在广泛的市民阶层中形成的具有批判意识的公众的世界。“各色人等混杂组成的群体”相互讨论、争辩和批判，享有使用自己理性的自由权利，同时也是“理性的公共运用”。这意味着权力不是无限的，公共权力的行使必须遵循先验公意原则。只有具有广泛民意基础的政治权力才是合法的。这是由人类自由地运用理性的天然本性所决定的，也是人类自由地进行意愿表达和自由决定自己行动的天赋权利。这样，与卢梭的公意产生过程只有公民的喝彩而无公众的公开批判与辩论相比，康德强调的是学者的言论自由和公开批判，通过公共性过程产生的共识是辩论的共识。这就为“公共性”的发展开拓了一个自由辩论与公开批判的新空间。但是，康德的这种建立在人类公开运用理性的天赋权利基础上的先验公意，也并没有真正解决政治权力的合法性问题。而通过公共领域理论来解决就有了说服力。

阿伦特是最早明确提出“公共领域”并对之进行思考的哲学家。在阿伦特的视野里，近代以来的政治哲学所确立的市民社会或国家与社会的二元相分理论范式已经不足以解释20世纪的政治现象，因此，要想说明和解决20世纪复杂的政治问题就必须建构新的理论范式。为此，她对人类的活动及其相对应的社会领域作了三分，提出一个“劳动—工作—行动”以及与之相对应的“私人领域一社会领域一公共领域”的三分理论框架，以取代以国家与社会二分为基础的市民社会理论范式，并据此建立起来了公共领域的理论话语系统。她认为，劳动(私人领域)是人消耗体力、与自然打交道的过程；工作(社会领域)是人利用工具制造耐用品的活动，是一个由目的或手段所决定的无意义世界；唯独行动则是人们既不受必然性的约束也不受功利考虑的制约而进行直接交往的真正自律的人类活动。这种作为行动的活动的范围，就是公共领域。其特征在于：它是一个排除了任何仅仅维持生命或服务于谋生目的，而以公开自由的身份从事政治活动的空间。在公共领域里，独立个体就公共事务发表意见，然后汇总选出代表，进入更高一级的协商讨论中去，最终达成多元共识，形成公共意志，并以此为基础决定一般的公共规则和特殊的公共决策。这样，在公开的、“持续”的“行动”中社会的多元共识得以形成并随之持续发展，从而为权力的合法性提供“持续性’’的政治热情和共识基础，这就为解决西方社会宪政危机确立了一条新路。

康德对“公共性”的追寻和阿伦特对“公共领域”的共和主义解读，为哈贝马斯在更宽阔的理论视野上建构公共领域的话语系统提供了厚实的理论平台。事实上，以康德的启蒙理性(自由观)和阿伦特的共和主义(政治自由观)为理论基础建立的“公共性”理念，不仅成了哈贝马斯公共领域概念的核心理念并使之彻底概念化和理论化，而且还成了贯穿哈贝马斯思想发展的一条潜在主线。从早期的《公共领域的结构转型》对公共领域理论的系统论述，到中期的“语言学”转向对“交互主体性”的讨论，再到晚期的程序主义民主对当代全球政治的关怀，无不体现了哈贝马斯对康德“理性的公共运用”和阿伦特积极的“公开政治行动”的遵从和发展。并且，在公共领域功能的拓展、公共领域概念的确定以及公共领域理论的建构上，哈贝马斯都超越了前两人。从某种意义上可以说，正是有了哈贝马斯才有了公共领域的理论话语。尽管哈贝马斯在出版了《公共领域的结构转型》完成了对公共领域理论的创造性研究之后，因“另有理论关怀”而没有继续就这一理论本身进行深入研究，但公共领域问题始终像一个影子一样或明或暗地不离他的左右。无怪乎 哈贝马斯会在1989年为《公共领域的结构转型》第一个英译本问世而举行的“哈贝马斯与公共领域”主题研讨会上，首次公开声明该书是他思想体系的“入口”，舍此别无其他进路。所以说在哈贝马斯这里，“公共领域”已经从市民社会的话语中独立了出来并发展为一种新的理论范式。这表明，“公共领域”已经发展成为一种独立的话语系统获得了自己的理论域，如果继续把它放在市民社会的概念下势必会遮蔽它的理论价值和实践意义。

二、公共领域理论的学术特征

“公共领域”本身具有独立于“市民社会”或“政治国家”的理论规定性，它有着自己相对独立的思想品质和理论内容。从学术特征来看，公共领域“是在国家和社会间的张力场中发展起来的”，是随着国家与社会的相互渗透而发展起来的中介场域，它本身就是国家与市民社会之间的一个张力场，占据着一个不同于“政治国家”和“市民社会”的理论空间。

首先，“公共领域”是一个具有独特内涵和外延的社会科学范畴，它具有自己独立的理论规定性。所谓公共领域，“指的就是在市场经济和现代民主政治条件下，依托市民社会又独立于政治国家、介于公共权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带；是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放，通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对公共权力和其它社会势力进行监约，并能够推进国家与社会实现互动的民间自治领域；它是以参与者、沟通媒介和(达成)社会共识为内在结构，以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”。这表明，公共领域概念的提出蕴涵了一种价值追求，而这种价值追求是由一组理念提供的，而这些理念的形成和存在则又是依托一定的现实形式作为载体的。也就是说，由公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间所构成的社会交往和文化批判领域是公共领域观念描述的现实对象，也是蕴涵公共领域理念及其价值性意蕴的现实寓所；这是一个向所有公民自由开放、由交往和对话组成并介于市民社会(私人领域)与公共权力领域之间的社会性存在。而理念层面的公共领域则被用来指称这些感性现象的抽象性本质，是一个蕴涵和表征公共伦理、公共理性的精神系统。它是对以实体形式存在的公共领域的一种理论描述。它与公共领域的实体性形态相契合构成了一个内涵和外延统一的完整概念并孕育了公共领域概念的价值性意蕴。可以说，公共领域概念代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。它是一个具有实体性、分析性和价值性存在的复合性范畴，它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。

其次，“公共领域”是一个与“市民社会”有着显著不同的理论范畴。尽管人们对“市民社会”有着各种不同的理解，但其基本含义却难以离开黑格尔和马克思所确定的市场经济社会这个范畴，即不能把经济活动排除在“市民社会”之外。从市民社会概念的内涵来看，它应该是由各种形式的资本所主导的社会因素运动中形成的个人、家庭和社会组织的各种向度和深度的互动关系的总和。这是一个没有公共权力属性而完全个体化的活动空间。与之不同的是，公共领域作为社会与国家的中介虽然也具有一些私人性特征(如自治、自愿、非强制等)，但它却既把经济交往领域排除在自己之外又与公共权力直接相连，成为私人(或私人性团体)与公共权力互动的平台，并且具有公共性特征。在其作用上，公共领域既可以整合和表达民间的要求，又能促使公共权力接受来自民间的约束。因此，它是一个不同于“市民社会”的独立概念。这表现在：从实体形态上看，公共领域虽然依托于市民社会，但它只是属于市民社会的一个不可或缺的环节；虽然与“市民社会”有交叉，但却有着自己的独立空间。它既与市民社会中的私人个体和家庭不同，也与市民社会中的经济交往领域有异；既不会把手伸进个体的私生活之中，也无兴趣于干预市场交易和经济活动。

再次，“公共领域”又是一个与“政治国家”不同的概念。公共领域的内涵和本质决定了它是一个独立于政治权力的领域。从政治上看，公共领域不是政府权力的延伸，也不会参与或受制于政治权威，而是社会公众表达自己意愿和参与公共事务的空间。它既不以追求政治权力为目的，也不受政治规则的左右，即便是具有政治追求目的的传媒和其他社团组织，当它一旦进入公共领域并参与其活动时，也就脱去了其政治外衣回归了它的本真状态——公共性追求。所以，公共领域不具有强制性、主权性和普遍约束力，也不会去“统一思想”和压制言论自由，而是作为“私人”的“公众”自由地在他们所共同关心的“普遍利益”方面交换意见、形成共识、产生压力的“场所”，是人们独立自由地交往、沟通的共同活动空间。可以说，公共领域既是独立的私人之间的联合，又与政治权力保持着适度的关联，是沟通二者的中介和平台。

总之，公共领域是介于公共权力与市民社会(私人领域)之间并独立于政治国家又依托于市民社会的社会交往和文化批判领域。它既不同于公共权力，也不同于市民社会，而是有其特定本质的社会存在和理念形态。

三、公共领域理论范式的政治哲学意义

从政治理论发展来看，公共领域理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义民主之外的新的政治理论，这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向，从而为西方宪政民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。

自由主义民主(间接民主)理论所要解决的是如何通过限制公共权力的不当行使来保证个人权利的实现的问题。为此，它通过设计一套形式化的权力分置、制衡和监约的法治机制来确保个人基本权利的实现。但它存在的问题是，个人自由与权利的过分追求容易导致个人政治参与热情的降低，诱发公民的政治冷漠症，进而使公共权力的合法性出现危机。而共和主义民主理论则从解决这一问题出发，强调如何落实公民的政治普遍参与并赋予公共权威以充足的合法性。在它看来，政治合法性只能来自社会成员对公共事务的普遍的直接参与。一个真正民主的社会，就是所有社会成员共同参与政治、按照公共意志的指引决定公共事务的社会。但是，这种建立在“在场的”直接民主形式在现代社会已失去其存在基础，它无法独立地建制化——如果离开了法治、宪政和个人权利，其独立建制化的结果只能是极权主义暴政。这样，问题的复杂性就在于：自由主义的间接民主虽然是“弱势的民主”，但却被证明是唯一可以建制化的制度安排；而“在场的”直接民主虽然可以使政治权力合法性基础厚实起来，但却无法在整体上替代代议制民主。那么，怎样才能克服这两种民主传统的各自局限性而找到二者的结合点呢?也就是说，怎样才能够既可以保证公民的普遍政治参与避免政治冷漠症，又能够使公共权力制衡建制化防止极权主义暴政呢? 转贴于 　公共领域理论的提出，可以说为解决这一问题提供了一个新的规范性方向。

首先，公共领域理论对西方自由主义的宪政民主思想起到了某种纠偏与修补作用。这主要表现在：第一，公共领域为现代民主政治提供着合法性基础。公共领域的主要特征在于它的商讨机制，它既是形成公共理性的社会根基，又是公众广泛认同、真诚信仰和积极参与的组织平台、制度支撑和实现途径。公共领域理论主张，凡是涉及公共利益的问题必须在公共领域里由公众进行充分自由的公开讨论、协商以达成共识；公共权力的行使不再是少数官僚或政治精英的专利，而是诉诸经过公众讨论、协商和共同认可而形成的法律(宪法)。因而，这种具有法理型权力合法化形式的政治体系就获得了牢固的合法性基础。第二，公共领域作为介于私人领域与国家权力之间的一块中间地带，它能够在国家和公民之间架起一座理性沟通的桥梁，从而缩小公民与国家的间距，增强公民的民主参与热情，进而对自由主义民主所无法克服的公民的政治冷漠症起到某种医治或纠偏作用。这是因为，公共领域把国家与公民既隔开又连接起来，这既减少了由于国家直接面对公民而出现政治冲突的概率，又增加了国家与公民沟通的多元通道，从而使公民与国家的联系紧密起来。再者，公共领域的社团组织、传播媒介和社会运动等中介机制为公民提供了广阔的公共交往舞台，促使社会公众能够走出私人生活的一己空间，积极参与到广阔的社会交往领域之中。这些公共领域的媒介机制提供了公民表达言论、参与公共事务的制度安排以及实现自主性的舞台，从而为公民进行独立自主的社会政治交往活动提供了适当的资源、组织便利和合法性保障。第三，以公共领域的机制为基础建立起来的话语民主模式修补了自由主义民主模式的缺陷，从而丰富了当代西方社会的宪政民主理论。公共领域理论所提出的协商性民主，并不是建立在正式的受宪法调节的协商和决策的基础上，民主过程必须依赖于不具有正式形式的公共意见的供给，这种公共意见在理想情况下是发生在一个未受颠覆的政治性公共领域的结构之中的。它主张，凡是涉及重大的公共决策，在政策实施之前须由公民进行充分的讨论和争辩，通过不同意见的对话，最后达成妥协或共识。这种通过交往网络而发生的理解过程，体现了一种高层次的主体间性。公共意见的形成过程、建制化的选举过程、立法的决定之间形成了交往之流，这种交往之流的目的是确保能够通过立法过程而把舆论影响和交往权力转移为行政权力。

其次，公共领域理论又修补了共和主义民主的理论欠缺和落实难题，并确立了一个异于自由主义民主和共和主义民主的新的民主方向，从而为宪政民主的发展增添了新的理论活力。这主要表现在：第一，公共领域为公民提供了一种新的政治参与模式。公共领域理论所提供的公民政治参与模式，主要不是通过自己直接掌握公共权力或直接选举公职人员，而是通过自由形成的中介组织以公众舆论或社会压力的形式对公共政策的产生、公共权力的取得与行使、法律的制定与执行等方面形成若明若暗的压力来实现的。这与共和主义理论所主张的直接民主有很大不同，并且容易在代议制的宪政框架内得以建制化，从而避免直接民主的乌托邦性。第二，公共领域通过把“话语民主”形成的“交往权力”转换为行政权力而实现了对公共权力的监约。在公共领域的话语里，人民主权被分散在了民众的自由交往和理性沟通之中，公民正是通过这种自由交往，以自由言论和自由结社的形式表达自己的政治意愿，以此影响公共权力的运行，进而把话语交往权力转换成制度权力并与其一道形成强大力量发挥其宪政民主作用。第三，公共领域对公共权力具有强大而切实的监督制约功能。公共领域理论通过肯定并强调社会中间力量在政治运行机制中的作用而彰显其宪政民主功能，从而对共和主义民主的建制化弱势起到了修补作用。公共领域中的各种社团组织构成了建设民主社会的基础，是防止“民主的暴政”的重要机制。

总之，公共领域作为存在于政治国家和市民社会之间的一块中间地带，它能够把独立个人间的相互承认和自主交往关系升华为一种普遍关系，形成公共伦理，达至公共理性。因此，它虽然似乎具有某种私人性，但却通过在国家与社会之间架起理性沟通的桥梁而把旨趣指向了公共政治领域，产生了具有政治价值的公共性。一方面，政治国家通过公共领域获得公民的政治见解，也赢得他们对政治合法性的认同；另一方面，公民通过它也获得发表政治意见和参与政治的更多途径和机会，实现自己的民主权利和对公共权力的监约，从而推进民主、法治和人权的实现。因此，探讨公共领域问题，既能够为当今中国社会政治哲学的研究拓展新的理论空间，也可以为构建社会主义和谐社会的理论探讨开辟新的视域，同时在实践上对于我们把握当下中国的社会结构变迁、促进宪政民主和社会文化的发展以及建设政治文明和社会文明都具有积极的理论指导意义。

参考文献：

[1]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].上海：学林出版社，2002．

[2]约翰·克里斯蒂安·劳尔森.颠覆性的康德：“公共的”和“公共性”的词汇[A].詹姆斯·施密特，启蒙运动与现代性——18世纪与20世纪的对话[C].上海：上海人民出版社，2005．

[3]杨仁忠，公共领域论[M].北京：人民出版社，2009．

第4篇：市域社会治理现代化范文

【关键词】区域调控法 转型综改区 治理能力现代化 科学调整

【中图分类号】D922.299 【文献标识码】A

在党的十八届三中全会上，历史性地提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的全新理念，对于新的历史时期我们认识社会政治经济发展规律意义重大。因此，如何科学调整在现代化治理包括区域经济在内的国民经济的协调发展，是当前经济法理论研究的重大前沿课题。本文从山西转型综改试验区建设中治理能力现代化入手，尝试论述区域调控法律制度如何对国家治理能力现代化进行科学调整。

山西转型综改区建设中的区域经济调控问题

关于山西转型综改区建设问题。在全面深化改革的背景下，山西作为改革发展相对滞后的省份，要想走好资源型地区转型跨越发展新路，最便捷和可行的切入点和突破口就是转型综改试验区建设。转型综改建设成为包括山西在内的资源型地区省份的首要问题，也被地方政府列为重要的工作内容之一。

关于区域经济调控问题。地方政府为改善国家范围内经济的空间结构所制定的公共干预的准则及协调区域经济发展的公共干预行为，它的作用对象介乎于宏观调控和微观规制之间，属于区域经济调控的基本范畴。换句话说，区域经济调控成为宏观经济调控间接作用和影响到微观经济领域的关键环节，可以有效推动国民经济发展规划的落实和国家整体经济社会发展目标的实现。①尤其对于解决由于历史原因产生的地区倾斜政策所带来的东西部经济发展不平衡等重要问题，区域经济调控更能最大程度发挥市场配置资源作用，逐步缩小地区发展差距。因此，科学界定和规范宏观调控法和区域经济调控法的界限和区域经济调控的职责范围，更显重要。②一般来说，区域经济调控主要表现为科学引导地区经济协调发展、合理促进区域经济布局合理化以及逐步缩小地区发展差距等。因此，正确处理好宏观经济调控和区域经济调控的关系，有利于解决区域经济发展不均衡等现实问题。从表现形式上来看，区域经济调控主体在国家规划和产业政策指导下，主要采用包括规划与产业政策、财税和金融等间接调控的方式，解决区域经济发展问题，特别是对一些地区的产业结构转型和经济社会发展，能够起到积极的调整和促进作用。③

关于山西转型综改区建设与区域经济调控的关系。区域经济调控理论为转型综改建设提供了理论支持和指导，转型综改也为区域经济调控实践开辟了新的领域和思路。连接两者的纽带就是资源型地区转型发展的客观实际。山西省作为区域经济调控的主体，面对能源和资源大省的基本实际，要实现结构战略性调整，实现向经济大省乃至经济强省的快速推进，实践证明，盲目照搬外省乃至国外的先进经验并不可取。马凯在十二届全国人大二次会议山西代表团审议报告时提出，山西省要按照国家总体决策部署，认真落实经济转型综合配套改革试验总体方案，一方面，坚持“以煤为基”，通过产业结构调整，重点发展更加安全、清洁和高效的煤炭产业链;另一方面，坚持产业多元化发展，充分发挥市场的基础性作用，不断提升接续替代产业和服务业的比重，促进非煤产业的快速发展，优化煤炭资源的合理利用和产业经济整体均衡发展。要实现这些转型综改建设目标，就要求地方政府必须要在宏观调控法的指导下，认真调查研究山西地区的发展实际，科学运用区域经济调控权，推动区域经济治理能力的现代化。

我国区域调控法的宗旨与国家治理能力现代化

区域调控法是经济法的重要组成部分，是市场经济条件下社会经济协调发展的重要保障，也是依法治国方略在区域经济发展中的具体体现和运用。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，需要通过国家治理能力的现代化，才能把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事真正统一起来，使法律实现宗旨和价值。

区域调控法的宗旨。区域调控法，也叫区域经济调控法，区域经济法④，是国内经济法的分支部门法。区域调控法的宗旨就是区域调控法要实现的价值和目标，一般来说，就是要规范和保障区域经济调控行为，预防和克服市场失灵，实现区域经济总量的均衡和结构的优化，实现区域经济范围内物价平稳、就业充分和收支平衡，进而促进国民经济的有序运行和持续增长，协调和解决整体利益、集体利益和个体利益之间的矛盾，实现区域经济和社会的良性互动和协调发展。

国家治理能力现代化的科学内涵。国家能力是国家权力的一种，包含国家社会关系与特定的政治制度因素。⑤而国家治理能力与专制能力完全不同，后者中国家利益与社会公共利益以及个人利益相分离，国家治理行为与可持续发展无法保持竞合。因此，国家治理能力的强弱与国家和社会彼此间的契合程度相关，两者的契合度越高、越广、越深，则国家治理能力就越强。同理，国家治理能力的现代化就是为共同增进社会公共利益和国家利益而采取的国家治理行为的民主法制化和科学化的过程。根据政治学理论，国家机关要形成和追求特定的政策和目标，必须要由社会及公私各部门之间的合作来达成，换言之，国家治理能力要实现现代化不能像以往一样独立于社会或整体的制度环境，而要与社会整体制度相互契合和沟通。这一点，已经被实践所证明。从这个意义上来说，国家治理能力的现代化，其科学内涵主要包括以下四点：

首先，国家治理能力现代化的目标是增进公共利益和维护公共秩序。其中，经济社会发展作为公共利益和公共秩序的核心价值和内容，也是国家治理能力最直接和最重要的体现。换言之，国家治理能力现代化的核心目标就是要通过治理行为的民主法制化和科学化，推动和实现经济社会可持续发展。

其次，衡量国家治理能力现代化的主要标准有民主化、法制化、文明化和科学化。其中，标准的核心是制度改革和创新，在依法治国的基本治国方略下，法律制度尤其是经济法律制度的改革创新，尤显重要。而法律治理能力的高低，应当取决于法律制度的科学决策、有效执行与制度运作能力等因素。

再次，推进国家治理体系和治理能力现代化，是第五个“现代化”战略目标，是马克思主义国家理论与中国国情相结合的又一次重大创新，是社会主义现代化在国家治理方面的重要体现。实现国家治理能力现代化，是一个系统工程，更需要通过经济市场化、社会法治化、国家政治生活民主化、权力运行制约和监督科学化等途径，运用多种手段和渠道来实现。

最后，从调整和维护区域经济持续发展的角度来说，区域经济调控法是实现国家治理能力现代化的重要依据和标准，国家治理能力的不断提升也是区域经济法宗旨得以实现的有力支撑。在对区域经济进行现代化治理的过程中，要严格按照区域经济调控法律制度来运行，这也是依法治国方略在区域经济领域的要求和体现。

区域调控法对山西转型综改区治理能力现代化的科学调整

在我国，无论是宏观调控，还是区域经济调控，归根结底，政府经济治理能力是启动和制动经济改革和发展的决定性力量。所以，区域经济调控有关问题是经济学和法学共同研究的重点课题，只是两者的研究重点不同。经济法学意义上的区域经济调控是市场经济条件下国家以整体利益为目的而进行的政府经济行为和市场规制过程中所产生的发生法律效力的行为，即政府作为经济法主体而进行的旨在设立、变更、终止经济法律关系的行为。区域经济调控法科学调整转型综改建设，具体而言是指在科学发展观的指引下，在尊重市场本位的前提下，合理划分经济管理职能，运用法律制度规范政府综合运用区域规划、产业、财税、金融等经济政策，以及计划指导和必要的行政手段，对本地区的市场进行区域调控和微观上的规制，从而把区位优势、产业改革和经济长期发展目标有机衔接，表现为一种带有预见性和规范性的事先调节，并且对一些市场失灵行为给予事后规制和利益弥补。

实践证明，转型综改区通过实行治理能力的现代化，对提升区位优势和推进产业改革，以及统筹经济增长和生态平衡等，产生了积极的作用。但是，仍然存在一些不科学、不规范的作法，需要区域产业规划、区域财税调控和区域金融调控等法律制度对转型综改建设中的政府经济行为给予科学调整。

区域规划与产业政策法律制度的调整。第一，转变投资模式，深化投资体制改革。打破高度集中的计划体制下投资管理模式，确立包括企业在内的投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。通过切实转变政府管理职能，确立企业投资主体地位，规范投资行为。

第二，完善法人治理结构，深化国有企业改革。建立健全国有资产管理和监督体制，有序推进国有企业股权多元化。同时，完善法人治理结构，按照现代企业制度的要求组建权力、决策和监督等机构，并形成相互之间的制衡机制⑥，改革国企管理人员和职工收入分配、福利待遇等制度。

第三，以能源持续发展观为指导，推进资源配置市场化改革。从煤炭资源市场化配置入手，科学规划煤炭行业发展，积极保护矿区生产作业安全，规范煤炭等能源安全生产。⑦建立自然资源资产化管理试点制度，以动力煤为试点，引入期货交易机制，深化资源性产品价格改革。

区域财税调控法律制度的调整。第一，加大政策支持，形成科学规范的预算管理制度。加大对转型综改区的政策扶持力度，以政府财政税收政策支持经济转型。重新调整煤炭资源城市的市级财政，完善自我积累机制。完善地方税收制度，扩大财政收入，加大财政投入，利用专项基金和开发投资基金等多种形式，从财力上确保转型综改建设取得成效。⑧

第二，规范政府融资平台，建立健全政府性债务管理制度和风险预警机制。地方政府应当运用区域财税调控法律，积极整合和建立现行融资平台及其绩效评估体系，根据市场需求，建立切实、有效的资产重组和后续管理机制。同时，规范地方政府投资经营有限责任，健全政府性债务管理制度，运用风险隔离带，免除地方政府的后顾之忧⑨。同时，构建融资主体约束机制以及责任倒追机制，完善债务偿还机制，防范融资过程中的潜在风险。

第三，尽快制定煤炭清费立税规范性文件，健全资源税构成要素制度改革。按照清费立税的规范要求，全面清理和取消涉煤不合理收费项目，推进煤炭资源税改革。由于资源税属于间接税，容易产生税负转嫁问题⑩，因此资源税从价计征改革过程中，必须密切关注可能出现、增加的资源税负通过产业链向区域经济其他部门传递，进而对区域经济产生负面影响。

第四，继续推进“营改增”。以扶持现代服务业发展为目标，扩大地方财政流程比例，加大增值税、资源税和资源补偿费的返还比例，推进“营改增”，降低转型发展地区税收负担。进一步完善区域财税调控制度，通过精简增值税税率档次、进项抵扣项目的调整，充分考虑地区和行业间差异性，避免新税制带来的行业税负不公，注重“点面”结合，稳步推进，促进与国际税制管理的接轨。

区域金融调控法律制度的调整。第一，科学规范和创新银企对接模式，加大直接融资比重。要及时出台金融法规和政策，支持资源型城市发展接续产业、循环经济产业、旅游业、信贷产品创新、实体经济发展等信贷政策指导意见，加大区域金融调控法律制度引导，科学规范银行和企业多种模式对接，扩大融资总量，重点支持转型建设项目。

第二，健全区域金融调控组织体系，形成多层次、多元化的金融服务格局。支持具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，广泛吸收民间资本投入，鼓励和引导村镇银行和小额贷款公司等金融组织支持转型产业发展。

第三，加强和提高区域金融服务力度，发展全方位服务转型综改建设的普惠金融体系。发挥区域金融调控法律的综合评估导向职能，加大对涉农贷款和新兴企业贷款支持力度，重点培育和支持新的支柱产业和经济增长点，优化金融机构，合理配置信贷资源，促进转型综改区新兴产业加快发展。

第四，优化金融环境，防范化解金融风险。各金融机构要密切关切转型综改过程中潜在的各类风险，利用各种科研手段加强市场分析研究和信息监控，准确把握传统和新兴产业经济运行发展趋势和影响因素，在资产风险分类、准备计提、损失核销等方面做好金融风险的防范工作，为转型综改建设打造一个良好的金融环境。

综上，区域调控法对山西转型综改区建设的科学调整，就是要规范利用区域经济调控法的多种调控手段，促进山西省摆脱资源依赖，利用区位优势、传统产业优势、人才优势、市场优势等，通过产业转型实现产业多元化，通过多种途径发展非资源制造业、高新技术产业、现代服务业等，确保重要领域和关键环节的改革成果。从法学和经济学层面分析和研究如何形成系统完备、科学规范、运行有效的转型综改治理体系，将解决资源型地区经济社会转型和发展的重大现实问题，有利于促进转型综改建设中治理能力更加现代化，并对其他资源型地区的转型发展提供借鉴作用。

（作者单位：长治学院法律与经济学系）

【注释】

①董玉明：“区域经济法律调整的二元结构解析”，《山西大学学报》，2004年第3期。

②董玉明，段浩：“论宏观调控法对区域经济发展的科学调整”，《山西大学学报》（哲学社会科学版），2005年第3期。

③段浩：“区域经济调控权研究”，《长治学院学报》，2011年第1期。

④徐孟洲：“论区域经济法的理论基础与制度构建”，《政治与法律》，2007年第4期。

⑤彭博，杨志军：“发展型国家理论、国家自主性与治理能力重塑”，《浙江社会科学》，2013年第6期。

⑥⑦杨紫@：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2010年，第136～137页，第540～541页。

⑧刘志明，张鹏F：“煤炭资源型城市可持续发展的思考”，《山西财经大学学报》，2009年第2期。

⑨周辉：“地方政府融资平台：现状、风险与防范”，《中国乡镇企业会计》，2014年第2期。

⑩黄燕芬，辛洪波，丁力：“资源税从价计征改革对资源开采业的经济影响研究”，《经济与管理》，2013年第6期。

刘燕：“基于税制改革创新的角度探讨‘营改增’的意义”，《财经界》，2014年第5期。

方瑶：“关于金融支持煤炭资源型城市转型升级的调查与思考―以黑龙江省为例”，《黑龙江金融》，2013年第11期。

第5篇：市域社会治理现代化范文

近代西方的市民社会

随着商品经济的快速发展，欧洲社会教权与世俗权利实现了快速的分离。文艺复兴运动从思想文化领域开启了民智，各种政治学说、科学艺术空前发展。这一时期，涌现出了一批大思想家，如霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭。洛克、卢梭等自然法学家和契约论者充分运用自然法的基本精神以及自由主义，为抵制专制王权并捍卫市民社会的平等、自由、人权提供理论依据。洛克指出：“市民社会是一种先于或外在于国家而存在的人类联系形式。”[2]而卢梭认为，每一个人可以毫无保留地将自己奉献给“联合体”，因为人人如此，所以人人平等，“这一由全体个人的结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称为共和国或政治体。”[3]康德则在此基础上将市民社会与公共权力结合起来，认为这就是理想化的政治国家。这些重要的学说和思想对当时的革命和以后的理论发展起到了举足轻重的作用。虽然他们并未对“政治国家”与“市民社会”在学理上做出界分，但在阐述个人权利、国家权力限度以及个人与国家关系等问题上都有了现代市民社会思想的萌芽。最早将市民社会这一概念理论化的当属黑格尔。在《法哲学原理》一书中，黑格尔将市民社会解释为各个成员作为独立的单个人的联合，这种联合是通过成员间的相互需要，通过保障人身和财产的法律制度和通过维护个人特殊利益与公共利益的外部秩序而建立起来的。“在市民社会中，每个人都以自身的目的为目的，其他一切在他看来都是虚无。”[4]他的市民社会有三个层次：第一，通过个人劳动使个人需要得到满足的需要体系；第二，通过司法对所有权保护的法律制度；第三，通过警察和同业行会来弥补上述两个体系中的不足。其中，需要的体系是市民社会的主要内容。黑格尔的市民社会是一种与家庭关系和公民关系相区别的社会关系及其所代表的社会联合体。在他看来，市民社会就是处在家庭和国家之间的差别阶段。家庭、市民社会与国家三者共同完成伦理精神的运动过程，而此三者是由低级到高级的运动，是物体实现其普遍性的运动。黑格尔的市民社会理论是对传统市民社会理论的超越。但是，黑格尔阐释市民社会的方法是唯心的、思辩的，标准也是所谓的伦理理念的思维发展水平。然而，市民社会和国家的不同绝不能仅仅表现为伦理理念和水平的高低，也不能由此来决定其历史层次的不同。19世纪马克思主义诞生，马克思作为一个青年黑格尔派批判吸收了黑格尔的思想，完善了市民社会这一概念。马克思从历史唯物主义的角度出发，认为：“市民社会包括个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往”。[5]只有在产生了私有制和阶级之后,才会出现市民社会和政治国家两个领域的分野。马克思认为，市民社会诸领域中经济基础是根本，对上层建筑具有决定作用，这一唯物主义思想彻底扭转了黑格尔的唯心思想。他也把社会分为三个部分，即生产力———生产关系(经济基础)———上层建筑。经济基础是决定因素，并从市民社会的角度阐述了道德、宗教和哲学等内容。从而从历史唯物主义角度建立了市民社会概念。

当代西方的市民社会

当代市民社会理论在继承传统的国家———市民社会两分法的基础上,提出了国家———经济领域———市民社会的三分法，开始对市民社会的结构和价值进行研究。很多西方哲学家也在马克思思想的基础上对市民社会的内涵做了重新阐释，主要代表为安东尼奥•葛兰西和哈贝马斯。葛兰西认为，当代资本主义国家已经发展成为“完整国家”，“市民社会也是‘国家’，并且不仅如此，市民社会恰好构成国家。”[6]在葛兰西看来，国家的前提是它的合法性，而其合法性来源于公民的同意，所以必须借助市民社会对公民进行引导、影响和教育，使之自愿接受国家的统治。这样，市民社会在国家的体系中就占据重要地位。另外，葛兰西把市民社会当做是建立在经济基础之上的上层建筑。“我们目前可以确定两个上层建筑‘阶层’，一个可称作‘市民社会’，即通常称作‘私人的’组织的总和，另一个是‘政治社会’或‘国家’这两个阶层一方面相当于统治集团通过社会行使‘霸权’职能，另一方面相当于通过国家和‘司法’政府所行使的‘直接统治’或管辖职能。”[6]因此，在葛兰西看来市民社会不再单纯代表经济活动领域，而主要是文化———意识形态关系的领域，属于上层建筑领域，是统治阶级传播意识形态、制造合法性和实行文化领导权的载体。在葛兰西看来，在当代西方的资本主义社会中，市民社会和政治国家形成了这样的对立统一关系：如果说政治社会是“守夜人”的角色，那么市民社会则承担了“教育者”的任务；政治社会代表与统治，市民社会则与之相应代表着道德和伦理；政治社会运用强制与暴力，而市民社会则运用舆论与说服；政治社会代表公共利益和公共关怀，市民社会则代表私人利益和民间关怀。哈贝马斯对市民社会的讨论大致分为前期和后期两个阶段。在前期，他认为市民社会是随着市场经济发展而形成的，是独立于政治国家的私人领域。他把公共领域这一概念引入到市民社会理论中，认为“它既包含资本主义和私人占有制为基础的市场体系，也包含由私人组成的、独立于政治国家的公共领域，即一个社会文化有机体。此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等。”[7]前者可以被看作是市民社会的经济领域，后者是公共领域。经济领域是公共领域的基础。后期哈贝马斯主要从“交往行为”和“生活世界”的角度界定市民社会，认为“今天称为‘市民社会’的，是一些非政府、非经济的联系和自愿联合，它们使公共领域的交往结构渗透到生活世界的社会成分中。组成市民社会的是那些或多或少出现的社团、组织和运动，它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩，并经过放大以后引入公共领域。”[8]社会整体结构实际被分为两个领域：一是以金钱和权力为媒介的经济、政治领域，一是以语言为媒介的社会文化领域。前者基于官僚机构和经济组织中，后者则植根于人们日常的以理解、沟通和价值获取为目标的行为中；前者对应着目的———工具理，后者则对应着交往行为。总之，市民社会作为一个西方政治哲学和社会哲学的核心概念，随着时代的发展其内涵也在不断丰富和变化。古希腊古罗马时期的思想家将其理解为以城邦国家为内容的政治社会，以区别于蒙昧状态的文明社会；近代契约思想家们将其规定为一种外在于国家政权并监督和制约政治权力的民间社会组织，用以捍卫人的政治自由；黑格尔赋予了它新的时代意义，即介于家庭和国家之间的经济交往领域；马克思和黑格尔都从经济上把市民社会界定为包括私人利益和公共利益在内的广泛的物质交往关系；当代西方社会思想家则将其看作是一个建构公共理性和生成公共伦理的社会空间。

中国传统社会中不同于西方的因素

西方前现代社会已经具备了一些市民社会发展的历史文化因素，如古希腊的城邦和中世纪的基督教教会等政治、组织形式，而中国传统社会的历史文化因素对我们今天的社会发展也有重要影响。所不同的是西方传统文化促进了西方市民社会的生成与发展，而中国传统社会中的某些因素不仅未能促进市民社会的形，反而可能成为阻碍当代中国市民社会发展的因素，对这些因素的进行认识和分析对于我们今天建构中国的市民社会具有重要的意义。首先，城市作为人类迈向现代化过程中最重要的载体，中国古代城市与同时期的西欧城市相比显得奇缺。西方和中国封建社会的城市在具体形态和功能上有明显的差异，其在市民社会产生过程中所起的作用也不可同日而语。中国的城市是以权力和消费为主要运作轴心的，而生产或经济自给的特征则不明显，这样中国古代城市的经济特征就被弱化了。与西方前现代社会的城市相比，中国城市都是经济功能成为政治功能的附庸，城市的繁荣程度与经济发展情况没有直接联系，而西方无论是古希腊还是中世纪其城市都带有明显的经济功能，是王权和教会权力最薄弱的地方，如此才获得相对自由的发展。中国古代城市处于政治的核心地带，无法为市民社会的诞生提供生存空间。其次，中国古代政治文化中对社会的压制导致社会力量的弱小。在西方，国家的形成即意味着按地域治理社会的开始和血缘关系退出历史舞台。传统中国则是建立在血亲关系之上的宗法制度扩展成家国同构的政治体系，以封建帝王为代表的国家在道德上、文化上被赋予了至高无上的价值。个体权利在父权、夫权、三纲五常等优先原则的重压下变得微不足道。中国传统政治文化主要体现为以儒家思想为核心的政治文化，包括天、君、国、家合为一体的政治认识，以忠、孝为核心的伦理至上和丧失主体性的政治依附情感，名教精神的政治思维等。儒家思想在中国整个社会中实际上承担了政治意识形态的功能，它为社会提供了一整套的知识、思想和价值信仰系统，为封建王权提供了统治的合法性基础。以天下为公、财产公有、社会秩序和谐、博爱等为特征的大同政治理想体现了权力伦理化的要求，通过创造“利益一致”的幻象淡化对现实中自身利益的关注，使人们在对这一幻象的关注与陶醉中丧失个体的自觉意识。因此，中国传统政治文化和政治心理不能为市民社会提供精神养料。再次，中国传统道德对市民社会价值的抵制。儒家文化与王权政治在长期的历史过程中体现了相互借势、共生共荣的关系，而建立在与国家相分离基础之上的市民社会文化始终都很难在儒家文化中寻求到支持。道德是统合社会思想和社会认识的主要工具，“仁”是儒家思想的核心概念，以“仁”为要旨的道德既是规范人们行为的重要社会标准，也是政治权力自律的标准。道德本身作为社会约束的力量之一在与政治结合以后，政治权力借道德之力潜入社会生活和个人生活的每个角落。德治的结果总是因为个人私利与权力结合之后导致政治权力的无限扩张，权力的滥用由于受到道德的掩护而不会遭遇任何制度，尤其是法律的制约。因此道德化的儒家思想严重侵犯了个体和社会权力，在政治权力和个体权力二者处境的巨大落差下，市民社会很难获得生存的机会。最后，宗教文化缺乏对国家的张力。西方中世纪基督教文化是政治民主和形成市民社会的重要力量，这不仅体现在信仰文化上，而且体现在教会的组织形式上。但中国却缺乏这样的宗教力量。其一，中国的宗教没有能在组织和制度层面形成与国家的分野。佛教和道教的寺院组织以出世为主旨，无法形成牵制国家理论的群体组织。其二，儒教与国家在组织和人员上基本是融合的，这样就不能在国家与社会之间形成一个界限。与国家紧密联系的的性质使中国古代宗教要么缺乏组织性，要么依附于国家，要么秘密结社性教派或者是歪门邪道，总之，中国传统宗教文化在儒、佛、道三教合一并牢牢地被儒教所控制的情况下，占主导地位的儒教也严重缺乏社会性。这也正符合了封建王权政治的需要，在宗教方面为专制统治扫清了障碍，而在政治国家牢牢掌控的权力缝隙里成长的市民社会，既没有实体意义上的生存空间，也未能得到文化和价值上的支持。社会的传统结构是阻碍中国走向现代化的体制性原因，但这一坚固的结构在资本主义入侵中国后开始破裂。清末民初以来，中国在内忧外患的共同作用下，国家体系内部发生了以改革和革命为主要特征的重大变化。近代中国在政治、经济及社会结构上的变化促成了市民社会的产生。在政治上，中国大一统的政治传统在理论和现实两个层面都有了松动，家国同构模式和中央集权模式内部的整体主义逐渐向分裂、多元方向发展，客观上为市民社会提供了生存空间。在经济上，近代中国工商业的发展壮大了商人的力量，一些城市也在工商业发展的前提下逐渐向现代城市转化，商人与新城市间以工商业为媒介联合起来所形成的社会空间直接成为中国早期市民社会诞生的摇篮。在社会结构上，由于科举制度的废除，出现了绅士与商人融合而成的绅商阶层，他们成为早期市民社会的领导者。但是，按照西方市民社会的标准来看，近代中国的市民社会并未形成成熟的形式。

当代中国市民社会的现状及其构建

中华人民共和国成立使中国摆脱了社会失序的苦境，可随后建立的高度集中的计划经济体制和全面控制的国家主义发展战略，高度集权的政治体制的建立使国家与社会的结果失衡趋于顶点，市民社会根本就不可能产生。改革开放以来，市场逻辑在经济领域的作用日益增强，自由流动的社会资源和自由活动的社会空间不断扩展，中国的市民社会开始出现。到目前为止，尽管不能说中国已经形成了黑格尔严格意义上的“需要的体系”，但市场至少已经成为经济活动中无法缺少的平台和杠杆。市场经济提倡个人自由和个性发展，这就为私人自主性生活的出现和发展提供了空间。这一私人自主的生活空间所形成的人们及其生活在其中的社会就是当前中国出现并发展着的市民社会。然而，我国的市场经济是由国家自上而下启动的，我国的市民社会与政治国家的分离也还处在起步阶段，就独立自主的社会力量来说，中国当前距离成熟的市民社会还很远。因此，必须从以下几点出发，立足国情大力培育和发展中国的市民社会。

（一）构建当代中国市民社会的思想前提

当代中国市民社会发展肇始于“国家主义”的消解，但又必须防止陷入“自由主义”的泥淖。邓正来先生认为，“中国当代市民社会的建构必须建立在国家与市民社会之间的良性互动的理性关系之上，应是政府选择和社会选择的共同结果。这种良性互动关系是指二者之间的一种双向制衡关系，透过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊病，使国家所维护的普遍利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡。”[9]国家与市民社会的良性互动关系，不仅在于各自在其领域中发挥本能，更重要的还在于二者间的互动。作为良性互动，要求在理念上实现从“国家本位”向“社会本位”的转变。建立一种政府机关与市民社会组织的协同合作与互相监督的互动关系。一方面要互相认同与合作，即相互认同合法地位并通过不同的制衡机制抑制对方的不足，国家要为调解市民社会之间特殊利益之间的矛盾提供普遍性的利益法则，市民社会则始终警惕国家权力的扩张；另一方面表现为相互间的融合，国家用适当的手段介入到市民社会之中，为其提供法律、政策以及经济上的保障，市民社会也要积极地将自身内部行为准则上升为国家法律原则。

（二）构建当代中国市民社会的主体选择

对市民社会主体的界定，首先要反对照抄西方经验。在西方语境下产生的市民社会，只有城市中的市民才是其主体，而将农民排斥在外。在封建小农经济的思想束缚下，农民不可能形成现代市民社会中的的权利意识和主体观念，因而不能在西方市民社会发育过程中享有主体资格。但在当代，西方社会成员已经普遍具有了权利意识与市民素质。将西方传统市民社会主体简单移植到中国当代市民社会的构建进程中，既不符合市民社会的一般理论，也不符合当代中国的建设实际。中国的市场化改革发端于农村，农民伴随着社会主义市场经济的发展始终。随着改革开放的发展与时代的进步，当代中国农民也逐渐克服了传统农业生产方式下的分散孤立状态，逐步培养起市场经济下的合作思想与能力，因此当代中国农民在市民社会建设过程中必然占据重要地位。发展当代市民社会的主体，还要促进非政府组织的发展，大力培育非政府组织对于建构中国当前的市民社会非常重要。现今我国非政府组织的发展还很不完善，缺乏组织性与自治性。因此，要划清政府与非政府之间的界限，形成合理分工，同时形成两者间的合作和制衡关系，使非政府组织真正成为市民社会中的能够发挥实质作用的有效主体。当代中国市民社会的主体应该包含社会中的各个阶层，其中企业家和知识分子分别从实践上和文化上引导市民社会的发展。

（三）构建当代中国市民社会的现实起点

当代中国市民社会的构建注定是一个长期的过程，不仅要突破传统思想的重重障碍，还要与现实制度争夺社会资源，不可能一蹴而就。因此，解决好现实中市民社会的发展前途，需要将构建市民社会的任务合理分配到不同发展阶段。邓正来、景跃进在《构建中国的市民社会》一文中主张将中国市民社会的建构分为两个阶段：“第一个阶段所要达致的目标是初步建构起市民社会，形成国家与市民社会的二元结构；第二个阶段的主要目标是进一步完善市民社会，通过各种各样的渠道实现对国家决策进行正面意义上的影响，亦即积极的参与。”[9]对于培育中国的市民社会的具体策略，一种观点是强调国家的作用，即国家对社会放权并积极培育市民社会的成长因素；另一种观点则强调建构市民社会过程中社会自我生成的重要性。市民社会建构的动因在于社会本身，国家的作用也是在社会自主性要求下才被释放出来的。“政府主导”的特征对以独立自主为根本特征的市民社会来说，看是一种对立关系，但“政府主导”亦是一把双刃剑，在导致其负面影响的同时，也具有相应的优势。从当前中国的实际出发，以政治国家与市民社会的良性互动为引导，在当代市民社会发展的初期阶段，政府主导应是主要动力。但是国家也要意识到国家权力的有限性，要从高度集权的全能、强势行政权力的思想中解放出来，通过向市民社会让渡生存空间，使市民社会尽快地突破发展过程中的制度束缚，建立起有利于市民社会生存、发展的外部环境。市民社会的发展亦能对国家建设形成反作用，逐步增强国家建设的经济与文化基础，从而形成社会权力与国家权力多元化互补的社会控制局面。

第6篇：市域社会治理现代化范文

【关键词】中国模式 政府主导 市场经济 民主法治 国家治理现代化

【中图分类号】D62 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/ki.rmltxsqy.2016.12.007

从关于“中国模式”的争论说起

近十年来，特别是从2007年世界经济危机开始，“中国模式”这个概念流行开来。其中，在“中国模式”与政府作用的问题上，学界出现了针锋相对的激烈争论。

一种观点认为存在着“中国模式”，这个模式是30多年来中国经济奇迹的重要原因。“与美国以自由市场为核心的经济体制不同”，“中国模式的核心是国家对经济的干预”。“中国最关键的优势，恰恰是政府对经济强有力的干预，这是其他西方国家所没有的。”这种优势，集中表现在中国政府具有较强的宏观或区域性经济调控能力上，包括调控国有企业履行社会责任、集中和分配全国性财力、协调区域发展、引导社会投资方向等方面。①中国要进一步发展，必须坚持和完善“中国模式”。类似的观点认为，“中国模式的核心是中国特有的政治经济模式”。在经济方面，“中国有混合经济体制”，有国有和非国有部门，“政府和市场要保持平衡，国家总是垄断一些行业，但是不能扩张得太厉害”。但是，“中国模式处于转型期，还在探索中，但探索不是没有方向，而这个方向取决于中国文明的进程。模式是一个发展的过程，至于说成熟不成熟，是进步了，还是退步了”，取决于“它实际是怎么运作的”。②

相反的观点认为，不存在“中国模式”，把中国所取得的成就归因于“中国模式”是有问题的。有学者认为，把“强有力的政府控制整个社会经济体系”作为“中国模式”的特征是一种误解。改革开放以来，中国一直在努力解决两方面的问题：“一方面，从一个由行政权威控制的计划经济转变成一个自由交换的经济；另一方面，就是从行政命令支配的经济，政府机关和党政官员的自由裁量权特别大的命令经济，转变为一个规则透明、公正执法的法治经济。”政府的责任，是提供透明公正的市场秩序和公共产品，“政府介入微观经济活动”是“我们现在遇到的最大的危险”。③有学者认为：“‘中国模式论’所宣扬的是政府主导的、民族主义支撑的经济发展路径、政治权力结构和社会治理方式。”所谓的“中国模式”，“鼓吹”“人民要服从于政府、政府要控制资产、百姓的利益要让位于地方建设”，“试图用现代化、稳定、国家民族利益、民生、理想代替现代性、自由、个人权利、民主、理性这些普世价值的核心和基础”，“是不可取的”。④

可以看出，争论的一个焦点，是对政府在经济社会发展特别是资源配置中作用的评价。本文所谓的“政府主导”，就是政府在经济社会资源配置中发挥强有力作用。在《现代汉语词典》里，“主导”一词意味着“主要的并且引导事物向某方向发展的”，如“主导思想”“主导作用”等。《辞海》关于“主导”的释义，即“起主要和领导作用的”。因此，作为一种发展模式，“政府主导”可视为一种政府发挥主要和领导作用的发展模式。这种发展模式，体现在政治、经济、文化等各个方面，而非局限于单一的经济领域。就政府在经济社会发展中的作用而言，如果存在“中国模式”，那这种模式也是一种“政府主导”发展模式。激烈的争论以及全面深化改革的中国特色社会主义建设实践，要求我们全面审视、深刻反思这种发展模式。

政府主导的历史、类型与本质

从历史上看，最早的政府主导发展模式，出现在欧洲现代化早期或前期实行重商主义的国家。重商主义者主张国家干预经济社会生活，管制商业、制造业、农业，垄断对外贸易，以最大限度地获取和积累财富。

18世纪末和19世纪前半叶的法国，是较早推行重商主义的国家。在经济结构上，农业占统治地位，工业弱小。在阶级结构方面，农村人口占全国总人数的2/3以上，工业资产阶级弱小。马克思分析说：“在英国，工业需要自由贸易，而在法国，工业则需要保护关税，除需要其他各种垄断外还需要国家垄断。”“在法国，小资产者做着通常应该由工业资产者去做的事情；工人完成着通常应该由小资产者完成的任务。”⑤所谓“工业资产者”应该做的事情，就是大力发展市场经济，以及保障市场经济正常运行的自由、平等。关税、国家垄断等体现了政府对市场、社会的干预。马克思总结说：“归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”⑥在这种情况下，行政权“经常和绝对控制着大量的利益和生存”，“国家管制、控制、指挥、监视和监护着市民社会――从其最广泛的生活表现到最微不足道的行动，从其最一般的生存形式到个人的私生活”，“现实的社会机体却极无独立性、极不固定”。⑦在这种情况下，“从某一村镇的桥梁、校舍和公共财产，直到法国的铁路、国家财产和国立大学”，都“成为政府活动的对象”。⑧这个时期的法国就是较早实行政府主导发展模式的国家。

从世界各国发展来看，实行政府主导发展模式的国家，普遍是经济欠发达国家，或者是正处在社会转型、采取赶超式现代化战略的国家。

英、美老牌资本主义国家的现代化进程，本质上是一种内生性自然演化过程。英国的工业革命，特别是推动革命的科技突破，并非政府主导实现的，而是企业家追求利润、科学技术长期渐进积累的结果。工业革命反过来进一步增强了国家的综合实力，炮舰保护下的资本更是横行于全世界，以攫取超额利润。美国的情况与英国有所不同。这两个国家，都采用小政府、大社会的自由主义发展模式，不需要也不允许政府在资源配置中发挥特殊作用。采取赶超式现代化战略的国家，情况也有所不同。这些国家，面对发达国家的示范效应（对社会主义国家来说还有政治经济以及军事压力），面对国内民众改善生活、快速实现现代化的压力，不可能再走小政府、大社会的老路，政府自然要在资源配置中发挥积极作用。从这个意义上讲，政府主导经济社会发展，是一种非自然的历史进程。

19世纪的法国，较“日不落帝国”英国落后很多。更落后的，是当时的德国。1871年，铁血宰相俾斯麦完成统一后，德国政府采取了一系列“政府主导”措施：经济上，大力推行国有化，将铁路、烟草等行业收归国有；政治上，镇压工人阶级运动，实行专制统治；社会上，建立世界上最早的养老、健康医疗、社会保险制度。第一次世界大战前夕，德国44个最大的矿山和12个大钢铁企业，以及24%的发电设备和20%的制盐企业，都属国家所有，80%以上的铁路也由国家经营。⑨第二次世界大战后，日本、亚洲四小龙等国家和地区，在一个历史时期内，政府在经济社会发展中也处于主导地位。在日本，先后成立了经济安定本部、经济企划厅等政府计划部门，负责编制规模庞大的经济计划，从金融、财政、价格、税收等方面采取一系列的措施，引导经济复兴和发展。在新加坡，政府成立了经济发展局，制定各种经济发展计划，以至于“政府决策指导，国家参与投资”⑩成为新加坡市场经济的主要特征之一。苏联模式也可归类为政府主导发展模式，只不过是一种极端化的绝对控制模式：政府控制了几乎所有经济社会资源，公权力甚至入侵公民的私生活领域。这种绝对控制，当然也与相当时期内苏联落后于西方发达国家有关。

从政府主导的类型看，存在着市场经济基础上的政府主导和不承认市场作用的政府主导两种类型。

19世纪的法国、德国，第二次世界大战后的日本、新加坡和我国的台湾地区，在肯定市场机制的基础上，通过引导性计划、产业政策等发挥政府作用。例如，日本政府的经济计划，除战后初期的物资管制外，对企业只起间接指导作用。这是一种政府主导发展模式。在苏联等社会主义国家普遍推行的是另一种政府主导发展模式：实行单一的公有制经济，严格的政府计划控制，完全否定市场机制和非公所有制经济，通过政府计划来配置资源。两种政府主导发展模式之间，有着显著的区别。德国、日本等国家实行的政府主导模式，政府发挥“主导”作用，但这种“主导”是在充分保障私有制经济与市场机制的基础上实现的。在这些国家，政府权力相当大，同时人们也享有极大的经济自由。不足之处在于，民主或民众的政治参与，有不同程度的限制，实行所谓的“威权政治”（二战前的德国，先后出现过封建军事帝国主义、法西斯主义；二战后的日本，拥有竞争性政治的外表，但长期维持一党独大、独享政权的政治格局）。以苏联为代表的政府主导模式，以严格的政府计划和公有制经济为载体，从根本上否定了市场机制。政经不分，党政不分，政社不分，缺乏民主，政府控制了经济社会生活的各个环节。苏联模式中的政府“主导”，用“全面控制”更准确。两种政府主导模式，可分别称作尊重市场经济的政府主导模式和否定市场经济的政府主导模式。

政府是公权力的代表。无论哪一种政府主导模式，本质上都是权力配置资源，只是程度不同、方法不同、外在约束条件不同。权力配置资源，有明显的优势，就是“集中力量办大事”。同时，它的劣势也很明显。政府要主导，就必须集权，造就所谓的“强势政府”。强势政府，会弱化社会自主性，压缩社会活动空间，削弱社会活力，带来一系列严重问题，如政治腐败、财富分配不平等、民众参与不足导致的政治认同下降、决策失误等。日本、新加坡等国家，重视市场经济和公共权力运行的法治建设，规范、保障资源配置过程的公开透明，防范权力与私人资本的结盟，确保公共资本的公共属性，来解决上述问题。韩国与我国的台湾地区，则在长期高速增长之后，从威权政治走向民主政治。

以上分析表明，政府主导要想取得最大限度的成功，必须赋予人们以极大的经济自由，加强法治建设，防范权力和资本的勾结。政府主导具有阶段性，在现代化奠基与起飞阶段非常必要，但在这个阶段过去之后，改革政府主导体制或模式，建立新的政治经济体制，进一步解放和发展生产力，进一步激发和释放社会活力，是完成现代化的必由之路。

政府主导与中国的改革开放

在经济社会发展过程中，政府与经济社会发展的关系，是有规律可循的。这里的关键是，“经济运动会为自己开辟道路”。如果政府“阻止经济发展沿着某些方向走，而给它规定另外的方向”，必然“会给经济发展带来巨大的损害，并造成大量人力和物力的浪费”。?以国有化问题为例，恩格斯指出：“只有在生产资料或交通手段真正发展到不适于由股份公司来管理，因而国有化在经济上已成为不可避免的情况下，国有化――即使是由目前的国家实行的――才意味着经济上的进步，才意味着达到了一个新的为社会本身占有一切生产力作准备的阶段。”?政府可以影响经济发展，但不能根本改变经济发展的内在规律。政府认识到位，举措得当有力，会促进经济发展。反之，则阻碍经济发展，甚至会导致自身崩溃。

经济发展的基本规律是什么？根据马克思恩格斯的经济学说，从自给自足的自然经济，到以自由交换为基本特征的商品经济，再到社会自主调节的产品经济，就是贯穿于整个人类社会始终的经济发展基本规律。在现阶段，以市场配置资源为核心特征的市场经济或商品经济，是推动经济发展的基本规律。这一点，已被西方发达国家数百年来的实践所证明。采取政府主导模式的日本、亚洲四小龙，甚至19世纪的德国、法国，虽强调政府在资源配置中的作用，但也不敢违背市场配置资源的基本规律。以苏联为首的社会主义国家，长期把市场等同于资本主义，把政府计划配置资源当作社会主义，把几乎所有资源都掌控在政府手中。中国的体制，包括经济、政治、社会等各方面的体制，都脱胎于苏联模式。这种模式的最大弊病，是束缚社会个体的积极性、创造性，政治不民主，社会缺乏活力。中国的改革开放，所针对的就是这种模式。

改革开放以来，在政府与市场关系的认识上，我国先后提出“计划经济为主、市场调节为辅”的社会主义有计划的商品经济、“国家调节市场，市场引导企业”、“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的社会主义市场经济等。其中，党的十二届三中全会，提出“商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段”，是理论上的一大突破，为社会主义市场经济的提出奠定了基础。从党的十四大到十七大，在建立、完善社会主义市场经济体制的目标下，中国始终强调“发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十提出，“更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。十八届三中全会，进一步提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，同时也要“更好发挥政府作用”的改革任务。解释说：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”?这个认识，是中国共产党领导全国人民三十多年艰辛探索得出的结论，是“我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，是马克思主义中国化的一个新的成果，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段”。?

市场在资源配置中起决定性作用，势必审视和界定政府的作用。指出：“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”既然市场配置资源是最有效率的形式，那么政府就不能像苏联模式的计划经济体制那样在资源中起决定性作用了。这是其一。其二，“市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用”。也就是说，政府还要在资源配置中发挥一定或特殊作用，这种作用只是辅的。这种作用，只能发挥在市场不能充分发挥作用，或者根本不能发挥作用的领域，如市场秩序的维护、公共产品的提供等。只有在这个意义上，才可以说“市场作用和政府作用的职能是不同的”。“更好发挥政府作用”，怎么做才算“更好”？“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”?

中国对市场配置资源的认识，不只是纯粹理论认识深化的产物，更是现实问题所逼出来的。三十多年来，随着经济体制改革的逐步深入，市场在资源配置中发挥的作用越来越大，社会主义市场经济体制也不断走向完善。但是，在土地、矿产等领域，政府配置资源的角色并未发生根本改变。相反，该由政府承担的职能，包括提供公共服务、促进公平正义等，政府的作用发挥得还很不够。由此导致的严重问题，如经济结构与发展方式转型缓慢，权力寻租带来的腐败蔓延，公共服务不到位带来的上学难、就医难、养老难等，特别是导致这些问题的体制机制弊端，成为中国进一步发展绕不过去的坎儿。如果说，政府对经济的强有力干预是所谓的“中国模式”的核心特征，这种模式三十多年来发挥过不少积极作用，那么，现阶段，这种模式基本上完成了自己的历史使命，成为进一步改革的对象。实际上，市场化程度较高、起步较早、市场体系较完善的中国沿海发达地区，之所以居于中国经济社会发展的领头羊地位，正是政府对市场配置资源的尊重，特别是对非公所有制产权、自主经营权的尊重，而非政府对市场的干预。过去三十多年改革开放的成就，主要不是政府干预的产物，而是政府持续向市场、企业放权的结果。这个事实，一定要弄清楚，绝不能因果颠倒，阻碍中国的现代化进程。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把政府职责由过去主导资源配置转变到建设市场经济体系、提供公共服务、保障公平竞争和促进共同富裕上来，要求我们改革政府主导发展模式，实现发展模式的总体转型。从这个意义上讲，政府主导发展模式问题，并非单一的经济问题，而是涉及经济发展、政府治理、社会组织发育等在内的现代化问题。因此，党的十八届三中全会提出全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略性任务。

改革政府主导模式，推进国家治理现代化

国家治理现代化，是对党的十八届三中全会所提出的国家治理体系和治理能力现代化的概括。国家治理体系，是一个国家的制度体系。国家治理能力，是当政者运用制度体系治理国家的能力。在中国，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。?推进国家治理体系和治理能力现代化，涉及到制度建设与全面改革问题，或者说通过全面改革实现各个领域内的制度现代化。

制度就是规矩，是办事的程序。没有规矩，不遵守体现最大共识的程序，社会必然会乱套。与此同时，现代化取向的制度，还必须符合民主、法治、自由、平等、公正等人文价值。在这个方面，1978年以前的中国，存在着双重缺陷――制度不足与制度的现代价值取向缺失。制度不足，表现为“往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”。制度的现代价值取向缺失，表现为在“英、美、法这样的西方国家不可能发生”的领导人严重破坏法制的现象。邓小平提出：“如果今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？”这个问题的正确答案应该是，发达资本主义国家已经实现了国家治理体系和治理能力现代化，从根本上消除了专制主义、人治政治等前现代因素。邓小平的答案，抓住了问题的实质：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。?在这里，邓小平实际上已经提出了国家治理现代化命题。在邓小平关于制度建设的战略思想与30多年改革开放积累的经验的基础上，中国共产党提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的历史任务。

中国的改革，从一开始就是全面改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革，绝不是在某一局部的修修补补。全面改革，并不是说没有重点，齐头并进。我国的基本国情，特别是生产力、科学技术的发展水平与人民群众改善生活的普遍要求，要求必须以经济建设为中心，把经济体制改革作为改革的重点。现阶段，尽管经济体制改革与经济建设取得重大成就，但基本国情并未发生根本变化，“制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域，经济体制改革任务远远没有完成，经济体制改革的潜力还没有充分释放出来”。?这种状况，决定了经济体制改革依然是改革的重点。改革不能齐头并进，并不是说可以长期单兵突进。邓小平在上个世纪80年代告诫说：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”?这个论断，随着经济体制改革的深入越发显示出其真理性：其他领域体制机制的不完善，既阻碍着经济体制改革的深入，也成为社会全面进步的软肋。

市场经济体制的确立，是我国经济体制现代化的主要标志和最大成就。与此同时，我国政治、社会领域的改革，也取得一定成绩，但在很多方面仍不能满足现实需要。在政治领域，腐败问题是党和国家身上的毒瘤。尽管我们提出权力要受到监督与制约，党的十六大初步提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，但从理论到实践，还没有找到有效治“本”之策。尤其需要注意的是，腐败问题，与政府配置资源的计划经济残余紧密相连。解决腐败问题，要求我们推进政治体制改革，实现党的领导、政治运行与政府治理的现代化。在社会领域，公平问题也越来越成为全社会关注的焦点。正如所说：“在我国现有发展水平上，社会上还存在大量有违公平正义的现象。”“这个问题不抓紧解决，不仅会影响人民群众对改革开放的信心，而且会影响社会和谐稳定。”当前亟需解决的，是“由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题”，以“使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则”。?在社会领域，还存在培育社会组织、发挥社会组织的作用、激发社会活力的问题。在文化领域，如何用社会主义核心价值观引导多样化的社会思潮，包容差异，凝聚共识，也是我们面临的大问题。

因此，尽管经济体制改革依然是改革的重点，现阶段的中国改革却不局限于经济领域，而是在各个领域全面深化改革。说：“我们之所以决定这次三中全会研究全面深化改革问题，不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的。”经济体制改革这个“重点”，与其他领域内的改革是什么关系？从历史唯物主义基本原理出发，认为：“经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发而动全身的作用。”因此，“在全面深化改革中，我们要坚持以经济体制改革为主轴，努力在重要领域和关键环节改革上取得新突破，以此牵引和带动其他领域改革，使各方面改革协同推进、形成合力，而不是各自为政、分散用力”。充分发挥经济体制改革的牵引作用，使各方面的体制改革与经济体制改革协同推进，既是全面深化改革的总思路，也是实现国家治理现代化的必由之路。

国家治理现代化，要求围绕着经济体制现代化、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用这个主轴，推进各个领域的制度、体制与机制现代化进程。在政治领域，围绕着民主与法治两大主题，不断发展各种形式的人民民主，畅通人民群众表达诉求、维护利益的渠道，高度重视法治的作用，弘扬法治精神，确立法治信仰，推进党依宪依法执政，国家政权依照法定权限和程序行使权力，将各种经济社会事务纳入法治轨道，加速从人治迈向法治的历史进程，实现政治体制的现代化。在社会领域，以社会自治为核心，划分党、政府与社会的权力、职能边界，将党和政府不该管、管不了也管不好的属于社会自身的事务，交给社会，由社会组织来承担，激发和释放社会活力，实现社会管理体制和社会组织体制的现代化。在这方面，党的十提出要构建两个方面的体制：一是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系，一是政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。十八届三中全会提出，要推进“社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，构建“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的社会治理体制。在文化领域，围绕社会主义核心价值观，坚持百家争鸣、百花齐放的思想文化发展规律，建设一元主导、多元共存、包容开放的思想文化生成和管理体制、机制，实现文化体制的现代化。

现代化的核心，是人的现代化。国家治理体系和治理能力现代化，要求我们加快塑造现代化的社会主体的步伐，塑造具有自立、自主、自由个性的人，即公民。在前资本主义社会，影响、决定一个人命运的，是血缘、政治权力等先赋性因素。教育、个人努力与能力等后致性因素，不占主导地位。在诸多先赋性因素中，政治权力最为显著。在苏联模式社会主义中，政府绝对控制各个领域。对社会主体来说，这种政府主导进一步演化为“关系”主导。没有“关系”，就办不了事，就会受到不公平对待。最硬的“关系”，最便捷的“门道”，最深厚的“背景”，“封妻荫子”所依凭的，“一人得道，鸡犬升天”之“道”，都是权力。从社会主体塑造角度看，从先赋性因素发挥决定性作用到后致性因素发挥决定性作用的过程，也是从权力本位向能力本位的变迁过程。在这个过程中，先赋性因素让位于后致性因素，能力本位必然取代权力本位。社会主体的现代化，是一个涉及经济、政治、文化的综合问题。这个问题的解决程度，是衡量国家治理体系与治理能力现代化的重要标志。

几点结论

首先，政府主导，无论是尊重市场规律还是根本否定市场规律，都是特定发展阶段的产物，只能在特定发展阶段发挥特定作用。从长远来看，无论是经济、政治，还是社会、文化，自有其发展规律。政府只能尊重规律，而不能取代规律，主导这些领域的发展。更加尊重发展规律，更好发挥政府作用，才能实现国家治理体系和治理能力现代化。所谓“更好发挥政府作用”，要求政府尊重规律，发挥查遗补缺的作用，使各领域发展得更顺利。

其次，从根本上说，中国改革开放以来各个领域取得的巨大成就，不是政府主导即政府配置资源的产物，而是政府自我改革、主动弱化在资源配置中的决定性作用的产物。这种主动“弱化”，表现为经济、政治、社会等方面的“放权”“松绑”。现阶段存在的弊病，主要是“放权”“松绑”不到位，当然也存在政府积极行权不到位的因素。如果说，政府主导是所谓“中国模式”的核心特征，下一步的改革，就要进一步革除这种政府主导。不改革，中国的现代化难以顺利进入下一个阶段。

再次，国家治理体系和治理能力的现代化，包括经济、政治、社会等各种制度、体制、机制的现代化，即经济市场化、政治民主化和法治化、社会自治化等，归根到底要服务于社会主体特别是人的现代化。所谓服务于人的现代化，主要是确保人全面自由发展的制度体系的现代化：从先赋性因素决定人的命运转变为后致性因素决定人的命运，从权力本位转变为能力本位，促使人从具有依附性人格的人，转变为具有自主、自立、自由、自强个性的人。

最后，正确理解社会主义的优势即所谓“集中力量办大事”。大事，既包括三峡大坝、青藏铁路这样的物质实体，也包括社会稳定、凝聚共识这样的秩序、精神层面的东西。在现阶段，中国最大的事，是各个领域体制、制度的现代化，即国家治理体系和治理能力的现代化。现代化与民族复兴，最根本的是确保国家、民族健康发展的各种制度的现代化。这也是中国共产党在现阶段的历史使命。

注释

邹东涛主编：《中国经济发展和体制改革报告NO.3：金融危机考验中国模式（2008～2010）》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第27～28页。

郑永年：《中国模式客观存在，其研究应该去政治化》，http：///news/special/chinaway/20101116/2891464.shtml。

吴敬琏：《“中国模式”会成为全球榜样吗？》，《中国改革》，2010年第10期。

秦晓：《“中国模式论”是不可取的》，http：///news/special/chinaway/20101115/2886756.shtml。

《马克思恩格斯文集》第2卷，北京：人民出版社，2009年，第154、155页。

《马克思恩格斯文集》第2卷，第567页。

《马克思恩格斯文集》第2卷，第511页。

《马克思恩格斯文集》第2卷，第565页。

陈万里等编著：《市场经济300年》，北京：中国发展出版社，1995年，第97页。

陈万里等编著：《市场经济300年》，第285页。

《马克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009年，第597页。

《马克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年，第558页。

《谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第77页。

《谈治国理政》，第116页。

《谈治国理政》，第77页。

《谈治国理政》，第91页。

《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146、327、333页。

《谈治国理政》，第93～94页。

《邓小平文选》第2卷，第176页。

《谈治国理政》，第95、97页。

《谈治国理政》，第90页。

《谈治国理政》，第94页。

责 编M樊保玲

第7篇：市域社会治理现代化范文

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.

第8篇：市域社会治理现代化范文

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

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[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.

第9篇：市域社会治理现代化范文

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）02-0008-04

党的十八届三中全会指出，我国全面深化改革的总目标是发展中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化。要“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。[1]社会活力是一定自然-历史环境中的社会系统自我生存发展的能力，劳动、知识、资本等活力子系统是社会活力系统的有机组成。国家治理现代化是通过政府-市场-社会多元主体协商解决社会利益冲突、保障社会秩序良性运行，实现经济社会发展的政治实践活动。社会活力与国家治理现代化具有内在的关联契合性，社会活力是国家治理现代化的实践张力，而国家治理现代化则是社会活力的生成场域。当前，研究社会活力与国家治理现代化之间的关系，对于进一步推进我国国家治理体系和治理能力现代化，增进社会活力水平有着重要的理论和实践价值。

一、社会活力是国家治理现代化的实践张力

社会活力是蕴藏于社会中的社会创造力，本质上是人的自由自觉活动的显现。国家治理现代化是国家管理形态的升华，是政府-市场-社会多元主体协同处理社会利益冲突，促进经济发展与社会进步的政治实践活动。国家治理现代化是多重要素协同推进的历史过程，其中社会活力发挥着关键性作用。社会活力是国家治理现代化的实践张力，社会活力水平是现代社会的重要标志，表征着国家治理的现代化程度。

其一，人的主体性是国家治理现代化的动力源泉。社会历史是人类自己生产与创造自己的过程，人是历史发展的主体。人的主体性是社会活力的组成要素，社会个体主体性的展现有利于增强社会活力水平。“社会活力，究其本源来讲，是人的能动性、积极性、创造性的发挥，是人实践地改造自然与社会的主体力量的体现。”[2]社会活力在国家治理现代化中的实践张力作用的发挥需依托于人的主体性，人的主体性则构成了国家治理现代化的动力源泉。国家治理现代化是通过政府-市场-社会多元主体协商解决社会利益冲突、实现经济社会发展的政治实践活动。

作为政治实践的国家治理现代化离不开政治主体，特别是人的主体性作用的发挥。政治主体是现实政治生活中的现实人，是政治实践的能动载体。其“一方面提取政治环境中的有利因素，把外在政治生态内在化，使之内化为政治主体自身的主体力量;另一方面又运用自己的主体力量去克服不利因素，从而改变旧的政治关系，创造新的政治关系，巩固着自身的主体力量”。[3]世界各国国家治理现代化的历史经验表明，一国国家治理现代化的关键在于人的现代化，特别是具有独立性、创造性的具有活力的政治主体的存在。国家治理体系的构建与国家治理能力的发挥，都离不开社会活力系统中的人的主体性作用。

其二，市场经济是国家治理现代化的基础动力。市场经济是导致社会从国家与社会一体化状态中分离出来的主导性因素，是社会活力的生成基础与重要表征。“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度形式、相应的家庭、等级或阶级组织，一句话，就会有相应的市民社会。有一定的市民社会，就会有不过是市民社会的正式表现的相应的政治国家。”[4]经济活动是人类生产、交换、消费活动的总和，是人类生存发展的必要条件。以物质资料生产为中心的经济活动为社会发展提供了物质基础，是社会活力生成的资源性要件。“从人类社会发展的历史看，一国的治理体系和治理能力的发展取决于社会的发展，而更根本的取决于经济的发展，特别是市场经济的发展。市场经济是现代国家治理体系和能力发展的前提和动力。”[5]由此，市场经济构成了国家治理现代化的基础动力。

从历史维度审视，马克思主义经典作家基于市场经济会产生经济危机与两极分化的现实基础，提出了社会主义国家要实行集中的计划经济设想。在各国社会主义实践中，一段时期内计划经济发挥出了巨大的活力与优越性，以苏联模式为代表，甚至一度超越西欧资本主义国家。但以苏联为代表的高度集中的计划经济，是一种“全能政府”模式，是一种强国家-弱社会-弱市场的治理形态，存在着许多局限性。“政府成为唯一的治理主体，权力缺乏必要的约束，过度膨胀，扩张到社会生活的各个领域，通过建立层层组织，国家权力能力从最高层直插到社会最底层。这种国家治理模式有三个最为明显的弊端：一是经济发展的低效率，二是政治运行的高成本，三是社会权力相对萎缩，社会缺乏生机和活力。”[6]现代化伴随的是社会经济生活的复杂化、多元化、差异化，生产与消费无法通过统一的计划来平衡，从而必然会导致经济活力的匮乏与微弱。只有代之以市场经济才能重新激发社会活力，应对现代经济发展的复杂多样需求，从而实现国家治理现代化。

其三，社会制度活力是国家治理现代化实践的有效空间。制度是“组织人类公共生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此，制度也被认为是一个社会的‘游戏’规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，通常表现为惯例、行为准则和规范、成文法、契约等”。[7]社会活力不仅包括社会生活的物质要素层面、人的主体精神层面，还包括社会制度层面。社会活力的制度层面指社会系统的制度化结构和运行方式，能够使社会有机体不断自我更新、自我延续的能力。社会活力意味着社会系统中的人、资源、技术等要素的有效积极流动，这种流动需要一定的开放空间才能得以实现，而社会制度即是社会开放空间的有效集聚。高效的、具有活力的社会制度是国家治理现代化的有效空间与基石，在一定程度上，国家治理现代化表征着国家治理制度的现代化、活力化。

社会制度的现代化、活力化是国家治理现代化的基础，对国家治理实践有着长效性的影响。国家治理现代化是一种民主、开放的治理形态，是一个崇尚多元协同治理、崇尚法治的政治实践过程。这种崭新的国家治理形态需摒弃传统的管理型国家治理形态，继而转向民主、法治、开放的国家治理形态，而这其中制度在社会经济生活中发挥着关键性作用。“在制度化的治理体系中，制度能够提供更具有效性和长期性的行为预期，对公民之间的互动关系模式起到有力的规范和约束作用，满足市场经济环境中各种政治行为主体的多元价值需求。”[8]社会制度创设了国家治理现代化的良好外部政治生态环境，是国家治理的有效空间;能够整合更多的治理资源，从而提升国家治理预期的确定性，降低国家治理代价，从整体上提升国家治理的科学治理水平和质量。

二、国家治理现代化是社会活力的生成场域

国家治理现代化是国家管理范式的革新，是政府、市场与社会等多元力量协同治理国家的政治实践活动。国家治理现代化是政府-市场-社会关系的重构与形塑，三者关系的重构客观上形成了一种社会场域，该场域标志着社会自由空间的释放，政府、市场与社会等能够各司其职，国家与社会运行水平得以提升。同时国家治理的善治理念也激发了人的政治参与与主体积极性，实践上为社会活力生成创设良好的秩序环境。

首先，国家治理现代化是社会自由空间的释放，为社会活力生成提供场域条件。社会自由空间是社会活力的重要构成要素，是社会为人们生产生活提供的多种可能性要素与机会的总和。社会自由空间，包括外部环境空间与社会内部空间，是人们社会实践活动的产物，而不是先天既定的。社会自由空间愈大，则表明该社会的社会活力程度愈强。国家治理现代化是社会自由空间不断释放的过程，社会活力的生成即是伴随着这一过程而进行的。

国家治理现代化本质上是政府-市场-社会逻辑的重构。由于社会公共问题的出现，需要一个能够调和阶级矛盾、维护社会秩序的公共权力共同体，于是国家或政府出现并单独占有社会空间，此时社会空间狭窄，社会自由度不高。随着社会分工和交换的增加，社会资源配置任务日益复杂，单纯的政府配置难以为继，而市场由于其先天的资源配置禀赋，日益发挥资源配置的决定性作用，社会空间开始扩大，社会自由度逐渐提升。而社会组织的出现，则源自政府与市场的“失灵”，“社会组织的生成和运作恰恰是政府运作逻辑和市场运作逻辑的盲区和疏漏。社会组织的草根精英们以其能够动员到的各种社会资源，形塑着属于其共同体场域的特定规则，实现政府逻辑和市场逻辑无法有效供给而共同体特定场域又十分需要的产品和服务。”[9]社会与市场同时发挥其效能，社会空间进一步扩大，社会自由度迅速增高。

以往我国国家治理实践问题生成的本源就在于，“社会没有归位，国家无从得知确切的社会信息，因此只好以己度人，管理绩效自然是低而又低了。”[10]国家治理现代化本质上是政府-市场-社会三重逻辑关系的重构过程，政府发挥其国家管理职能，市场充当其资源配置职能，社会充当其社会服务职能，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。政府-市场-社会逻辑关系重构的过程，也是社会自由空间释放的过程，社会活力正是在这种场域条件中不断生成，并不断提升。

其次，国家治理现代化的善治有利于激发人的主体性，增强社会活力水平。社会活力的本质特征在于人的主体性的发挥程度，一个社会中人的主体性、积极性越是充分发挥，则表明该社会的活力程度越高。善治是现代国家治理的重要理念，也是国家治理同国家管理的重要不同之处。善治，不但意味着国家治理主体有着更强的社会整合能力，更意味着国家治理的主体呈现多元化趋势，政府不再是唯一的治理主体，市场与社会、个人也可以参与到国家治理的政治实践过程中去。善治表征着人们参与国家政治实践的机会增多，人们的政治参与性会有相应的提高，而政治参与则会激发人的主体积极性。

政治参与是人们通过各种合法途径参与国家治理政治实践，进而影响政府决策与社会管理的活动总和。人是政治动物，参与政治实践，是人们寻求良序政治生活的内在需求使然。政治参与是人类政治生活民主化的表征，“政治参与使公民有机会行使自己的政治权力，实现自己的政治愿望，从而推进政府决策的民主化。政治参与程度越高，越能体现民主。同时，公民通过政治参与而变得关心政治，注重他人的利益和立场，并提高了对政治体制的认同感，学会和平、宽容地对待政治变动，这都有助于民主政治文化的形成和民主的持续发展。”[11]社会政治参与度的提高，表明整个国家的治理系统是处于从上到下的运动状态，也反映了人们政治自由度的提高。政治参与意味着人们的社会政治自由空间的增大，人们能够更加自由、便利、积极地参与到国家治理的政治实践中去，这也反映出了社会活力的指数水平。

再次，国家治理现代化能够为社会活力创设良好的秩序环境。社会活力意味着社会生活有序性的增强，社会生活常常伴随着一定的偶然性、随机性，总是有一定程度的风险与不确定因素存在。而“具有活力的社会系统不是害怕这种混乱，不是用强制、暴力手段消除种种无序因素，限制人们思想和活动的自由，而是依靠社会系统结构的调控和整合机制，依靠系统的自组织能力，把诸种无序因素整合组织到有序的社会生活中去”。[12]一定程度上，社会秩序是社会活力的生成基础，国家治理现代化意味着国家治理中社会整合能力的增强、社会秩序的优化，进而能够为社会活力生成创设良好秩序环境。

一方面，国家治理中的社会整合有助于形成良好社会秩序。社会整合是将社会不同要素结合为统一、协调的整体的过程与结果。“现代国家治理的价值目标是增进公共利益、实现公共秩序，通过构建现代化的治理体系与决策机制，完善公共政策的利益均衡功能，协调好各治理主体、社会阶层间的利益，消减社会矛盾与利益冲突。”[13]另一方面，国家治理现代化标志着形成社会秩序的一般性行为规则的确立。人类不仅是一种追求价值理性的动物，更是一种追求规则理性的动物。人们总是在实践中发现事物实践的规律性联系规则，并以这种联系性规则规约自己的行为活动，从而实现自己的实践目的。正如哈耶克指出的那样，人在某种意义上可以是遵循规则的动物。国家治理现代化的重要内容即是确立社会秩序的一般性行为规则，形成有国家强制力为后盾的社会运行规则。社会整合能力的增强，社会一般性行为规则的确立都是国家治理现代化的内在要求，为社会活力的生成与强化形成了秩序环境基础。

三、社会活力与国家治理现代化内在关联的实践启示

如上所述，社会活力与国家治理现代化存在着内在的关联互动，社会活力是国家治理现代化的实践张力，是国家治理现代化的重要表征和推动力;国家治理现代化是社会活力的生成场域，有利于激活社会活力。当前在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，需要以协商民主增进社会活力，以全面依法治国保障市场经济活力，以改革创新释放社会自由空间，从而推动社会活力和国家治理现代化同步发展。

首先，以协商民主增进社会活力，推进国家治理现代化。“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”[14]协商民主是一种崭新的民主实践范式，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。协商民主是现代社会活力水平的重要表征，有利于推进国家治理现代化。协商民主能够增强人的公共精神，提高人的主体政治参与积极性，形成多元化的国家治理主体。同时，能够激发人的自治理想，促进国家治理的多元协同治理，即善治的实现。

以协商民主增进社会活力，推动国家治理现代化。一方面，需致力于实现人民民主与有序政治参与相统一。从民主的演进逻辑来看，民主的发展总是伴随着公民政治参与的增加。“社会主义协商民主是党领导人民有序参与经济社会发展重大问题的民主形式，兼具人民民主与有序政治参与的双重属性。为此，通过扩大公民有序政治参与发展人民民主是社会主义政治制度的特点和优势，也是中国共产党推进国家治理的重要途径。”[15]社会主义协商民主能够实现社会不同阶层、不同利益主体之间的广泛协商，丰富了社会主义的利益诉求手段，从而增强了社会活力水平。另一方面，实现协商民主与选举民主的统一。社会主义民主政治实践的历史表明，协商民主与选举民主是相辅相成的，而不是对立存在的，是中国特色社会主义民主的重要标志。当前需坚持协商民主与选举民主同步发展的政治路径，充分利用好现有的制度优势资源，将其转换为实现国家治理现代化的有效手段与张力。

其次，以全面依法治国保障市场经济活力，推进国家治理现代化。市场经济的发展打破了国家与社会的一体化状态，使社会单独分化出来，扩展了社会自由空间，激发了社会活力。市场经济由于其先天的资源配置禀赋，决定了其在社会活力实践生成中的基础性地位。但同时，由于市场经济本身存在的诸如信息不对称、垄断性失灵等缺陷，决定了市场经济必须有外在的秩序保障方能健康运行。市场经济是法治经济，全面依法治国有助于规范市场经济，规范其激发社会活力的作用机制。全面依法治国，对于社会主义市场经济而言，即是治理与规范市场经济秩序，规范各市场经济主体的经济行为的正当性，建立与保障竞争有序的良好市场秩序与环境。

“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”[16]一方面，需建立健全公平的产权保护制度，强化对多种所有制经济人与自然人产权的保护力度，同时废止有悖公平理念的不合理的旧有产权法规等。统一、公平的产权保护制度建立的前提是厘清不同市场主体、界定好政府、市场与社会各自的边界，只有这样才能保障市场经济的良性运转，激发社会活力。另一方面，健全市场法律建设。正如十八届四中全会指出的那样，要加紧编纂民法典，制定与完善涉及投资、土地管理、农业与矿产等市场经济领域的法律法规，保障市场经济各要素的自由流动，保障市场经济活力度。在健全产权保护制度与法律法规建设的同时，还要改善市场监管方式，继续优化政府宏观调控，反对市场垄断，促进统一、开放、竞争、有序的市场经济秩序的形成与良好运转。

再次，以改革创新释放社会自由空间，推进国家治理现代化。实现国家治理现代化，意味着社会自由空间的不断释放，社会诸要素的自由流动加大，社会活力水平的不断增高。当前我国国家治理现代化进程中的社会自由空间释放需依托于改革创新，从变革社会体制机制入手，增强社会自主创新能力，从而扩展社会自由空间，激发社会活力。改革创新是我国当代时代精神的表征，改革创新是实事求是、与时俱进地创新社会体制机制，以实现生产力与生产关系、经济基础与上层建筑相适应的实践范式。改革创新能够有效释放社会自由空间，增进社会活力水平，进而推动国家治理现代化。

以往我国高度集中的计划体制，使得整个社会的资源配置牢牢固定在行政权力上，社会系统诸要素的自由空间被挤压，基本没有自由流动的可能，社会活力水平低下。改革创新则打破了这种高度集中的计划体制，改变了单一的行政权力配置资源的范式，使得社会、市场从这种高度集中的体制中解放出来，承担了一部分社会与经济职能。市场开始发挥其在资源配置中的主导性作用，从而在体制机制上释放了社会自由空间，使得物质流、能量流以及信息流的流动性大大增强。社会自由空间的增加，使得作为社会主体的人的主体性、竞争性不断增强，人们越是乐于创新，乐于突破，就越能够展现自己的个性，社会就越具有活力。

社会自由空间的释放是通过改革创新制度与体制机制实现的。一方面，全面深化改革，以经济体制改革为牵引力，推动生产关系同生产力、上层建筑相契合。经济体制改革的中心任务是摆正政府与市场的关系，将政府宏观调控与市场的资源配置决定性作用机制统一起来。在经济体制深化改革的基础上，有序推动其他领域的改革。这其中，不容忽视的就是改革的方式问题，应以渐进式改革为主，有序推进国家治理现代化。渐进式改革能够降低改革的风险与代价，使社会平稳过渡与发展，已被我国改革开放的历史实践所佐证。另一方面，创新国家治理体制。国家治理体制是国家治理的制度实践空间，一定的国家治理体制会影响国家治理的政治实践。需以柔性服务代替行政管制，“通过提供有效的公共服务或社会福利，满足人民群众日益增长的物质文化需求，增强公众的政治认同感，从而增进国家治理的合法性。”[17]同时，不断拓展国家治理主体，增强协商民主水平。多元主体的协同治理能够增强国家治理的协同性、整体性，达到协同增效的效果;另外也拓展了民主的利益诉求通道，增强了社会主体的话语权，是协商民主的重要实践形态。