城市管理和城管的区别精选(九篇)

第1篇：城市管理和城管的区别范文

刚才，同志作了一个很好的讲话，对当前城市管理中存在的问题、面临的形势和要求进行了深入分析，指出了进一步搞好城市管理的重要性；对下一步工作进行了具体部署，强调了重点工作，对城市管理体制机制创新提出了要求，还谈了对城市管理工作的体会。三个区和市城管执法局分别进行了表态性发言。昨天下午去看了三个城市管理方面的数字化平台，之前也看了几份相关文件，但关于城市管理怎么讲，还是觉得把握不是特别大。在新的形势和条件之下，城市管理中确实面临着很多新的问题，单纯靠原来的模式，靠过去的经验，靠传统的手段，要做好现在的城市管理工作是有些困难的。需要大家开动脑筋、集中智慧，以一种创新开拓的姿态去迎接挑战。昨天的座谈会上对相关部门提了要求，希望大家集中开展调研，提出一些新的思路，特别是要把管理体制进一步理顺。在具体工作执行当中，我完全赞成刚才同志讲话的意见，大家要不折不扣地抓好落实。今天，我讲几条原则性的意见。

一、充分肯定城市管理取得的明显成效

近年来，城市管理在城镇建设“三年大变样”过程中取得了较为显著的成效，主要有三个比较明显的标志：

一是城市居民对城市建设和管理是基本满意的，市民文明素质随着城市建设和管理不断提升、进步。去年底，全省“三年大变样”工作考核组来考核，的得分是在前面的。从群众反映来讲，更多的是充满自豪，感觉变化很大。尽管市民的素质还需要进一步提高，但比过去有了明显变化。中心城区三个区的变化直接反映了全市“三年大变样”的成果，各县区也都有自己的特点。比如宣化区，城市管理经过不断完善，已经较为成熟；再比如怀来县，城市变得更加规范整齐，有不少亮点，整体水平比较高；张北县城已展现出比较明显的现代气息；崇礼县城已经有了欧洲风情的意味；包括下花园、赤城、康保等县城，依水依河而建，城市配套完善，建成了一些标志建筑，真是可圈可点。有的地方相对落后，但城市建设做得很好。在城市建设不断进步的过程中，老百姓对城市建设和管理还是比较满意的。

二是在城市承载功能不断提升、城市基础和服务设施大幅增加、城市管理任务不断加大的情况之下，城市管理工作跟上了步伐，得到了不断加强。由于近几年城市建设速度很快，特别是公共设施、基础设施发展很快，一下子对城市管理工作提出了很多新的任务、新的要求。比如，清水河治理之后就需要对个橡胶坝进行管理；集中供热、集中供气之后，管理的任务越来越重；城市亮化、美化建设任务完成之后，管理也是要求很高的。在城市管理任务大幅增加的情况下，城市管理有关部门人员增加并不多，资金增加并不多，通过大家的辛苦工作、辛勤奉献，城市管理能够逐步跟得上，没明显落后，这是值得充分肯定的。

三是在创新城市管理的思路、办法、机制体制，以及建立现代化特别是信息化管理手段方面还是有一些突破的。在管理体制上，提出了“两级政府、三级管理、四级落实”的体制；在管理手段上，搭建了数字化管理平台，特别是市城管执法局投资万元建成了数字化城市管理系统，都还是很有水平的。昨天，我们看到现场个信息采集员拿着“城管通”，马上就能发现城市管理中各种微观问题，报案、处置、结案非常快捷，而且可以完整清晰地显示出来。应该说在城市管理上，我们取得了不小的成绩，市委、市政府感谢大家。但另一方面，我非常赞成刚才同志做出的判断，就是我们现在取得的成绩还是在低层次上的进步，“城市的管理落后于城市的建设”，分散型、粗放型、突发型的管理办法还没有根本转变。所以，城市管理还面临着十分繁重的任务，大家还要继续努力。

二、进一步认识加强城市管理的重要意义和作用

城市管理，是一个城市的战略性无形资产。良好的城市管理不仅能增强市民的自信心、凝聚力和归属感，更能够增强城市的吸引力、辐射力和凝聚力，在整个城市建设发展中乃至在区域经济社会发展中具有举足轻重的地位和作用。主要有四条：

第一，城市管理直接关乎着群众的幸福感。政府的主要任务就是让老百姓生活得更好一点，觉得更幸福一些。以前我到新疆石河子考察，那么偏远的地方，那么小的一座城市，城市建设得非常好，学校建设得非常好，医院也非常好，老百姓安居乐业、和谐生活，作为那里的政府肯定很有成就感。老百姓的幸福感来源于什么地方呢？主要是要消除他们的担忧、方便他们的生活，他们才有幸福感。老百姓担忧的无非是养老、生病、子女学习教育和就业“三大问题”，除此之外就是日常生活中的吃穿住行等问题。这些方面往往都体现在城市管理之中，可以说，城市管理与老百姓的幸福感联系最直接、最全面。我们政府应该做的就是为老百姓创造一切条件让他们觉得方便、觉得舒适，让他们为自己的城市骄傲。

第二，城市管理是城市形象的集中体现。特别是要把旅游服务业打造成为全市第一主导产业，城市对外应该有一个良好的形象。一流的城市管理不仅可以打造良好的城市环境，而且也是城市重要的靓丽“名片”，是城市文明进步的重要标志。

第三，城市管理对城市要素功能的发挥具有非常突出的支撑作用。组团式的城市总体布局以及城市基础设施、公共服务设施等各类城市要素功能的发挥，关键在于城市管理。城市管理不仅对优化城市资源、提升城市效能具有重要的支撑作用，而且对吸引要素聚集、推进产业升级，也具有重要的带动、引领和促进作用。

第四，城市管理的好坏是政府效能高低的直接体现。这是前三方面的最终落脚点。城市管理当中的任何一点不足和问题都是政府需要做的工作，都是政府不可推卸的责任。大家的工作在一定程度上代表的是政府形象，直接关乎着老百姓的幸福感。正因为这样，城市管理工作非常重要，也非常紧迫。

三、积极创新城市管理的体制机制和工作模式

通过昨天的调研，最突出的感觉就是城市管理体制机制需要进一步完善。其中涉及的问题非常复杂，几句话很难说透，今天我只是抛砖引玉、点到为止。加强城市管理需要做的工作很多，但最根本、最关键、最重要的是要建立一套分工明确、责任到位，沟通便捷、反应快速，处置及时、运转高效的体制机制和工作模式，切实增强城市管理的统一性、协调性，全面提升城市管理的质量和效率。为此，要以精细化、社会化、常态化为趋向，加快城市管理创新和工作流程再造，力争从根本上来解决体制不顺、责任不明、监督不力等长期困扰我们的一些实质性问题。当前，要着力推动“三个转变”：

（一）推动从传统体制向新型体制的转变，建立科学有效的城市管理体系。有三个要点需要把握：一是要实行监管分离的工作体制。传统的城市管理体制往往监督和管理不分家，干什么、干得怎么样全都由职能部门自己说了算，这是制约城市管理水平提升的一个很重要的根源。下一步城市管理当中，要将分散在各部门的城市管理监督考核职能剥离出来，建立相对闭合的城市管理监督和指挥系统，实现从多重管理到统一管理、从单兵出击到协同作战的转变。在模式选择上，要结合数字化城市管理，在市级设立监管和指挥中心，区级分设执行和监督中心，实行“统一接纳、分别派遣、区级受理”。二是要推动城市管理重心下移。在注重发挥市级政府主导作用的前提下，强化基层主体责任，建立自上而下的责任体系，赋予基层更多的城市管理权限。总的原则是能放则放、应放必放，衡量的标准是效率高、费用低、管得好。主要有两个关键点：一个是不该由市里做的一些事情，要放心地交给区里去做；另一个是要把城市管理的根基放在夯实管护队伍、执法队伍建设上，放在街道社区管理责任的落实上，最大程度激发基层的主动性。三是要加快市场化运作的步伐。按照政企分开、政事分开、干管分离的原则，加快推进市政公用事业的改革。城市管理的主要任务无非是两个基本方面，一个是管护、一个是执法。在管护上确实要走政社分工负责、市场化运作的路子，全面开放市政公用工程设计、施工、材料设备供应以及市政设施维护、城市绿化养护等作业市场。

（二）推进由粗放管理向精细管理转变，充分利用信息平台、数字程序等现代手段来管理城市。当前，重点要依托数字化城市管理指挥中心，对城市各类资源和基础设施部件进行一体化、全方位、全时段监控指挥，形成“市级监督评价、区级指挥处置、部门联动协作、市民广泛参与”的城市管理格局。数字化城市管理指挥中心重点要发挥好三方面作用：一是及时性的信息采集。充分整合现有各种城市管理资源，实现规划、建设、城管、公安、交通、工商、民政等信息系统的共建共享，最大限度地节省成本。加强信息采集工作，通过信息采集监督员、公众热线等多条渠道，全面采集各类信息，及时发现和解决城市管理中的实际问题。二是高效率的指挥协调。市、区指挥中心要根据各自职责，按照规定的程序和时限，高质高效地开展好信息分析、案卷建立、任务派遣、任务处理、结果反馈、核查结案等每一个环节工作，加强协调督办，分级落实处理，做到一般管理问题实时化处理，复杂问题咨询专家，应急问题启动预案。三是全程跟踪监督。把市级监督贯穿始终，对有关问题处置和解决情况进行认真核查，对信息处理情况进行评判，特别是对重点工作及公众反映的重要情况，进行重点督查，确保城市管理各个方面、各个环节有序高效运转。

（三）推进由政府单一推动向政府、社会和市民多元互动转变，构建齐抓共管的长效管理机制。政府主导的城市管理，应该是外部管理与自治管理相结合、高度重视自治管理的现代管理模式。今后，要更加重视群众自治管理，引导动员广大市民和社会各阶层共同参与、监督、推动城市管理。这里面强调三个意思：一是强化以人为本的城管理念。一切管理都要从大多数人的利益出发，一切工作都要考虑群众的意愿和感受。特别是在城管执法中，必须坚持做到“四执法”，即依法执法、严格执法、公正执法、文明执法，实现人性化的城市管理，增强群众对城市的自豪感、归属感和幸福度，激发群众管理城市的责任感。二是打造群众参与的高效平台。以各区政府为主，继续实行《“门前三包”管理责任制》等制度，明确公众参与城市管理的职责。加快完善城管服务热线、政府门户网站等沟通平台，畅通群众的建议、投诉和举报渠道，加大受理、办理和回馈力度。对城市管理中的重大决策，实行公众听证制度，扩大群众的知情权、参与权和表达权。三是开展广泛深入的宣传发动。政府的一切工作是为了老百姓的幸福。上次同同志讨论幸福城建的问题，推进幸福城建，一个很重要的任务就是要在老百姓心目中确立幸福感。其中群众的全过程、全方位参与绝不可少。我们很多工作，付出了很大努力，但是老百姓不认可。怎么让老百姓全过程、全方位参与城市建设？由被动的“你给我建”到“我们共同建、我是主人”，是非常关键的。所以，在城市管理上，要整合城管、宣传、住建等部门资源，集中组织开展以“全民参与、管理城市”为主题的大型公益行动，造成强大声势，引起群众共鸣，引导全社会形成“城市管理、人人有责”的社会新风尚。

四、切实落实各级各部门城市管理的责任。

按照构建“两级政府、三级管理、四级落实”的城市管理体制，建立自上而下的责任体系，形成“市级为主导、区级为主体、管护基层单位为基础”的逐级负责的责任链条。其中最基础的就是管护队伍、执法队伍建设和街道、社区的组织。

一是要全面落实市级的主导作用。城市管理从大的方面讲，就是规划、建设和管理，管理又包括管护和执法。城市管理需要市级发挥强有力的主导、统筹作用，有时候也参与直接指挥。这种“主导、统筹”作用，一定要体现在规划建设上、体现在整体部署上，形成统一的管理核心。由市长来任城市管理委员会的主任，目的就是要由市级来主导城市管理的方向，搞好规划建设管理的统筹安排。特别是由于近几年城市建设发展较快，城市管理手段需要尽快更新，跨区域、跨部门、跨行业工作任务很多，更加需要统一的机构来统筹协调，形成一个有效的管理整体。

二是要全面落实区级的主体责任。区级是城市管理的责任主体。首先是执行、执法的责任主体，对市级分配的指令，要依法强有力的执行。同时，在本区域中也具有统一指挥、调度的职责。市级层面更多是统一规划、统筹部署，具体执行工作，包括队伍建设、机构编制、管理经费等问题，更多放在区级。区级重点要落实城市管理的任务，建立强有力的执法队伍和管护体系，安排街道社区工作，组织老百姓全程参与城市管理。同时，由于城市管理数字化平台不便于分建，需要市里统一建设，这就需要市级与区级、部门与区级、区级与区级相互之间形成快捷有效的沟通联系机制。

关于城市管理体制机制问题，有很多方面需要进一步研究细化，请市政府有关秘书长牵头，抓紧进行调研，特别要抓住一些容易扯皮的关键问题，拿出一个成熟的意见，再进行组织实施。

第2篇：城市管理和城管的区别范文

随着经济的发展和城市建设步伐的加快，近年来。对城镇管理和维护的要求也越来越高，市容环境质量已成为促进经济发展和提高人民群众生活水平的重要因素。特别是南方经济发达地区，经济快速发展的同时，城市建设与管理工作也同步推进，管理经验、经营理念、具体做法非常值得我学习借鉴。

——市城市管理基本概况

市现为副省级城市，浙江省省会。在城市管理体制上，一直沿用“政府分级管理”的模式，即“两级政府、三级管理、四级服务”的城市管理体制，城市管理涉及的基本管理事项，例如：市政管理、市容环卫、绿化等，全部下放到各城区。年月组建了市人民政府城市管理办公室，简称城管办。对内工作关系为“1+3”模式，即一个城管办，下属3个监管中心，即市政设施监管中心、公用事业监管中心和市容环境卫生监管中心。对外工作关系为“1+10”模式，即一个城管办加10个城区政府管委会。强化社区城市管理，建立社区城市管理服务站，配置城市管理协理员。通过对全市城市管理的综合协调，整合市各部门和各区政府的管理资源，形成城市管理的工作合力。

——值得学习借鉴的一些做法

市的市容城管工作成效显著，整个城市管理给人印象深刻，爽心悦目，别具特色，有不少行之有效的好做法，他们的主要做法突出在三个方面：

（一）领导高度重视

一是确定了“环境立市”的大政方针。市委、市政府把城市建设和管理作为优化环境、促进发展的重要工作来抓，市委副书记兼任市城管办主任，从领导和组织上保证了城市管理工作的顺利开展，从制度上健全和完善了城市管理的工作机制、监督机制、投入机制。

二是借助政府力量促进城管工作。市每年都要专门针对城管工作下发相关文件，及时召开会议部署全市城管工作，市主要领导几乎每周对城管工作作出重要批示，指导全市城管工作。

三是提出了“五高”城管工作思路。即：高起点规划，高水平设计，高标准建设，高效能管理，高强度投入，从而保证了城管工作的健康发展。四是机构健全。市既有城管办，又有综合执法局，还有城建资产经营有限公司，在城市管理、行政执法和资金保障三方面发挥着各自的职能作用，完善城市管理体制，创新城市管理机制，夯实城市管理基础，提升城市管理效能，充分体现了管理城市、经营城市的创新理念。

（二）管理方法有效

一是执法严，力度大。对乱扔、乱吐、乱停、乱放、乱占等违章现象或不文明行为坚持从严从重处罚；对各沿街商业门脸实行“点卡记分”制管理办法，执法人员将巡查中发现的商业门脸违规行为次数记入IC磁卡，输入微机中，年底一次性结算处罚。

二是制度完善。市在城市管理上有比较完善的法规和规章制度，市里出台了一系列文件近20个，在实施中严格执行。

三是在管理职责上实行“政府分级管理模式”。坚持“重心下移，属地管理”体制，以各区为责任单位，将各项职权全部下放到各区，并建立社区城市管理服务站，配置城市管理协理员，市城管办监督检查。在考察的几天里，特别是在市区，没有发现一处“六乱”违章现象，街容整洁规范，秩序井然，体现了管理工作的高水平、高效能。

四是实行“以奖代拨”奖励方式。市政府每年拿出部分资金作为对各区加大城市管理投入的奖励基金，以各区每年的资金投入率和效果综合考评结果，给予20%、30%、40%的不等奖励。仅年，市政府就投入奖励资金5000万元，极大地促进了各区对城市建管的投入。

五是“洁美杯”竞赛评比活动贯彻全年工作。每月从数据库中随机抽取检查人员，通过《日报》公布暗查考核评比结果，提高了全市各个层面的环境意识。

六是突出协调意识。深刻认识全面理解城管工作涉及层面广、牵涉部门多的特点，遇有综合性工作或任务，多以“一个部门牵头，成立临时机构”的组织形成来推进，从而确保了工作任务的顺利高效完成。

七是治理“顽症”有实招。乱贴乱画一直是城市管理中的大难题。市采取两条腿走路的做法非常值得学习借鉴。一方面各区有自己的专业队伍，代表区城管部门专门负责清理乱贴乱画，一方面采取“自家孩子自家抱，谁的设施谁管理”的管理模式非常好。例如：电线杆上的乱贴乱画，由电力部门负责清理，建筑物上的乱贴乱画，由产权单位负责清理，公交设施上的乱贴乱画，由公交部门负责清理，等等。

（三）资金投入充足

一是以雄厚的财力和充裕的资金投入作为市容城管工作的根本保障。在城市管理中，除了正常的财政拨款外，每年按市、区财政收入的5%--10%提取市容城管建设基金。全市年财政收入大约30亿元，即使按5%计算，每年也有1.5亿元的建设管理资金。

二是重点工程、大型项目全部由市里出资统一组织实施，保障了资金及时充足到位。例如洁面工程的实施开展，主干道路的立面整修，窗口地区的综合改造，等等。

三是环卫设施建设资金投入机制完善。市将每年的环卫设施建设列入市财政资金大盘子，例如公共厕所、垃圾转运站的建设全部是市里的资金。环卫作业设备的更新全部由市里出钱，并坚持“一配一”原则，即市里给各区新购置一部设备之前，区里必须自己出资购置一部，从而保证了作业设备更新换代的资金足额投入。

——几点启示和想法

市城市管理工作和市容市貌，给我们留下了极其深刻的印象，他们的经验给我们的工作带来了一些启发，下面结合我区实际，提几点想法。

（一）在思想认识上，要转变观念，树立“环境立市、环境兴区”的新时期促进经济发展新观点。社会各界，特别是领导干部要把加强城市管理，建设文明整洁城市作为创建良好投资、创业和人居环境的重要工程来抓，坚持经济与环境、建设与管理并驾齐驱，发展经济与建设环境同步推进的思路，加强城市建设和管理，从根本上改善市容市貌，树立良好城市形象，营造美丽生活家园，促进我区经济和社会的全面发展。

（二）在资金保障上，要完善投入机制。一要建立稳定增长的市容环境管理资金投入机制。落实区政府批转的《关于进一步加强镇村市容环境卫生实施意见》精神，每年区、镇财政应按不少于两级财政收入3%的比例，提取资金用于市容城管和环境卫生事业大发展。二要坚持“四点”融资方式。即：市、区财政补贴一点，内部管理节省一点，收费力度加大一点，社会各界募集一点，多渠道、多方式为全区市容环境的大变化和事业的大发展提供足够的资金保障。三要足额征收各项行政收费。严格执行《天津市人民政府关于加强环境保护和环境卫生工作的决定》的相关规定，对空间占用费、工程渣土排放管理费、环卫设施配建费等各项应征费用必须全部足额征收，不得减免，要用制度、用法律来保障，做到应征不漏。

（三）在管理体制上，走综合执法这一城市管理的必由这路。随着城市现代化进程的加快，城市管理的任务越来越重，我区现行的联合执法体制日渐不足，执法体制不顺、执法主体不明、城管法规不全、队伍力量不足，个别人员素质不高、覆盖面小，疲于应付，管理效能不另人满意等问题已成为制约我区城镇管理的瓶颈，只有改变现行的城镇管理体制，建立“区设综合执法局，镇设综合执法中队”的管理体系才是唯一出路，把编制、待遇、职能确定好，保证人员的相对稳定，不断提高人员素质和执法水平，确保执法队伍文明执法、依法行政、勤政廉政、执政为民。

（四）在方法措施上，结合实际，突出效能

1、工作推动上要突出激励作用。根据城市管理“重心下移、属地管理”和“责权利统一”的原则，进一步调整管理权限，将区级主管部门的部分管理权限下放到镇、街，使行政职能的配置逐步走向科学化，真正建立起“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理格局。区级主管部门负责年终对各镇工作情况进行效能绩效评估，由区财政拿出部分资金作为不同评估等级对应的不同奖励基金。这样，既为各镇的市容环境事业提供了资金保障，也可充分调动各镇在城镇管理工作中的积极性和主观能动性。

2、规划设计上要体现前瞻思维。在城市规划设计上要优先考虑市容景观、环卫设施配套和便民市场。特别是在新建居民小区，必须留有载体建设余地。不能先建设后配套，前建楼后整修。免除了开发商的一切责任，结果造成只建楼，不配套，等到了大量居民集中，出现了结构性环境问题，再解决就为时已晚了，到那时即使有资金也没地方建。所以城市建设要全面考虑，超前思维，不可偏废，不能只顾眼前吸引开发商免除配套费用，而遗留后患。

3、建章立制上要强调长效机制。按照责、权、利相统一的原则，应逐步建立管理制度化、作业市场化、监督社会化、执法专业化的城市管理新机制。管理上，建立健全城市管理目标责任和辖区责任考核制；作业上，推行道路保洁权、公厕管理权、灯箱广告权等的拍卖或招标方式，把城市管理工作推向市场运作。

第3篇：城市管理和城管的区别范文

一、考核范围

县城规划区。

二、被考核单位及内容

重点考核城市管理各成员单位、相关单位履行职责情况。考核主要内容为城市建成区和城乡结合部的市政设施、市容市貌、环境卫生、农贸市场、河道水面、园林绿化、交通秩序及领导交办事项、市民投诉和媒体曝光等方面。具体为：

（一）众兴镇（物管办）

1.按照属地管理原则，负责城区背街小巷、城乡结合部、企事业单位生活区和城中村、农田、沟堤等市容环卫管理及违章建筑管控、拆除等工作；

2.负责纳入征收范围区域的市容环卫管理；

3.严格履行物业管理职责，做好小区内市容环卫管理；

4.负责对居民住宅小区建筑红线内的业主（承租人）违章建筑、店外经营、油烟污染、环境卫生等违规行为实施综合管理；

5.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（二）城管局

1.牵头做好城区市容环卫管理和指导工作；

2.负责做好城区44条主次道路及其两侧住宅小区、商店、超市、宾馆、饭店、娱乐等门前场所市容环卫管理；

3.负责市民广场、泗水河、小西湖、运河风光带、森林公园二期市容环卫管理；

4.负责城区中转站、垃圾投放点、路灯、责任范围的亮化、公厕及无主窨井盖管理；

5.负责城区报刊亭棚、早餐车、卤菜亭、护栏、隔离栏等设施管理；

6.负责城区户外广告审核、门头字牌审批及户外广告、门头字牌日常管理；

7.负责城区非机动乱停乱放管理；

8.负责城区洗车点、废旧物资回收点规划建议、秩序维护及市容环卫管理；

9.负责城区工程渣土管理；

10.负责城区破路、占道等施工审批及其环境管理；

11.负责参与工程图纸会审和工程竣工综合验收；

12.负责做好城区规划范围内违建管控；

13.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（三）住建局

1.负责做好城区各类市容（亮化）与环境卫生专业规划编制的指导工作，做好城区各类综合市场、车辆清洗点、停车场规划的指导并纳入城市建设总体规划；

2.负责城区临街破墙开店管理；

3.负责城区户外广告规划审批；

4.负责城区破路施工规划审批；

5.负责城区临街建筑物立面实行规划前期控制，要求建设单位在设计过程中预留景观照明、户外广告（店招）设置、空调室外机放置的位置；

6.负责城区建筑工地、市政工地及工地生活区规范管理，实行围栏作业，施工工地出入口道路硬化，防止车辆带泥行驶，监督管理施工现场环境卫生；

7.负责城区责任范围的公园、广场、绿地、绿化带的市容环卫管理；

8.负责城区责任范围的市政基础设施（含道路路面、隔离栏、绿化带护栏、隔离柱、隔离桩、隔离球及亮化设施等）维护维修管理；

9.负责城区规划范围内违章建筑的认定；

10.负责城区人防设施的维护维修及市容环卫管理；

11.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（四）交运局

1.负责城区客运市场、货运市场的秩序维护及市容环卫管理；

2.负责城区规划范围内省道、县道、乡道及其道路公共设施的设置和市容环卫管理；

3.负责城区三轮车秩序管理；

4.负责县城规划区范围内的省、县、乡道路机动车超限管理；

5.负责城区机动车维修厂（点）秩序维护及市容环卫管理；

6.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（五）公安局

1.负责城区范围内交通秩序管理；

2.负责城区停车场（点）设置及管理；

3.负责城区机动车乱停乱放管理；

4.负责做好城区监控电子眼、公安标识杆、标识牌、交通信号指示灯、宣传牌、治安岗亭、交通安全标志牌管理及清洁、出新（更新）；

5.严厉打击破坏城市基础设施等违法行为；

6.负责对城区生活噪音污染查处；

7.负责城市管理行政执法的保障工作，依法处理阻挠、干扰行政执法人员履行城市管理职责的相对人；

8.负责城区准养犬的管理和禁养犬的处置工作；

9.协助城管部门做好渣土车辆管理；

10.加强对城区规划范围内货车禁行、禁鸣、超载的管理，负责城区道路适时单行道设置及管理；

11.禁止各类畜力车及农用拖拉机入城；

12.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（六）水务局

1.负责自来水及污水管道（窨井盖）的铺设、改造、维修及施工场地的环卫管理；

2.负责城区规划责任范围的水面及迎水墙设施的维护维修和市容环卫等管理；

3.负责城区主次道路路牙石以内雨污排水及供水管网设施的维护维修、疏通等管理；

4.负责做好职责范围内供排水的应急情况处置；

5.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（七）工商局

1.负责督促依法取得营业执照的各类市场开办主体加强对市场内部及市场土地使用权范围内的市容环卫及秩序管理；

2.按照责任分工，查处无照经营行为；

3.牵头做好城区市场业态分类规划管理；

4.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（八）卫生局

1.负责公共场所的卫生监督管理；

2.负责城区除“四害”工作和“五小行业”市容环境管理；

3.负责城区医疗废弃物的管理；

4.严厉打击无证行医和非法采供血行为；

5.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（九）环保局

1.负责城区工业企业污水排放和废气、噪声、大气、餐饮业油烟等方面污染管理，指导和协调解决重大环保问题；

2.负责城区工业企业有毒有害废弃物管理，对生产单位、处置单位进行检查、监督、管理；

3.负责做好城区工业废弃物和医疗固体废弃物的管理；

4.负责开展全县环境保护专项治理、配合相关部门进行市容环卫专项整治；

5.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（十）药监局

1.负责药品经营单位市容环卫管理；

2.负责餐饮业食品安全监督管理及经营场所市容环卫管理；

3.负责机关、学校、建筑工地等单位食堂市容环卫管理；

4.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（十一）文广新局

1.负责城区各类文化经营场所市容环卫管理；

2.负责城区户外广告管理；

3.负责公交站亭及其附属设施维护维修及其市容环卫管理；

4.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（十二）民政局

1.负责流浪乞讨人员、丧葬活动、街道路牌设置等管理；

2.加强福利亭管理，逐步取缔户外亭棚；

3.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（十三）教育局（体育局）

1.负责城区体育设施维护维修管理；

2.加强体育亭管理，逐步取缔户外亭棚；

3.负责加强学生文明行为的教育，纳入学校年度教学计划；

4.负责校园及其周边市容环卫管理；

5.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（十四）旅游局

1.负责旅游景区（点）和星级宾馆、旅行社等企业（单位）市容环卫管理；

2.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（十五）征收办

1.负责城区拆迁区域的市容环卫管理；

2.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（十六）供电公司、电信公司、网络公司、移动公司、联通公司

1.负责杆线的铺设、改造、维护及施工场地环卫管理；

2.负责本单位窨井盖管理；

3.严禁擅自挖掘道路等违规行为；

4.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（十七）城厢街道办、来安街道办、史集街道办、农场、原种场

1.负责城乡结合部、街道办辖区范围的主次街道和农村庄台、农田、沟堤等秩序维护及容貌环境管理；

2.负责辖区范围内违章建筑管控、拆除；

3.其他涉及城市管理的相关职责履行。

（十八）城区各企事业单位

1.负责本单位庭院及周边环境整治；

2.其他涉及城市管理的相关职责履行。

三、考评办法

（一）考评组织

在县城市管理工作委员会统一领导下，由县城市管理工作委员会办公室具体负责。

（二）考评依据及标准

《省城市市容和环境卫生管理条例》、《食品安全法》、《公共场所管理条例》等相关法律、法规、标准和城市管理各项创建工作指标要求。

（三）考评方式

1.计分量化考评。考评满分为100分，每月进行一次全面考评、兑现奖惩。

2.过程控制考评。县城市管理工作委员会办公室通过明查暗访方法，对所有被考评单位开展日查、周考、月评，及时督查、会办考评过程中发现的问题；跟踪落实县领导交办、媒体曝光、群众投诉事项。

3.月度分析考评。县城市管理工作委员会每月组织召开一次城市管理工作考评分析会，依据考评结果，公布综合排名，兑现绩效奖惩，落实整改措施。

（四）考评奖惩

1.实行保证金制度。各被考评单位和个人按年度缴纳城市管理工作保证金。众兴镇（物管办）、城管局分别缴纳集体保证金20万元，单位主要负责人、分管负责人分别缴纳个人保证金1万元、0.5万元；住建局、交运局、公安局、水务局、工商局、卫生局6个单位分别缴纳集体保证金10万元，单位主要负责人、分管负责人分别缴纳个人保证金1万元、0.5万元。

县政府按照城市管理各成员单位缴纳保证金1:1配套设立年奖励基金100万元，用于奖励城市管理工作监督考评中涌现出的先进单位和个人。

2.考核奖惩标准。实行按月考核、季度兑现的方式进行考核，并分为五个考评等次：（1）得分率在95%（含）以上的，月保证金全额返还，并按集体月保证金的100％奖励；（2）得分率在90%（含）至95%之间的，月保证金全额返还，并按集体月保证金的80%奖励；（3）得分率在80%（含）至90%之间的，月保证金全额返还，并按集体月保证金的50%奖励；（4）得分率在70%（含）至80%之间的，月保证金全额返还，不予奖励；（5）得分率在70%以下，月保证金全额扣除，扣除的保证金用于其它方面奖励。

（五）代办落实

对考评中发现交办问题未作整改或整改不到位的，由县城市管理工作委员会办公室落实相关部门代办，代办费用直接从相关单位保证金中扣除。

四、保障措施

（一）强化组织力量，建立高位创建考评领导机制。县政府成立城市管理工作委员会，县城市管理工作委员会各成员单位要在人力、物力、财力上给予保障，并成立相应的组织领导机构，制定本单位城市管理办法，明确分管负责人和具体联络人员。县城市管理工作委员会办公室严格按照考评标准，不断强化巡查、交办、督查力度，使发现问题得到及时整改落实，实现绩效、绩誉、绩位统一。

第4篇：城市管理和城管的区别范文

第一，“城中村”土地管理涉及多部法律。“城中村”土地的管理依据除《宪法》外，最少涉及五部法律法规――《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。特别是《土地管理法》和《城乡规划法》。这两部法律在土地管理上既有紧密联系又有很大区别，具体体现在编制和实施土地利用总体规划和城市总体规划。

“城中村”土地的空间位置在城市规划区，从土地规划的角度看“城中村”土地均是预留的建设用地，原则上不违背《土地管理法》。其开发建设必须在符合城市规划的前提下，按照城市建设用地批准权限和程序报经政府批准。因此，利用“城中村”土地违规建房固然是有违土地法规，其实首先是违反了《城乡规划法》，在这种情形下，土地部门单独调查处理这类问题自然显得力不从心。更主要的是在城市区(包括城中村)的土地开发利用上，规划是在前的，土地的审批和供应是从属和被动的。

第二，“城中村”土地的性质具有双重性。从《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”规定看，《宪法》从地域空间上已明确地界定了国有土地和集体所有土地的界限，“城中村”土地的空间分布理所当然是“城市”的组成部分，应该是国有土地，可是现实中，这些土地无论从权属管理还是实际控制上仍然是集体所有。“城中村”土地性质的双重性，给管理带来了两难。

第三，“城中村”土地上房屋产权复杂。在2008年7月1日建设部《房屋登记办法》实施前，我国仅对使用国有土地的单位或个人建造的房屋等发放房产所有权证，而对集体土地上的房屋不予发放产权证，这类建筑物的产权认证没有法律依据。《城市房屋拆迁管理条例》也是针对国有土地上的建筑物制定的。这就造成涉及征收土地时，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆迁标准还是集体土地地面附着物的拆迁标准补偿的争议。

第四，“城中村”的管理体制问题。“城中村”地处城市，可是其居民身份不是市民而是村民，行政管理体制不是办事处、社区的城市管理模式，而是按乡管村、村管民的农村行政管理体制；村民的经济来源既要依赖农业，又不完全依赖农业，村民的生活方式既有城市的一面，又有农村的一面，也即历史上形成的“城乡二元”体制。这种“二元分割”体制使得国土部门对其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按农村土地管理。

解决“城中村”土地问题，要站在统筹城乡发展和加快城镇化进程的高度，充分发挥“城中村”土地的资产效益，综合运用经济、法律、行政等手段和政策，依法依规管理。

第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互衔接、符合实际。以《宪法》为根本依据，结合《物权法》的实施，修改调整《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房地产管理法》等，法律法规之间与“城中村”土地有关的条款规定要相互衔接，特别要注重解决现实中已经普遍存在的如前述诸类问题。

第5篇：城市管理和城管的区别范文

关键词：新农村 规划建设 农村规划

××市新农村规划的主要经验

××市深刻分析本市经济社会发展形势，牢牢把握工业化和城市化快速发展的难得历史机遇，在新农村建设中，紧紧依托加快推进城乡一体化，在规划和建设环节，创造性地提出“三个集中”（即工业向园区集中、土地向规模化经营集中、农民向农村社区集中）的发展思路，切实加强城乡规划的先导和引导作用，充分激活土地流转模式，全面突出政府主导，实现了城乡一体化与新农村建设的良好互动，推进了经济发达区域和城市郊区社会主义新农村的全面建设。具体而言，他们在规划方面的主要经验有：

一、完善城乡规划编制体系，强化规划对新农村建设的引导作用

××市提出要通过科学的规划来合理配置各类资源，实现城镇、农村的合理建设，城乡产业的合理布局，让城乡居民通过城乡一体化得到实惠。为此，该市通过加快编制城乡一体化规划，实现了规划编制市域全覆盖，使全市城乡规划真正成了一盘棋。

一是加快分区规划和远郊市县城市总体规划编制。全面完成《××市城市总体规划（2008—2020年）》修编；完成了龙泉驿、新都等7个卫星城的分区规划和都江堰市、崇州市等8个远郊市县的城市总体规划编制，全市20个区（市）县都有了自己的分区规划或总体规划；完成了中心城117平方公里新增城市建设用地规划，中心城区域实现了控规全覆盖；编制了198平方公里非城市建设用地规划。

二是加快镇乡规划编制和重大基础设施建设项目规划落地。组织了对全市30个重点镇的总体规划修编和评审工作；对全市2800多个总投资1538亿元的城乡一体化基础设施建设项目，在各级规划中逐一进行了审核和落实。

三是积极推进农民新居工程建设规划和村庄整治规划编制。完成农民新居工程的建设规划，高效优质完成了“新居工程”选点和提供规划设计条件工作，为加快推进城乡一体化进程、实现城乡同发展、共繁荣打下了坚实基础。在新农村建设中，该市还积极推进村庄整治规划编制，取得显着成效。如白果村村庄整治规划和行动方案专门由省村镇规划建筑设计院进行规划，县建筑设计院进行设计。制定了以“村庄发展治散、基础设施治缺、村内建设治空、村容环境治脏、农户住房治大”为主要内容的白果新农村建设方案。

在农民新村规划编制中，××市注重结合实际，突出五项原则。一是将农民新村纳入城市（城镇）总体规划和土地利用规划，并编制建设规划。农民新村建设强调搞好路、水、电、气、通讯和排污治污等基础设施的配套，同时要求应有相应的文化、体育、卫生、教育、商贸、绿地、公共服务设施，建设生态新村、文化新村、现代化文明新村；二是按照城乡统筹的原则，增强农民新村规划的科学性和实用性。规划编制要求符合国家有关规范、标准，要有利于农业和村庄产业多样化发展，兼顾城镇建设和城乡经济社会发展；三是农民新村规划分区域控制。城镇规划区内不设置中心村，属城镇近期建设片区，根据规划和有关标准设置农村居民点或城镇居民住区，防止形成“城中村”；四是农民新村规划结合产业结构调整的需要。农民新村按有利生产、方便生活的原则，科学合理地布局，配置好基础设施和公共服务设施。除满足居住服务的基本功能，还结合农民发展经济、增加收入的需要，统筹考虑各种生产因素，综合布局，使生产与居住、生活有机结合；五是农民新村规划结合当地环境和特点，突出地方特色。农民新村规划在布局形态上因地制宜，灵活布局。加强对房屋建设风格、色彩的指导，推荐适合当地建设的方案，使农村新村环境优美、具有地方特色。注意环境保护和生态环境建设，通过规划建设农民新村，使农民既增收致富，又改善居住环境，享受现代文明。

二、改革城乡规划管理体制，充分发挥城乡规划战略引导和综合调控作用

××市在推进城乡一体化，建设新农村的战略中，认识到城乡规划是贯彻落实科学发展观的基础，是推进城乡一体化的前提。该市按照城乡统筹规划、区域协调发展的要求，切实改进和加强城乡规划管理工作，提高规划“科学、民主、依法”行政管理水平，建立与加快推进城乡一体化相适应的规划管理新体制，实现城乡规划编制管理、实施管理和监督管理工作“满覆盖”，充分发挥城乡规划战略引导和综合调控作用，促进全市经济社会与资源环境全面、协调、可持续发展。

一是进一步理顺规划工作关系。进一步完善市规划委员会工作制度，充分发挥市规划委员会决策作用。健全市规划委员会专业委员会的结构，加强市规划委员会办公室力量，理顺市规划委员会与各职能部门的职责关系，提高规划决策水平。调整区（市）县城乡规划制定程序。各区（市）县城镇体系规划、城市总体规划、建制镇总体规划、村庄和集镇总体规划、开发区和风景名胜区规划等，须经市规划委员会审查同意，并按法定程序审批。将市建设行政管理部门负责的村镇规划管理职能划转市规划局。将城市户外广告总体规划及技术标准的编制管理职能划转市规划局。对××市高新区、龙泉驿区等15个区（市）县城乡规划行政管理机构的业务工作，由市规划局负责归口管理和指导。

二是不断健全城乡规划管理机构。在主城五区设置规划分局，负责中心城区城市规划实施管理工作。设置××市规划执法监督局（市级行政二级局），负责全市城乡规划监督管理工作。将市规划管理稽查大队并入市规划执法监督局，不再保留市规划稽查大队。市规划执法监督局由市规划局管理。设置市政府派驻龙泉驿区、金堂县等14个区（市）县城乡规划督察专员，负责所驻区（市）县城乡规划行政工作督察。市规划局加挂市政府派驻区（市）县城乡规划督察

专员办公室牌子，负责全市城乡规划督察专员的日常管理工作。组建××市规划编制研究中心，负责全市城乡规划发展战略研究。组建××市规划信息技术中心，负责全市城乡规划信息资源管理。组建××高新区、金堂县等15个区（市）县规划行政管理机构。负责所辖行政区域规划管理工作。

同时，××市还特别注重加强镇乡规划管理。在温江区、双流县等14个区（市）县设置区（市）县政府派驻镇（乡）规划助理员，负责所驻镇（乡）规划实施与监督管理工作。规划助理员的日常管理工作由当地规划行政管理机构负责。

三是切实落实人员和工作经费。明确干部管理权限。市政府派驻的督察专员、规划执法监督局的组织人事由市规划局统一管理。其余区（市）县规划管理部门领导班子成员的任免，征求××市规划局意见，由当地区（市）县任免。市规划局及派出机构、市规划执法监督局、市政府派驻区（市）县城乡规划督察专员的人员编制由市机构编制部门核定下达，各区（市）县规划行政管理机构及驻镇（乡）规划助理员的人员编制由当地政府负责落实。所需工作经费纳入市、区（市）县同级公共财政预算。

三、突出重点，抓好示范，以点带面，促进新农村建设全面推动

新农村建设是一项系统工程，也是一个长期的过程。在新农村的规划建设中，××市特别注重突出重点，抓好试点，以点带面，促进新农村建设的全面推动。

在规划环节，该市提出要坚持从实际出发，优化资源配置，突出抓好以区（市）县政府所在地和有条件的区域中心镇为重点的市域城镇体系规划，力争在10年内，基本形成环绕中心城市的4个中等城市、11个小城市、45个区域中心镇相互呼应的城镇体系。重点完善区（市）县政府所在地和有条件的区域中心镇的总体规划，制定完善包括城镇居民安置及农民新村规划在内的分区规划和各项专项规划，今后5年，规划并建成城镇安置小区80个、农民新村示范点20个。根据经济社会发展和城市化进程加快的客观要求，适时规划调整乡（镇）行政区划，整合乡（镇）资源，充分发挥区（市）县政府所在地和区域中心镇的吸纳和辐射作用。

在建设环节，注重抓好示范点的建设，加大人力、物力投入，积极总结经验，促进全面推广。例如在白果新农村建设试点工作中，健全机构，切实加强白果村全国新农村试点建设工作的领导。双流县委、县政府成立了白果村社会主义新农村建设工作领导小组，并在白果村设了现场指挥部。同时，永安镇也成立了白果新农村建设领导小组，下设宣传组、经济发展组、文化休闲旅游组、基础设施建设组、风貌整治组、现场办公室等，各组分别由镇领导班子成员负责，做到了事事有人抓，件件有落实，为新农村建设试点工作提供了强有力的组织保障。

“××经验”对我市社会主义新农村规划建设的启示

在推进社会主义新农村建设中，××市改变传统的“城乡分割”发展模式，统筹城乡发展，城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划都把城市和农村结合在一起共同规划，这对于避免“城中村”，加快产业发展，缓解城市就业压力，意义深远。××市在推进城乡一体化和新农村建设工作方面所积累的宝贵经验为我们提供了如下几点启示。

一、提高认识，更新观念，加强领导

××市为典型的大城市带大农村的二元结构，全市人口1060万，人多地少的矛盾非常突出。而我市也为典型的大城市带大农村，二元结构明显，农业人口比重大，人地矛盾突出。因此，××市的经验对于我市加快经济发达区域社会主义新农村建设工作具有直接的指导和借鉴意义。××市近年来城乡一体化和新农村建设取得的显着成绩，首先源于该市党委、政府对发展形势和地方实际的科学判断，源于对城市化的正确认识。该市主要领导多次提出，城乡一体化是城市发展的最高境界，城乡一体化是解决“三农”问题的根本举措，城乡一体化是城市发展的必由之路。全市上下思想统一，认识到位，从而为上下联动，左右呼应提供了重要的思想保障。我市最近几年也高度重视城镇化的发展，市委二届三次全会提出加快推进城镇化进程的战略，明确了目标、任务，但是，在实际工作中，我们对经济发达区域城乡一体化和社会主义新农村建设的研究和认识还不够深入、系统，对其内涵理解还不够透彻。通过对××市的调研，我们认为有必要重新对这一问题进行梳理和反思，尽快转变观念，寻求适合我们自身特点的发展思路。

在组织领导上，有必要借鉴××市的经验，成立由区（市）县主要领导任组长的推进城乡一体化和建设社会主义新农村工作领导小组，并设立工作机构，确定分管领导具体抓这项工作。同时，要加大对基层干部的培训和对群众的宣传力度，使基层广大干部群众对城乡一体化战略部署和新农村建设的深刻内涵有更深的认识。

二、因地制宜，正确选择适合我市实际的新农村建设模式

党的十六届五中全会从战略高度提出了建设社会主义新农村的目标和要求。要实现这个目标，必须因地制宜，选择适合本地区实际的新农村建设模式。××市在经济发达地区农村建设上大胆创新，超前运作，所推出的国色天香模式、五朵金花模式以及安仁模式，以土地流转制度为核心，开创了社会主义新农村建设的新路子。我市地域面积广，各地区经济社会发展水平差异较大，如何结合各地区实际，选择正确的新农村建设模式，直接关系到新农村建设的成败。应该说，××市所推出的国色天香模式、五朵金花模式以及安仁模式，在我市都具有推广的基本条件。但是，我们不能照抄照搬，要深刻分析各地区发展实际和自然条件，寻找适合本地区的发展模式。近年来，我市在都市区部分地区也探索出了一些成功模式，例如发展都市休闲农业、发展“农家乐”特色经济，这些做法都亟待归纳总结和加强引导，提升档次。

三、抓住重点，加快我市经济发达区域和近郊区新农村规划编制

××市在推进城乡一体化和建设新农村的进程中，十分重视规划的引导和调控作用，切实将城乡规划放在基础和龙头地位。××市在规划编制方面的经验集中体现在：一是明确提出城乡规划全覆盖理念；二是注重在规划编制中充分体现以人为本，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济的特色；三是注重推进镇乡规划和村庄整治规划的编制，直接指导新农村村容整治工作。

近年来，在市委、市政府的高度重视和大力支持下，我市城乡规划编制工作快速推进，规划覆盖范围不断扩大，到目前，都市区新一轮总

规确定的820平方公里建设用地中，已有460平方公里实现控规覆盖，其中两山之间的主城核心区及山外主要拓展用地如大学城和茶园地区等已基本实现控规全覆盖。另外，在编控规220平方公里，也即将形成成果。都市区单独编制的36个小城镇规划，除极个别城镇因特殊原因适当延后外，其余均基本完成。这些为都市区城乡一体化发展和新农村建设奠定了重要的规划基础。

但是，随着城市快速发展和城乡一体化的深入推进，我们迫切需要进一步加快控规编制，特别是加快城乡结合部和城市拓展新区的控规编制工作，尽快实现都市区控规全覆盖；积极做好控规维护和更新，增强规划的指导性和权威性。同时，需要进一步加快城市综合交通、市政设施、公共设施、环境资源保护等重大专项规划的编制工作，切实引导都市区城乡协调、健康发展。

另外，要结合我市实际，尽快开展农民新村规划编制和都市区范围内农村新型社区的规划工作。试点启动村庄整治规划编制工作，特别是充分借鉴××市的成功经验和我市亚太市长峰会环境综合整治积累的宝贵经验，尽快出台适合我市实际情况的村庄整治规划编制导则，引导村容整治工作。

四、完善规划管理体制，强化规划对城乡一体化和新农村建设的指导力度

××市在推进城乡一体化，建设新农村的战略中，高度重视城乡一体化规划工作，打破城乡规划分割的格局，建立城乡一体化规划的管理新体制。该市理顺规划工作关系，将市建设行政管理部门负责的村镇规划管理职能划转市规划局。不断健全城乡规划管理机构，在主城五区设置规划分局，负责中心城区城市规划实施管理工作。设置××市规划执法监督局（市级行政二级局），负责全市城乡规划监督管理工作。市规划执法监督局由市规划局管理。设置市政府派驻区（市）县城乡规划督察专员。注重加强镇乡规划管理，设置区（市）县政府派驻镇（乡）规划助理员。这些举措对我市都具有积极的借鉴意义。

近年来，在市委、市政府的大力支持下，我市规划管理体制不断完善，特别是都市区规划管理体制进一步理顺，为规划管理实施提供了重要保障。但是，目前都市区规划管理体制也还存在一些突出问题，特别是乡镇一级规划工作机构薄弱，导致了乡镇一级规划管理的缺失。目前，都市区规划管理范围由2002年前的2500平方公里扩大至5473平方公里，新增96个镇乡，均无专门机构，无专职人员，无经费来源。这种状况已经越来越严重地影响到了都市区的快速发展和城乡一体化的深入推进，不利于新农村的建设。因此，有必要在继续坚持和完善都市区城乡一体化规划管理模式的基础上，切实加强乡镇规划管理机构建设。都市区内的每个建制镇，均需要建立规划管理办公室，形成“市局—分局—规划办”的城乡一体化管理机构体系。同时，为加强规划的统一管理，强化对城乡一体化和新农村建设的规划指导，需要进一步调整村镇规划管理职责，建议将村镇规划管理职责，统一划归规划行政主管部门。

对远郊区县，目前大多数区县未设立单独的规划行政主管部门，城市规划管理的行政职能仍由建设主管部门代行。而镇乡一级的规划管理更是严重缺位，从而导致规划无法有效监管。因此，有必要加强对区县城乡规划工作的指导和监督，按照城乡一体、集中统一的要求，帮助其健全城乡规划管理机构，将规划管理职能延伸至镇乡。应尽快帮助万州、涪陵等区域性中心城市，按规定成立独立的政府序列规划行政主管部门；稳步推进行政辖区人口超过50万人的区县，按规定成立规划局；帮助辖区人口不足50万人的区县，根据需要参照设立规划局，或者完善现有规划行政主管部门规划管理的职能职责。积极帮助各区县在其辖区特大镇，建立规划办公室，其它镇配置专职规划管理助理员，建立起“区县规划局—规划办（规划管理员）”的管理体系。

第6篇：城市管理和城管的区别范文

（一）加强城市规划建设管理是市委市政府交办的一项重要任务。搞好城市规划建设管理，让人民群众享受美好的城市环境，体现了“以人为本”，符合科学发展观的要求，是全面贯彻“五个重庆”决策部署、打造“五个黔江”的重大举措。市委、市政府对城市建设的重视程度、推进力度前所未有，熙来书记在全市经济工作会议上强调，20__年城市建设要大干，实现3年“大变样”、10年“脱胎换骨”，让人民群众住着方便、舒适，又有自豪感、幸福感，并明确要求把各区县的城市建设纳入全市城市改造的“大盘子”，统筹安排。1月27日，市委、市政府专门召开全市区县城市规划建设座谈会，熙来书记亲自主持会议并作了重要讲话，要求各区县要将城市规划建设管理作为20__年重点工作切实抓紧抓好，并提出要求。对于我们来说，这既是重要政治任务、工作任务，也是加快城市规划建设管理的难得机遇。

（二）加强城市规划建设管理是突破区域性中心城市建设的客观需要。我区是市委、市政府规划定位的全市六个区域性中心城市之一，但从目前情况看，无论是城市体量、城市形象还是城市功能，离真正意义上的区域性中心城市还有较大差距。我们只有采取更加有力的措施，举全区之力，加快实施城市东进战略，加快城市规划建设管理，迅速提升城市品质，做大城市规模，实现城市的快速扩张和超常规、跨越式发展，才能不辱使命，最终实现建成区域性中心城市的目标。

（三）加强城市规划建设管理是实现城市化、工业化、城乡一体化互动发展的必然要求。加强城市规划建设管理，不仅是城市化的题中之义，也是工业化的重要平台，更是城乡一体化互动发展的动力和源泉。大量事实证明，凡是经济发展比较快，发展程度比较高的地区，无一不是在城市化、工业化、城乡一体化互动发展方面取得了显著成效的地区。当前，黔江已基本具备了加速推进城市化、工业化的条件，必须抓住机遇，顺势而为，乘势而上，通过加强城市规划建设管理，为工业发展提供空间依托和战略平台，增强带动农村、反哺农业的基础条件，最终实现城市化、工业化、城乡一体化互动发展。

（四）加强城市规划建设管理是发挥基础优势，释放发展潜力的结果。近年来，我区经济社会的快速发展为城市建设打下了良好的基础条件，特别是在城市建设管理方面做了许多基础性、铺垫性工作。新一轮城乡总体规划修编获市政府批准，我们编制完成了新城控制性详细规划；“一城市四组团”路网骨架基本形成，“50平方公里、50万人口”区域性中心城市框架渐次拉开；“市级文明城区”、“市级卫生城区”的创建成功，河滨公园、文体中心、新华东路改造等一批城市公共基础设施相继建成投用；集“铁路、公路、机场”于一体的渝东南立体交通枢纽初步形成，区位条件极大改善；雨润、重啤、pvc等一批重大工业项目建成投用，工业经济实力明显增强；“五在五心”工程加快实施，城乡统筹发展加快推进。这些都为我区城市建设大干快干积蓄了力量，奠定了坚实基础。

（五）加强城市规划建设管理是打造良好投资环境，提高对外开放水平的现实需要。良好的城市环境是招商引资、扩大对外开放的一张名片，是深入推进内陆对外开放高地建设、推动招商引资工作上台阶、上水平的重要基础条件。搞好城市规划建设管理工作，提高城市宜居程度，必将进一步增强城市的吸引力、影响力和核心竞争力，向全社会展示优质高效的行政运行管理能力，树立较高的信誉度，吸引各地客商来投资兴业，提高我区对外开放水平，推动经济社会向前发展。

二、大干之年，规划是龙头

（一）树立现代超前科学的规划理念。要本着对人民负责、对黔江历史负责、对子孙后代负责的态度，按照熙来书记视察黔江提出的“大气、大方、朴实、实用”要求，创新规划理念，提高规划水平。一是牢固树立“现代”理念。规划要具有现代气息，体现时代特征，更重要的是要注重与历史文化底蕴、民族建筑风格、自然风貌特色、公共绿地空间的统一与融合。二是牢固树立“超前”理念。建设区域性中心城市是一项长远的战略任务，我区处于并将长期处于建设任务艰巨而繁重的状态。越是在这种情况下，我们越要改变“重建设、轻规划”的陈旧理念，树立“富规划、穷建设”的超前理念，坚持高站位、高起点、高标准、高端化、高水平，凸显规划的战略性和前瞻性。既要立足当前，更要着眼长远，既要指导今天的发展，更要给未来留下足够的发展空间，决不能让今天的规划成为明天发展的障碍，做到多留遗产、少留遗憾。三是牢固树立“科学”理念。妥善处理好局部与整体、近期与远期、需要与可能、经济发展与社会进步、城乡建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列重大关系，确保编制的各类规划经得起历史和实践的检验。

（二）加大规划编制力度。近年来，我区规划编制力度不断加大，以城乡总规为统揽、专业专项规划协调发展、城乡规划统筹推进的规划体系正逐步形成。但随着城镇化进程的加速推进，城市规模迅速扩张，一些原有的规划与发展需要之间的矛盾开始显现。例如，中心城区用地规模31.5平方公里，人口30万人。无法满足工业强区战略实施的要求，难以适应全区加快发展的形势。因此，我们必须进一步加大规划编制力度，努力构建科学完备的城乡规划体系，实现规划编制全覆盖。一是强化重大规划编制。尽快按照50平方公里、50万人的规模定位，加快完成中心城区拓展用地布局规划、工业发展布局总体规划等影响长远、事关全局的重大规划编制。二是加快重要基础设施建设规划编制。特别是新城组团的路、水、电、气等基础设施规划编制要尽快完成，着力提高园区 综合承载能力，为新城开发建设创造良好的基础条件。三是加强城市设计研究。重点抓好正阳大道沿线景观工程设计、老城核心商圈a、c组团规划等重点区域和重要节点的规划编制，早日完成正阳大道城市设计，着力改善城市风貌，提升城市品位。

（三）提高规划编制水平。一是树立“精品”意识。无论是城市总体规划，还是专项规划、单体建筑设计，我们都要以艺术的眼光来审视。对于重大项目规划，要善于借力引智，积极引进国内外权威规划设计单位和大师级设计师参与规划设计，力争编制一个规划就铸就一个精品。二是增强投入意识。树立规划就是资金、就是项目、就是效益的意识，敢于加大投入夯实各项基础工作，充实专家库资源和技术审查力量，要舍得花钱聘请规划高端人才担纲我区规划编制。因此，规划编制要真正突出“大手笔、大制作”，要成为大师之作，而不只是匠人之作，真正发挥规划对城市建设的先导作用。

（四）加大规划执行力度。一是要加大技术审查力度。要从优化规划决策运行机制入手，规范规划决策程序。按照行政决策和专家审查分离的原则，健全项目技术预审制度，进一步优化专家库人员结构，充实技术审查力量，严把规划方案质量审查关。二是加大规划执行力度。严格执行项目技术预审、规委会审批制度和规划“一支笔”审签制度，坚决杜绝任何人以变相授意、无理干预等方式改变功能布局、开( ）发强度、主要指标、规划范围等行为。坚持规划审批集体决策制度，彻底杜绝“多头领导”、“多头决策”等行为，以维护已批规划的权威。三是拓宽规划决策监督范围。坚持公示公告制度，全面推行“阳光规划”，自觉将规划置于广大人民群众和社会各界的监督之下，扩大公众参与度，提高规划透明度。

三、大干之年，建设是支撑

（一）突出重点项目建设。围绕拉通城市骨架、形成城市形象、打造城市品牌、提升城市品质四个方面的要求，着力抓好五个方面的重点项目建设。一是抓好重点区域开发建设。新城要围绕“两线三片”（机场大道一线、正阳大道一线，火车站片区、职教片区、组团结合部片区），加快建设进度，尽快形成规模，整体搭建骨架；青杠拓展区要围绕“两路一片”（园区内主干道、正青路复线，pvc项目片区），加快基础设施建设，形成建设高潮；老城要围绕“一圈两片”（核心商圈、南沟片区、城北片区），加快启动实施旧城开发和改造。二是及早完成安置区建设任务。目前，我区安置区建设相对滞后，除青杠已完成部分安置房建设外，舟白、正阳新城区和老城区等被拆迁户无房可安置。必须加快安置房建设，尽快让过渡安置群众搬入安置区居住，做到每拆迁一户就能够有现房安置。今年新城管委会、正阳、青杠普通商品房15万平方米必须全部完成。三是迅速启动公园广场建设。公园和广场是城市的眼睛，是人民群众休息娱乐的重要场所。要以峡谷公园建设为重点，加大公园、广场建设力度。新城今年要启动建设峡谷公园二期，建成5个以上公园、广场；老城要完成峡谷公园一期建设，争取7月对外开放。要大幅度提升西山公园档次和水平，高水平启动建设酉阳山公园并千方百计在老城区启动2片广场建设。四是加强集镇建设。要用好用活“小集镇建设以奖代补”1500万资金，突出集镇道路、市场、两污设施，着力完善基础设施，增强服务功能，展现集镇个性风采。五是加大房地产开发力度。要加快推进在建项目建设，启动一批新的房地产开发项目，增加商品房有效供给量，满足不同消费群体的购房需求。要落实相关政策，强化部门服务，为房地产开发企业创造宽松的发展环境。要进一步组织开展房地产交易活动，举办好第二届黔江区房交会。同时，也要加强对房地产市场的监管，促进房地产市场平稳健康发展。

（二）做好相关工作，为项目建设提供保障。一是加强项目策划包装。项目策划和包装是推进项目建设的关键环节、先导环节，要深入研究、用活用足资金政策，熟悉国家产业建设资金特别是重大项目建设资金投向，认真策划包装一批具有区域优势、特色鲜明、主导性强和政策支持力度大的重点建设项目。要用好用活区级前期工作经费，实行滚动周转使用，千方百计做好项目前期工作，以保证项目建设的顺利实施。二是做好资金、土地等要素保障。要坚定35亿元城市建设投资目标不动摇，通过争取国市支持、实行企业融资、银行融资，吸引社会参与等方式，多渠道筹集建设资金。同时，要加大并用活用好本级财政对城市建设的投入，保证建设资金使用效果。要进一步加大用地指标争取，用好用活各种各类土地政策，一方面盘活存量土地，一方面扩大资金来源渠道，切实为城市建设做出贡献。三是必须坚持依法办事。城市建设必然伴随着大量的征地拆迁，必须严格依法办事，切实维护群众合法权益，维护社会和谐稳定。区政府法制办、国土房管局、人力社保局等单位要主动牵头，抓紧研究制定符合黔江实际，符合国家相关政策规定、法律规定的征地拆迁政策措施，规范征地拆迁行为。特别是对一些故意为征地拆迁工作设置障碍的行为，尤其对机关工作人员甚至党员领导干部为了个人私利违纪违规阻碍征地拆迁的，要综合运用法律、行政等手段，从严处理，从重处罚，决不能因为个别人的无理阻扰导致拆迁工作无法进行、让项目建设停滞不前。四是着力保障建设质量。要认真组织开展“建设管理效益年”活动，并以此为契机，狠抓建设管理，提高项目建设质量。项目概预算要实事求是，对概预算的审查要从严把关，严格概预算执行，坚决杜绝任何形式的“三超”现象发生。要加强工程监管，建设业主要切实加强现场监管，规范操作程序，健全规章制度，严格责任把关，确保工程质量和安全。要严格依法进行招投标，凡是法律规定必须招投标的，必须按程序公开招投标。要尽快建立和完善工程建设管理的激励与约束机制，严格实行重大项目审计制度，对项目建设的投资、进度、质量、安 全、效益等进行动态管理，接受社会监督。

四、大干之年，管理是基础

（一）创新理念，转变方式。城市管理是一个永恒的主题，是一项永不竣工的工程。要把城市管理作为改善环境，完善功能，提升形象，扩大开放，加快发展的重要工作任务，摆在更加突出的位置。要积极探索科学管理城市的新方法、新机制，使城市管理工作逐步走上科学化、制度化、规范化、精细化的轨道。今年，我区城市管理要努力实现“六个转变”：一是从“小城管”向“大城管”转变。区市政园林局要树立“当家”意识，发挥综合协调、牵头组织作用，发挥城市管理主体主力军的作用。二是从被动管理向主动管理转变。树立提前管理、全程管理意识，把有效的城市管理贯穿于规划、审批、建设和日常运行的各个环节。三是从分散管理向合力管理转变。城市管理相关部门要加强工作联动和信息互通，优化整合资源，协同作战，形成良好的联动机制。四是从经验型管理向科学化管理转变。要树立现代化、科学化的城市管理意识，与时俱进，开拓创新。五是从粗放管理向精细化管理转变。积极推进数字化、网格化管理。六是从突击型管理向常态化管理转变。通过完善法规、出台措施、加强监管，建立城市管理长效机制。

（二）建章立制，责任到位。城市管理，健全机制是基础，落实责任是保障。一是进一步完善分级管理体制，明确城市管理相关部门和各街道办事处的管理范围、区域和职责，落实管理责任。二是探索建立市政管理市场化运行机制，大力推进市政设施管养和服务的市场化、专业化、社会化进程，进一步完善城市道路、水域清扫清漂保洁和园林管护市场化改革机制，扩大改革范围。继续坚持市容环卫辖区负责制、义务大扫除和“门前三包”路段责任制。要充分发挥舆论监督作用，对履行城市管理工作职能不到位的单位要坚决曝光。三是建立市政设施管护即坏即修的快速反映维护机制，确保市政设施安全有效运行。四是建立城市道路开挖规范作业和质量恢复责任制度，杜绝“城市拉链”，增添“伤疤”，影响城市形象。

（三）配套设施，完善功能。一是实施城市绿化美化工程。突出城市干道和主要节点，抓好绿化改造提升、鲜花布景等建设。二是实施老城区次干道“白改黑”工程，制定计划，分阶段、分时段完成老城区所有支次干道的油化照面。三是加强城区重点街道、特色小区打造。四是实施新建道路路灯和重要节点景观灯饰建设，推行灯饰数字化管理，打造城市亮丽景色。五是加强城市公园维护管理工作，打造良好的公共休闲空间。六是加强污水管网建设和污水治理，减少污水直排，提高污水收集和处置率，确保城区水域水清岸绿。七是加强停车设施建设。启动城区入城口大货车停车场建设，加强新建项目配套停车设施建设，增加广场、商场、酒店等公共场所及居住小区停车容量。八是组织实施“农改超”工作，鼓励农贸市场超市化经营，破解城市建设脏乱差难题。

（四）疏堵结合，理清秩序。一是加强建设工地秩序管理。加大建设工地扬尘、噪声污染治理力度，规范弃土、弃渣清运管理，推行城区重要路段建设工程错时作业。二是加快摊区摊点设置规划，合理布局，分类分街区集中经营。加强游商游贩和“骑门摊”管理，做到“座商归店，游商归市”。三是加强车辆和行人秩序管理。建立公安、交通、市政联合执法机制，严格查处超载、超速、乱停乱靠、乱调头等违章行为，规范道路交通秩序，提高交通管理效率；比如在体育馆周边等交通密集地段设置单循环线路，疏通“瓶颈”地段，防止交通拥堵，确保道路畅通；组织义交队伍，开展文明劝导，加大对行人乱穿马路、闯红灯、乘车秩序不规范行为的整治力度，引导人车分流，文明通行，创造畅通、安全的交通环境。四是强化脏源整治，狠抓日常保洁。开展城区洗车场整治，包括城区各种车辆维修场所整治。建立禁止脏车入城制度；加大道路清扫保洁和冲洗力度，提高垃圾收集、清运和处置效率。五是加强户外广告设置管理。加快制定户外广告设置规划，从严管理沿街门头装修，及时拆除影响市容的户外广告，提高户外广告的设置标准，突出文化特色，提升档次，把新华大道和解放路集中打造成店招店牌和户外广告设置示范街。六是规范市政管理执法。切实关注民生，按照疏堵结合原则，在背街小巷设置经营场所，搞好服务，规范经营；严格市政执法，坚持教育与处罚相结合，对违反市容市貌管理有关法律法规的行为，要敢于碰硬，依法查处。同时要文明执法，以人为本。

五、大干之年，环境是保障

（一）加强教育，树立正气。各级各有关部门要广泛宣传做好城市规划建设管理工作的重要性、紧迫性，广泛宣传实施城市东进战略、建设区域性中心城市对于黔江长远发展的重大战略意义，广泛宣传征地征迁政策及相关的补偿标准，积极争取广大群众的理解和支持。要加强正面教育，引导广大群众在城建项目实施中以公共利益为重，涉及个人利益与公共利益产生矛盾时，个人利益要服从公共利益，局部利益要服从全局利益。特别是在征地拆迁工作中，工作人员要耐心细致地做好群众思想工作，既要维护群众正当合法权益，做到操作公开、公平、公正，又要对个别无理取闹、漫天要价、严重影响公共利益的拒迁户尤其是机关干部职工，依法采取措施，坚决予以打击。

（二）标本兼治，综合治理。规划、国土房管、城乡建设、市政园林等部门要建立健全城市规划建设管理系列规范制度，严格按制度管人管事，提高城市规划建设管理科学化水平。要加大联合集中执法力度，整合执法资源，规范执法行为，提高执法水平。要建立城市规划建设管理长效机制，对一些成功的好的做法和经验用制度的形式固定下来。要切实加强城市规划建设管理领域廉政建设，坚决杜绝腐败和违纪违法行为。

（三）加强检查，强化监督。各项目责任单位要落实专人对项目进行现场监督、跟踪检查，督促建设单位执行建设标准、落实建设要求。区规划局要加强规划执法检查，严肃查处“两违”行为；区城乡建委要切实履行建设管理职能，加强对建设工程的管理和检查，确保建设速度、质量和安全；区市政园林局要加大市政设施和环境卫生日常管理监督，巩固文明城区、卫生城区创建成果；区委督导巡查办、区政府督查室和区内新闻媒体要加强对城市规划建设管理工作的监督。

六、大干之年，领导是重点

（一）严格执行城建重点项目建设区级领导联系制度。区“四大家”分管联系领导要深入一线、靠前指挥，亲自到现场及时协调解决项目建设过程中面临的矛盾和问题，切实加强对项目的督查和指导，确保项目建设顺利推进。每名分管联系领导全年到所分管联系项目检查指导不得少于6次。

（二）坚持重点部门和街道镇乡 党政主要领导负责制。全区各级各有关部门要把城市规划建设管理工作摆上重要位置，切实加强领导，精心组织实施，集中全力抓好城市规划建设和管理。特别是党政“一把手”要亲自挂帅、深入实际现场监督、跟踪检点项目推进落实情况，及时研究解决城市规划建设管理中的重大问题，确保年度投资目标、工程形象进度、资金筹集任务、重点问题解决全面完成。

（三）完善考核奖惩机制。区委、区政府决定对城市规划建设管理工作实行考核，并纳入综合目标考核，实行重奖重惩，严格兑现奖惩。

七、大干之年，合力是关键

（一）严格落实责任。区域性中心城市建设，是全区各级各部门共同的职责。必须牢固树立全区“一盘棋”思想，各司其职，通力协作，整体联动。坚决杜绝在城市规划建设管理过程中相互推诿扯皮、各自为政。

第7篇：城市管理和城管的区别范文

关键词：廊坊市；可持续发展；城市规划

“易居”和“易识别”城市简称“两易”城市，是城市新型规划理念，它结合了可持续发展理论，遵循了科学发展的深刻内涵。城市的易居性反映了城市居民达到某种特定生活状态的难易程度，也作为易识别性的内在基础；而城市的易识别性则注重于如何向城市内外人群塑造自己的形象特色，从而使观察者产生对城市的感知和认同。廊坊市作为“津京走廊上的明珠”，气候条件和自然环境保持较好，在我国快速城市化发展之机，应承担更多吸纳人口的功能，向区域化大都市方向迈进，故适合建立易居城市；地理位置优越，恰逢国家经济结构调整战略之时，应以提升城市软实力来促进城市低碳经济发展，适合建立易识别城市。

一、廊坊建设“两易”城市的资源条件分析

1.地理区位

廊坊区位优势得天独厚，地处北京、天津两大城市之间，依托中心城市和空港、海港的独特优势，依托京津高度密集的人才和科研体系，依托发达便捷的交通网带和庞大的消费市场，是一个充满生机和活力的新兴城市。享有“京津走廊明珠”和“联京津之廊、环渤海之坊”等美誉。

2.自然、旅游资源丰富

廊坊98%的区域为平原，土壤肥沃，适宜多种农作物生长。地处海河流域，水系比较发达。地下蕴藏着石油、天然气、煤炭、地热、石灰岩、白云石、硬铁矾土等矿产资源，储量丰富，具有较高的开采价值。

廊坊境内既有被誉为“地下长城”的宋辽古战道、义和团抗击八国联军的“廊坊大捷”等传统旅游资源，也有香河第一城、文明中华城、新世纪步行街、文化艺术中心等现代旅游景观。

3.经济发展状况

廊坊有六大主导产业：电子信息、汽车零部件、木材加工及家具制造、金属制品、食品加工产、会展旅游业。全市拥有数万家工业企业，形成了电子信息、汽摩配件、新型建材、家具制造、会展旅游、印刷包装、房地产、食品加工等产业。

经济保持了平稳较快发展。2008年，全市地区生产总值完成1051.5亿元，同比增长11.8%。全部财政收入完成122.1亿元，增长27.8%，其中地方一般预算收入57.9亿元，增长27.5%。主要经济指标增速保持全省前列水平。地方税收增幅居全省第一位，全部财政收入、地方一般预算收入、城镇固定资产投资、规模以上工业增加值、城镇居民人均可支配收入、社会消费品零售总额六项指标增速居全省第二位。

二、廊坊建设“两易”城市的战略路径选择

1.城市形象识别系统推进战略

在廊坊市推行城市形象识别系统推进战略的目标是满足建设易识别城市的需要。为此，廊坊市应该首先结合本地特色和城市未来发展需要提出城市发展理念，其中就包含对城市功能、发展方向和区域角色的定位，必须要有一个明确的、可以用简短语言进行概括的发展理念。这个过程中发挥市民参与的作用是非常必要的，因为其后的行为识别和视觉识别实际上都取决于市民的认可程度，如果市民不理解、不支持这种发展理念，则很难采取与这种理念相一致的行为，也无法在视觉审美上达成一致，这就需要就城市功能定位、发展方向和区域角色等方面广泛征询市民意见。我国许多城市政府在推行城市形象识别系统时经常会犯的错误就是缺乏城市发展理念选择过程的市民参与，无法形成市民的映应，同时城市发展理念雷同现象严重，无法准确表达城市形象，这些错误都是廊坊市推行城市形象识别系统时应该避免的。

在确立了城市发展理念之后，接下来的城市主体的管理、生产和交往行为应该能够体现城市发展理念的内在价值，城市政府要能够起到典型示范作用，结合教育、管制等治理手段引导市民行为和企业行为符合城市发展理念的基本精神。随后，城市营造过程中要尽量推广使用能够体现城市形象的视觉符号，这些视觉符号包括市花、市旗、市徽、市歌等，也包括名称、色调、构图和数字等，将这些视觉符号应用于产品、办公用品、宣传制品、环境系列、装备与运输工具、服饰、事务用品、广告系列、公关特别节目系列等要素之上。在对外宣传时要始终坚持以这些视觉符号为载体，强调视觉符号的突出显示。

2.精明增长战略

在我国，城市增长并不具有放任性，较强的行政控制限制城市的随意增长。特别是18亿亩耕地红线保护政策约束了城市土地的使用，城市规划审批制度也要求地方政府的规划方案得到上级主管部门的论证和批准才能实施。但不可否认，在私人利益的驱动下城市空间有为财富扩张让路的倾向，同时快速城市化的要求也决定城市增长扩张不可避免。在土地资源紧缺和城市增长之间，廊坊市城市发展需要寻求平衡，精明增长战略能够为廊坊提升城市空间的科学使用，在不过度扩张城市边界的基础上促进城市秩序的合理安排提供指导。按照精明增长理论的要求，廊坊市未来城市规划建设要遵循以下原则：

（1）边界设线控制原则。对城市边界所能达到的范围进行有法律法规约束的政策限制，在城市区划中明确标识出城市可扩张的最大区域，边界外的区域严格实行非城市化处理，即以发展农业、园林和植被覆盖体系为主要用途，对于越界建设行为予以坚决制止。

第8篇：城市管理和城管的区别范文

关键词： 城市化； 广东“城中村”； 柔性化； 异质化； 管理模式

中图分类号： C916.2文献标识码： A文章编号： 1009-055X（2013）03-0077-07

一、 “城中村”： 中国“都市里的村庄”

改革开放以来， 我国经济取得快速发展， 城市化水平不断提高。在许多大城市， 新区建设和旧城改造同时进行， 城乡边缘带迅速城市化， 所有农业用地都正在或即将转化为非农业用地， 位于其中的村庄逐渐被城市包围起来， 形成了半城半乡特色的一类社区， 人们把它称为“城中村”。[1]1-2城乡二元景观并存是这类村庄的共同特点。我们可以为“城中村”下一个正式的学术定义： 原来的农村人口和建制， 由于城市的不断扩张变为城区， 改变了原来的生产、 生活方式和管理模式， 但仍保留其原有经济实体和族群联系的城市特殊社区。英语可以译为City Village。

“城中村”是我国农村城市化过程中出现的一种独特现象。它不同于国外的“城中村”（Metropolitan Village 或Urban Village）， 后者主要指移民团体聚居的特殊区位。美国学者约翰斯顿等（R. J. Johnston et al， 1986）在美国《人文地理学词典》中将“城中村”定义为： 一种居民具有相同或相似的文化或种族特征的居住区， 常位于内城或转型地带， 是移民进入城市的聚焦点。如此看来， 国外的“城中村”不管位于内城， 还是城市边缘， 都是移民进入城市的一个“跳板”或“临时避难所”， 并非真正的村庄， 只是借用了“都市村庄”的概念而已， 这与我国原型即是农民村落的“城中村”有着本质的不同。土地私有制度决定了国外的“城中村”没有也不可能有我们这种由农村聚落转化而来的“城中村”。

“城中村”， 形象的说法是“都市里的村庄”。“城中村”是中国现代化、 城市化进程的结果。改革开放以后中国农村城市化过程的加快， 凸显了包括“城中村”原住民身份、 民俗文化以及管理体制的变迁等一系列问题。“城中村”现象是农村城市化进程最具代表性的衍生物， 其中尤以广东珠江三角洲地区最为普遍， 以广州最为集中、 典型， 且成为广州的一大城市特色， 改革开放30年的发展充分暴露出传统乡村与现代都市的内在差异， 以及在融合与相互激荡中所产生出来的同当前和谐社会建设目标的矛盾性。广州市385平方公里规划发展区内除去已完成整体拆迁的猎德村， 尚有138个“城中村”。 按照不同的城市化程度， 这些“城中村”大体上可分为两个层次： 一个是位于城市规划发展区内， 与城市用地不同程度相互交错的村庄； 另一个是位于或靠近中心城区， 完全或基本被城市所包围， 已成为城区一部分的行政村。在经历“农转居”、 “撤村改制”， 到“农转居”人员社会保险计划等系列改造措施广州市政府实行改造“城中村”的政策， 共经历了三个阶段， 第一阶段， 直接改村民户口为居民户口， 但保留村的建制， 依然实行村民委员会的管理模式。2003年3月30日珠村村民就在一夜之间变为城市居民， 村民委员会被保留下来； 2005年5月， 广州市启动对城中村新一轮的改造――撤村改制， 村委被撤消， 取而代之的是股份实业有限公司， 设两个社区合并管理， 这是第二阶段。2006年广州市再次启动有步骤的“农转居”人员社会保险计划， 以图彻底切断村民与村落的最后联系。以后， 虽然这些村落的建制相继被取消， 传统意义上的村民已经消失， 但土地的集体所有权制度、 社会管理制度及与之相联系的“村籍”制度依然存在。[2]4这就使得原村落文化仍然具有存在和传承的特殊条件， 也使得“城中村”从未真正融入城市， 尤其村内“脏、 乱、 差”的现状也广为诟病， 因此在一定程度上， “城中村”仍旧被视为城市的阴影。

“城中村”问题， 实质是城乡结合部的问题， 它反映了一种具有普遍意义的体制上的矛盾， 这种矛盾正深刻影响郊区农村的正常城市化进程和城市的健康发展， 也必将影响到未来的许多城市以及区域的可持续发展。有鉴于此， 本文以广东“城中村”为研究对象， 试图从管理制度的角度出发， 立足于田野调查、 文献梳理、 定性分析等， 力图发掘“城中村”难以融入城市的原因， 并探讨建立和完善“城中村”柔性化、 异质化的管理模式。这对有效解决“城中村”问题， 促进实现乡土文化生存与城市文化生态、 和谐社区建设等的构想， 并促进城乡和谐发展带来有益的启示。

二、 “城中村”现有管理制度的缺陷

城市日益发展扩容， 昔日的乡村被动地进入了城市范畴， 原有的农村体制被打破。“城中村”改制的核心内容是消除城乡二元体制， 将“城中村”纳入到城市的管理体制， 主要包括经济体制、 土地管理、 户籍制度、 社区管理体制和社会福利保障体制五个方面。[3]4然而， 迅速完成非农化转变的“城中村”， 虽然在产业结构、 建设景观、 生活方式等方面逐渐具备城市的特质而与传统农村相区别， 但因土地、 户籍、 人口、 行政管理等多方面的城乡二元体制， 它们又没有真正被纳入城市的统一规划、 建设与管理， 在生产方式、 生活方式、 建设景观及小区组织等各方面更是保留浓厚的乡村特征而与城区差别明显， 因此这种转变并没有使这些村落小区顺利融入城市， 而是在众多因素的影响下演变成了城市中难以彻底城市化的区域。[4]从现实情况看， “城中村”现有的管理制度存在一定的困境， 呈现刚性化与同质化的特征。

（一）以单一、 功利为特征的刚性化管理

刚性化管理主要侧重规章制度的贯彻， 通过制度实现约束、 监督而实现管理与控制。“城中村”现有管理呈现刚性化的特征， 首先体现在管理主体单一化。一般来说， “城中村”现有的管理主要包括政府、 自治性管理主体、 股份公司这三种治理主体。政府作为“城中村”管理的主导者， 自治性管理主体主要体现为居民委员会， 是“城中村”实行自我管理、 自我教育、 自我服务的群众性自治组织， 是法定意义上的社区事务治理组织。而股份公司是由原村集体经济组织改制而来的， 其属于集体经济股份合作经济实体。在转制后， 股份公司承接了原村民委员会的人员、 管理结构和由原村民委员会管理的集体资产， 是一个拥有较大实力的经济实体。在具体的工作中， 股份公司不仅要为自身谋利益， 还要为街道办事处、 居民委员会提供经费， 并且投入大笔资金用于建设各种公共设施和保障村民的福利。因此， 股份公司事实上已经成为了城中村管理体系中的领导者。[5]4从调查情况看， 广州“城中村”村民参与到村级社会管理的程度不高， 一些村民自治性管理组织也没能在村级社会管理中发挥应有的作用， 例如街道卫生、 社区治安、 人口管理等方面管理效果微乎其微， 形成“脏、 乱、 差”的环境。正是由于管理主体单一化， 村民无法成为真正的管理者， 缺乏自主性的管理势必造成矛盾。因此， 政府或股份公司的在管理过程中， 不时存在与村民沟通不足而导致矛盾激化的问题。例如2005年番禺太石村村民争取分红利益而罢免村官， 2010天河冼村20多名村民持棍暴力阻挠政府拆迁， 而2011年越秀区杨箕村改造中更是出现16宗股份合作经济联社与村民之间的宅基地纠纷案件， 最终村民败诉， 但村民纷纷表示不服， 要上诉。例如家住杨箕村泰兴直街的村民刘先生对法院的判决感到非常不满意，他认为杨箕村在拆迁过程中程序出现了很多问题，“拆迁肯定要经过我们全部人的同意的， 赔偿这些问题也要事先谈好， 但现在我们连什么时候回迁、 回迁的面积是多少、 建筑材料是什么、 楼层的层数是多少都不知道。施工单位的拆迁许可证也没有。”[6]这从侧面表明， 管理主体单一化， 让村民不能在“城中村”改造中真正参与自主管理， 从而激发矛盾， 也是形成“城中村”混乱的原因。

其二， “城中村”管理追求功利化， 多以刻板、 僵化的方式实现刚性管理。例如2010年冼村拆迁时， 为加大推进签约力度， 冼村村委会决定提前向按时签约的村民派发1万元奖励金。村委会相关领导表示“村民无需等到最后拆迁交钥匙后， 如今只需凭着签好的协议， 即能兑现万元奖励金”。[7]可见， “城中村”管理者为了迅速取得效果， 采用金钱鼓励的方式， 收效固然很快， 但从长远来看， 这种功利化的管理并不是最佳的方式， 因为仅有金钱的利诱， 势必形成恶性循环。又如非常有名气的“城中村”改造典范――猎德模式， 亦即由开发商垫付资金、 政府出台政策、 村委会协助， 而村经济实体成为改造的主体， 其改造效果令人赞赏， 其改造面积约14万m2， 涉及村民近3300户， 为珠江新城这一黄金商务区的发展贡献良多， 但这个拥有900多年的历史的岭南古老村落从此消失， 尽管祠堂、 庙宇、 河涌等虽得一定程度的保留， 在2012的端午节也有百条龙舟欢竞猎德， 然而无可否认的是， 原改造规划中的“岭南历史风情街”已被新规划中的“商业金融用地”取代， 管理追求的功利化可见一斑。同时令大众无不感伤的是， 这种古老村落的文化价值在日渐消失， 引起无数的思考和质疑： “正像那些不无哀伤的新闻一再提醒的那样， 猎德有连接珠江的河涌， 有完整的赛龙舟文化，有齐全的氏族宗祠， 有令人着迷的百年榕树……总而言之， 这是一个被城市建筑群逐渐压迫后退的岭南村落， 而且还是那么精致，那么具有代表性……城市对村落的压力、 农耕文明在现代化中的境地、 文化遗存与商业利益等各种因素交织在一起，形成不无冲突的格局”， 同时“值得注意的是，猎德村的文化价值主要是被社会民众发现和提炼出来，并在舆论中加以放大的。但现实所及，政府对此吁求的呼应与开发冲动相比，并不见得更积极。”[8]可见， “城中村”的管理者始终以追求经济利益为第一目标， 而忽视了文化传承的真正价值， 忽视了村民的情感需要， 这些做法是短视的， 极可能造成新的矛盾。

（二）同质化管理导致管理空白化与碎片化

城乡二元体制客观存在， “城中村”身处城市， 但又是农村， 其管理既不能用城市社区管理的方式， 又有别于传统农村的管理， 导致尴尬境况不断产生冲突， 令管理领域出现不少真空的现象。“城中村的性质使城市管理部门管不到， 村、 镇管理又相对无力。”[9]几乎所有“城中村”的村民都依赖土地生存， 从耕地到“耕楼”， 成为乡民最自然的选择。乡民们为了在有限的地块获得最大的收益， 不断扩建、 加建， 导致“握手楼”、 “接吻楼”、 “贴面楼”遍地开花， 以房租为生的“地主阶层”、 游手好闲的“二世祖”几乎与“脏、 乱、 差”一起成为“城中村”的代名词。社会学者李培林指出， “城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成， 是农民和土地在房屋租金快速增值的情况下， 追求土地和房屋租金收益最大化的结果……村民为了补偿自己土地收益与土地均衡价格的差价， 只有最大化利益可支配的面积和空间， 使建筑向高层发展， 虽然这样会被政府罚款， 但租金的增加足以抵消因罚款而增加的成本。[10]135因前例可循， 2009年琶洲村改造前， 村民出现加建楼层潮， 以期获得更多补偿， 5天即可建成一层， 他们甚至表示“建了就是要来拆的， 不用建太好”[11]。正是由于管理的缺口与空白， 导致明目张胆的乱建、 加建。同时， 基于利益， 不少“城中村”多收租户水电费已经成为一个普遍存在的“潜规则”， 广州有大小138个“城中村”， 其中80%以上是出租屋。在居民生活用水费加污水费1. 95元一吨、 电费0. 61元一度的情况下， 数百万“城中村”出租屋住户却普遍要交纳3元一吨水， 1元一度电的费用， 更有甚者， 水费是4元一吨， 整整翻了一倍而无人监管， 海珠区下渡村村委会的答复颇具代表性： “房东怎么收水电费完全属于私人事务， 我们无权干涉”； 水电部门也表示只能按总表收费， 其他无权干涉； 而广州市物价局工作人员表示， “城中村”多收水电费的现象确实存在， 但现今没有相关的条文、 文件进行约束和监管， 在没有相关依据的情况下， 他们很难对这个问题进行处理[12] 。“城中村”管理出现空白与漏洞正是城乡同质化管理所致。

同时， 同质化管理导致管理出现碎片化的现状。从性质上看， 把农民失地单单等同于工人下岗、 失去工作， 要求他们自谋出路， 这就陷入不容忽视的困境。由于村民的文化程度不高， 技能缺乏， 而相应的培训比较缺乏， 村民失地后无法适应新的生活。宅基面积较大、 获得赔偿较多的村民则成为游手好闲的“地主”、 “二世祖”， 致力“耕楼”， 小富即安， 不思进取， 害怕竞争， 得过且过， 安于出租收入所得而不愿到外面找工作， 并且沉迷于一些不良恶习， 呈现出的是一种边缘化、 畸形化的双重人格倾向， 与城市市民人格形成鲜明的反差。[13]而另一厢， 收入较低或经济负担较重的村民外出打工维持生计， 他们普遍选择劳动强度大， 技术要求不高的工作类型， 如计件工、 保安等； 或者因为失去土地而失去人生目标的， 例如曾被誉为广州市和广东省的“种养女能手”的石牌村陈女失去土地后也只能喝茶、 聊天、 打扑克度日， 境况尴尬。[14]这表明， 一刀切形式的同质化管理并不能真正引导农民走向城市。

三、 “城中村”柔性化、 异质化管理模式的设想

以往和目前对“城中村”的刚性化或与城区“同质化”的管理， 已经造成了城市文化对乡村文化的简单覆盖， 导致 “城中村”族群民间文化个性的丧失， 并带来了族群冲突、 代际失衡等更深层次的问题。对此， 我们需要做全面而深入的调查与反思。

针对“城中村”刚性化管理所出现的种种问题， 柔性化、 异质化管理模式值得探索。柔性管理以“人性化”为标志， 强调跳跃和变化、 速度和反应、 灵敏与弹性， 它注重平等和尊重、 创造和直觉、 主动和企业精神、 远见和价值控制， 它依据信息共享、 虚拟整合、 竞争性合作、 差异性互补、 虚拟实践社团等， 实现知识由隐到显的转化， 创造竞争优势。[15]异质化管理则是针对与城乡差异而实行的不同方式的管理。可见， 柔性化、 异质化管理模式立足于稳定又有所区别与变化， 是以灵活、 人性化为中心的管理模式。这种管理模式可以建基于城乡共同的文化认同。例如村落民俗文化的传承有自发性， 也有引导性。“城中村”民俗文化变迁的走向决定了村落未来文化重建的方向； 而政府的政策与管理方式将直接影响着“城中村”的文化命运与健康发展。这就需要将二者关联起来思考， 设想一种柔性管理、 异质化管理理念和以人为本的管理模式。如何对广东“城中村”分阶段、 有重点的实行柔性、 异质化管理， 不但需要政策指导， 更需要一种机制。

具体来说， 这种新的管理模式构想重点在于“相同的待遇和不同的管理”， 这应包含三个方面的内容：

第一， 管理理念上应纠正过去的单边主义思维， 将“城中村”视为城市的包袱和对立面， 必然是改造的对象， 拆除似乎成了唯一的选择。这样刚性化的管理理念既忽视了城中村落的特殊诉求， 也无视乡土文化对城市文化的影响与渗透， 更带来了改造模式上的负面效应。猎德村的改造曾引起广泛瞩目与热烈讨论， 但高昂的拆迁补偿成本， 使得“猎德效应”未及展开。而一拆一建， 广州人痛失“岭南周庄”， 猎德人失去心灵家园， 实践证明：“猎德模式”不可复制！

其实， “城中村”本身也可以成为城市的一部分， 在管理中应纳入城市发展的体系中去， 当然， 这也是建立在区别对待的基础上， 而不是一刀切。

对于像猎德村、 珠村、 车陂村这样一些位于第一层次高度“成熟”的“城中村”， 可以通过适当的补偿方式， 拆除一些违章建筑， 拓宽村落空间， 但对有价值的乡土文化及建筑群落则一定要注意保留、 修缮， 但切忌破坏性保护。提倡原地安置住民， 并为外来移民提供“跳板”或“临时避难所”， 毕竟这些外来移民也是城市向上生长的重要生力军。

黄埔区的横沙村、 茅岗村等是位于城市中心边缘， 并迅速向城市化转型的农村居民点。它们既不同于处于城市中心区内， 几乎完全丧失农田的“城中村”； 也不同于尚处于郊区、 农业仍占重要地位的“城中村”， 是属于第二层次中具有过渡色彩和典型意义的“城中村”。随着城市化进程的加快， 这种类型的村落也正在加速向第一层次迈进， 政府必须适时地加大引导和管理力度， 尽量减少乡土文化空间的进一步萎缩， 避免乡土文化的彻底失落。因为还能部分保留乡土色彩， 这些村落除了为外来移民提供“租所”外， 还有可能成为某些特别的“聚落”， 如小洲村成为了广州艺术家们的聚集狂欢之地。

而城市化进程中， 越来越多的城郊村落将汇入第二层次的大军当中， 作为管理部门， 必须有前瞻性的战略发展眼光， 打造都市边缘的卫星“欧陆小镇”或水乡“周庄”， 建设都市“后花园”。这些“乡村”小城不紧可以成为理想的观光之地， 还可以实现都市人诗意地栖居， 当然， 这需要有配套的城市设施。

无论是第一、 第二层次， 或居于二者之间的村落， 都可以因地制宜， 有选择性地将一些适宜的村落纳入城市保障房规划系统， 既可缓解城市建设的压力， 也可解决“城中村”房屋建设、 管理上的各种乱相。

更为重要的， 是如何对待城中村内的居民， 包括原住民、 外来移民（含各类租户）。既然将“城中村”看成是城市一部分， 那么城市的各种福利、 社会保障体系如医疗、 保险、 教育等也应辐射到这个群体。这既是以人为本的题中应有之义， 也是培养城市认同的前提和重要基础， 城市也才能因为这些共同的居民而变得更美好。

第二， 建设“城中村”特别社区， 与城市管理体系中的“街道”区别开来。一国可以两制， 一城两区更有可操作性和必要性。对待这样一些特殊社区， 必然要采取有别于传统街道的管理方式， 乡民根深蒂固的传统观念、 以血缘为纽带的族群关系， 特殊的经济增长模式等， 如何与都市调适， 需要有一个长远规划。既要针对各个村落的具体情况， 给予不同的过渡期、 适应期， 也要针对这些特殊社区制定特殊的行政、 经济、 文化等具体政策。

目前管理上普遍存在的问题： “城中村”行政上隶属于所在区的街道， 而与土地相联系的“村籍”制度又如影随形， 这就带来了实际工作中的两难： 一方面， “城中村”已经成为城市的一部分， 聚族而居的农民开始向“社区人”的身份转化， 村民被从集体中抛离出来， 成为城市中每一个独立意义的单元个体， 在这一过程中， 原先以宗族为单位的自治格局被打破， 邻里之间的守望相助在残酷的商业竞争面前变得脆弱不堪。取而代之的各级“单位”及主管部门， 冰冷而遥不可及。另一方面， 由于街道本身所具有的“服务”性质， “城中村”与土地相联系的特殊的“村籍”制度的存在， 使得街道对城中村的管理也仅限于计生、 人事纠纷等有限的方面， 这种虚化的管理， 造成的后果必然是“城中村”放任自流的状态， 原有的各种乱相、 无序， 和都市“新”人的孤独感， 邻里之间的陌生感， 家门口的惶惑与不安， 纠结在一起， 成为一种难以医治的“城中村”综合症。

因此， 对待“城中村”这样的特殊社区， 必须采取一种有别于城市街区的柔性化管理方式。针对目前城中村管理中的“空心化”现象， 在“村籍”制度暂时还不能解决的情况下， 完全可以借助于传统的民间力量， 如宗族、 信仰等， 发挥它们积极的地方整合作用。这正是有别于城市街区管理的地方。这样做不是为了强化宗族观念与神灵信仰， 而是正视宗族文化、 民间信仰的历史意义与现实价值。正如珠村“拜猫”所呈现的， “拜猫”一类的民俗活动具有彰显族群身份的多重意义： 在城市中心的强势压力下的族群力量（物质的、 精神文化的）显示和外来居民面前的“主人”优越感。珠村人从租住的“他乡客”和外来观光者眼中， 感到了珠村族群独特的精神价值， 自然也会有一种满足感， 正是这种满足感， 增强了“村落”原居民独特的身份地位， 更进一步强化了族群内部的自我认同。不仅如此， “拜猫”正逐步向城市中心渗透， 并获得越来越多都市人的认同。[16]这说明， 作为一种传统势力， 民间文化完全有可能与现代化的需要相适应， 在传统与现代之间， 民间文化依然有被政府改造为符合改革需要的可能， 尽管此前农民文化多被描述为现代化的累赘。目前， 建立有代表性的 “城中村”博物馆已进入考察阶段， 虽然能作为代表的村落只在少数， 但在现有管理模式下， 这已经是极具意义的事情， 可以部分保留乡土族群的文化记忆和城市发展的历史记忆， 为城市公共文化服务的建立提供重要的资料。这正是我们提出柔性化管理理念的目的之一。

第三、 真正落实“以人为本”的管理理念， 这也是柔性化管理模式的核心内涵。现有的“城中村”改造模式， 多停留技术性或制度性的层面， 对影响这一改造工程的特殊主体――原聚落的村民却鲜有关注。社会学者吴文藻曾说： “社会是描述集合生活的抽象概念， 是一切复杂社会关系的全部体系的总称。而社区乃是一地人民实际生活的具体表词，它有物质的基础，是可以观察的。”[17]费孝通也说过： “以全盘社会结构的格式作为研究对象， 这对象并不能是概然性的， 必须是具体的社区， 因为联系着社会制度的是人民的生活， 人民的生活有时空的坐落， 这就是社区。”[18] 当我们将“城中村”作为一个特殊社区来考察的时候， 必须注意到“城中村”是一个由血缘、 地缘等复杂关系结成的一个相对独立的社会单元， 尤其应该对结成各种关系的主体――“民”的生活予以密切的注意。村落终结过程中的裂变和新生， 并不是轻松欢快的旅行， 它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞， 而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。[19]

政府作为管理者， 必须尊重乡民文化自身发展的独特规律。具体来说， 即要善于把握“城中村”原住民由身份、 环境变化、 族群关系变化所带来的特殊诉求， 避免原住民族群文化传承的中断、 与中心城市文化的疏离和代际心理的失衡以及其他不和谐因素。原住民失去土地、 改变生产、 生活方式后， 以经商、 住宅出租等途径获取生活来源， 外来人群的大量涌入， 改变了原族群的交往方式， 由此而带来的文化隔膜甚至冲突， 如何进行有效调适， 保持社区和谐？需要政府有关部门研究新的对策。城市文化， 尤其是商业文化对乡村文化的迅速覆盖， 导致了包括族群在内的乡村族群文化的迅速消失， 如何通过政府和政策的有效干预， 保护有价值的原住民的传统文化， 保持城市文化生态的多样性， 进而， 挖掘和利用这些传统文化打造“城中村”的文化品牌， 发展特色经济、 传扬文化（如广州珠村的“乞巧文化”、 黄埔区波罗诞庙会、 沙田镇家咸水歌等）， 是当今城市管理的新课题。

由此可见， 柔性化、 异质化的管理中重要的一点是城市规划建设必须具有文化生态的眼光。文化生态型的城市建设只有充分关注和尊重“城中村”的民风民俗， 才有可能实现， 唯此， “城中村”也才有可持续发展的未来。通过柔性化、 异质化管理来挖掘、 保护有价值的乡土文化， 重建城市文化生态， 是可行之途。

在研究中， 我们发现， 在“城中村”特殊的文化空间里， 乡民文化与当代都市文化共存已是不争的事实， 而且乡村民俗中一些具有民族文化的普遍特质的因素， 也会随着“城中村”与中心城区的日益密切的文化交往而被城市文化所认同， 从而逐步向城市文化渗透。广州市国际“龙舟节”的举办， 正是四乡龙舟活动使然。而在城市化的进程中， “扒龙舟”正呈现一种从原生态乡土社会向城市环境的迁移、 调适， 乃至重新整合和创新发展的过程以及趋势， 成为都市中的乡土族群一种身份与文化的表征[20]； 珠村的“拜猫”[16]同样能获得城市人的认同， 表明一种农业文明的实用宗教有可能转变为城市文明的精神宗教。广州乞巧文化节更通过官方的再造与包装， “七姐诞”真正从祠堂走向了现代化的都市。但另一方面， 在节日从民间走向官方的过程中， 民俗节日的内核发生蜕变。带有官方色彩的文化节具有“二手民俗”的特点， 和“人为操作的表演性质”， [21]在一定程度上消解了节日原有的文化内涵， 加速了文化消费主义的趋势， 而这与保持文化原生态的要求又是背道而驰的。“乞巧女儿形象创意大赛”本是广州乞巧文化节的一大创新， 依托于七夕这一时间节点， “乞巧选秀”完成了一次对传统的“发明”， 将“斗巧”从乡村拓展到都市， 从单纯的手工技艺拓展到现代时尚生活的方方面面， 这是传统与现代结合的宝贵尝试， 但这一过程中， 如何保持传统节日的品格是重塑地方文化传统的关键。当乞巧文化节变身为“都市选美秀”[22]时， 已与节日的民俗主题拉开了距离， 这是节日内核的一次蜕变。对“摆七娘”的乡村原住民来说， 纯粹的“斗美”是现代“乞巧选秀”的荒诞之处， 热闹是他人的， 祠堂里的“七娘”才是她们真实的欢乐。这说明， 要注意保留乞巧节的“原生态”， 切莫变成纯粹追求经济利益的“市场态”。乞巧节作为女性文化的一个载体， 充分表达着女性话语， 即包括女性技能的展示， 女性信仰的表达， 女性智慧的象征等， 这为节日的长远发展提供了足够的空间。通过乞巧文化， 不仅可以促成女性性别意识的形成， 培养中国原有的精致文化的传统， 更可以拓展当代都市女性的生活空间， 丰富她们的精神世界， 展现自己， 享受生命， 这正是乞巧文化的内在要义。广州乞巧文化节的经验与不足， 给“城中村”柔性化、 异质化的管理提供了有益的借鉴。

有见及此， 重塑乡土文化空间， 是保持当代都市文化多样性、 多质化的第一要义。从都市文化认同的角度看， 将地方民俗节庆、 信仰等作为大众传承与共享的文化模式和系统， 在今天城市公共文化服务体系建设中也不能缺位。正如研究所显示的， 节庆、 信仰等传统风俗是乡土传统或者说地方文化中最为稳固的因素， 承载着民众深层的精神世界， 最容易得到民众的认同与共鸣。一个显见的事实， 在春节地方文化活动中， 除了政府的主打声音之外， 民众也以自己的方式寻求文化的关怀。官方主导的各类广场嘉年华观者热烈， 但民众自发的行花街、 行通济、 做年例、 挂人灯等， 更热闹非凡。广州以乡土族群为主展开的乞巧文化节、 “波罗诞”狂欢庙会等正日益得到乡村原住民、 市民、 外来移民的认可， 逐渐成长为都市的文化名片。这说明， 城乡之间本具备相通相融的基础， 通过以人为本， 灵活有效的管理模式， 能有效促进城乡和谐发展。这样， “他乡”是“我乡” 不再是愿景。

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第9篇：城市管理和城管的区别范文

[关键词] 城镇化；区划改革；省直管县；县域经济

[中图分类号] D63；D035.5 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0083-05

城镇化是实现现代化的重大战略选择。[1]目前，我国城镇人口已突破7亿，超过农村人口，城镇化率达到52.57%，未来一段时期的城镇化仍将保持高速发展。但也要看到，城镇化结构日益失衡，城镇化发展速度与结构、质量之间不协调、不平衡，如此下去城镇化难以持续。加快城镇化发展绝不能局限于华丽的数字，更要透过这些表象剖析城镇化结构是否合理、质量是否提高。只有建立在结构优化基础上的城镇化才能确保质量并可持续发展[2]，也只有城镇化健康、协调、可持续发展，才能更长远地为促进投资、拉动内需、城乡统筹发展提供动力支撑。

一、结构失衡的城镇化亟待转型升级

城镇化发展不协调、不健康、不可持续，不仅体现在一味追求发展速度上，更体现在结构失衡上。改革开放以来，中国采取了一系列政策加快“城镇化”追赶“工业化”。从当前城镇化年均一个百分点的增速以及近千万城镇人口的年均增量来看，城镇化发展异常迅速；与此同时，城镇化结构失衡，这是城镇化继续推进迫切需要破解的一大难题。

（一）当前城镇化发展的突出矛盾是结构失衡。从中外城镇化比较来看，主要差距已经不在于规模和速度，关键在于质量，核心在于结构。中国城镇化发展质量不高，大、中、小城市和城镇发展失衡，呈现比较明显的“马太效应”。首先，横向结构失衡。东、中、西部的城镇化不平衡，沿海和内地的城镇化发展不平衡[3]，地区之间城镇化水平不平衡。2012年，上海城镇化率最高，达89.3%，仅22.7%。如果排除直辖市，广东城镇化率最高，达66.5%。其次，纵向结构失衡。大、中、小城镇发展的差距与日俱增。大城市超常规发展、过度集聚，而中小城镇发展滞后、无序，不仅规模小、层次低，而且结构不合理、功能不完善、竞争力不强，与大城市发展差距越来越突出。再次，城乡结构失衡。“人口城镇化”赶不上“土地城镇化”，大量农村土地特别是大片“城中村”被“城镇化”，但农村的经济发展水平、产业结构、生活方式等与城市相距甚远，而且产生了大量失地人口，这是城乡二元差距加剧、基尼系数突破警戒线、社会矛盾凸显的一个重要根源。最后，城市内部结构失衡。城镇化内部差距不断拉大，特别是在城镇居住6个月以上的被统计为城镇人口的大规模流动人口，没有真正实现市民化。近3亿农民工仍被屏蔽在城市社会保障制度之外，他们无论在工作地位、权益保障上，还是居住生存、心态感受上，都被城市所边缘化。

（二）新时期城镇化发展的方向是新型城镇化。城镇化道路选择应结合经济发展水平、人口规模、资源环境承载力等国情，特别是要充分考虑农村人口基数庞大、城镇化与耕地保护矛盾突出、城镇人口就业压力大等现实问题，走适度紧凑、集约发展的新型城镇化道路。特别是“十二五”城镇化突出矛盾已经从传统粗放的量扩张转向有机集约的质提升，必须致力于从结构失衡向均衡转变的新型城镇化迈进。新型城镇化不同于传统城镇化，不是人口迁移形态的城镇化，也不是户籍形态的城镇化，而是生活方式、文明形态、结构布局等并重，集城市现代化、产业集群化、城市生态化与县镇城镇化“四化一体”的城镇化。

1.在布局上看，是“梯形分布状”城镇化。既要避免“哑铃型”结构，也要避免“倒金字塔型”结构；既要避免“摊大饼”式的遍地开花，也不能过度集中，特别是不能仅仅依靠大城市来承载日益庞大的城镇人口，而是要着力构建梯形分布形态的城镇化，即以大城市为核心、周边中等城市为依托、小城市和广大城镇为主体的网状、多层、辐射型结构，实现大、中、小城市和小城镇协调发展。

2.在内容上看，是“水融式”城镇化。不仅要推进基本公共服务均等化，还要努力推进所有公共服务的均等化；不仅要强化高端要素向大城市集聚，还要实现所有要素在城市体系内畅通无阻、双向流动，促进要素最优化配置；不仅要保障市民权益，还要保障农民工的合法权益，促进进城农民工市民化，实现农民工与市民融为一体发展。

3.在目标上，是“天人和谐型”城镇化。不仅要通过户籍制度等改革，推动人口向大城市集聚，还要充分考虑城市的人口容量、治理成本以及资源环境承载能力；不仅要加快城市基础设施建设，更要优化城市人居环境，提高城市生活幸福指数，实现健全的城市功能、优美的人居环境以及高效的城市经济的协调统一。

（三）新型城镇化发展必须着眼于突破城镇化结构失衡。长期以来，中国城镇化滞后于世界平均城镇化水平，更远远滞后于发达国家城镇化水平，同时也滞后于自身工业化发展水平。因此长远看，城镇化加速发展是必然趋势。但只有建立在结构优化基础上的城镇化才有坚实的发展基础，才能可持续发展。城镇化三十多年的发展，在结构上已经累积了很大的弊病。如果不在结构上下功夫，任由城镇化盲目膨胀，必然会出现“泡沫城镇化”，新型城镇化发展也将成为一句空话。应围绕优化城镇化结构，找准结构失衡的症结，着力破解“重土地城镇化、轻人口城镇化”、“重大中城市发展、轻小城市和镇发展”，“重市民权益保障、轻流动人口特别是农民工权益保障”，“重城镇化指标、轻城镇化质量”等“四重四轻”矛盾，加快县（县级市）和中心镇城镇化（以下统称为“县镇城镇化”）发展。

二、县镇城镇化是破解城镇化结构失衡的重要途径

县镇是连接城市和农村的纽带和节点，是实现城乡统筹和城镇化协调发展的关键一环。长期以来，作为“城乡结合部”的县镇处于“不农不城”的弱势地带，既不能有效集聚资源，吸引农村剩余劳动力转移就业；又不能发挥辐射作用，带动周边农村地区加快发展，成为制约城乡一体化发展的瓶颈所在，更是城镇化发展结构失衡的一个重要原因。因此，必须加快县镇城镇化发展，以此破解城镇化结构失衡。

（一）县镇城镇化是破解城镇化纵向结构失衡的着力点。城镇化协调发展应坚持“双轮驱动”：一方面要继续加快建设地级及以上城市和大都市；另一方面要着力发展中小城市和城镇。这些年来，大城市包括333个地级市，特别是4个直辖市和15个副省级城市的发展非常迅猛，规模不断扩大，功能不断强化，但大部分县镇的发展却十分缓慢、滞后。要从根本上破解城镇化结构纵向失衡，必须在继续发展大城市的同时，科学规划、重点发展一批具备一定条件的县镇。特别是二元户籍制度难以全面取消的情况下，以放宽县镇户口为突破口，加快农村人口向县镇集聚，不仅能有效缓解“大城市病”，也有利于加快县镇发展，从而实现大中小城市和县镇协调发展。考虑到我国县镇众多，包括374个县级市、1464个县、19522个镇，所以不能盲目、粗放、无序地城镇化，应从中选择一批具有一定发展潜力的县镇，特别是根据经济基础、公共设施和就业容量、产业关联度等条件，选择一些在工业、商贸旅游、交通枢纽、历史文化等方面有特色优势的县镇作为重点。这样既可以进一步打实城镇化的基础，又可以避免到处大兴土木搞“土地城镇化”。

（二）县镇城镇化是破解城乡结构失衡的突破口。城乡结构失衡是城镇化结构失衡的重要原因之一。在城乡二元差距加大背景下，靠大都市、特大城市、大城市发展来吸纳大量农村人口和实现高度城镇化，无疑会进一步加大城乡差距。特别是长期以来的“重城市、轻农村”、“重大城市、轻县镇”、“重土地城镇化、轻人口城镇化”导向，已经引发“城市病”、“县镇产业空心化”等诸多社会问题，导致城乡结构失衡的问题愈发凸显。减少农村人口是实现城乡一体化的根本途径，县镇是农村人口城镇化的最便捷、最可行的路径，应将推动县镇发展作为城乡一体化的重要驱动力。这样可避免大规模农村剩余劳动力在城乡之间“钟摆式”、“候鸟式”频繁流动，减少庞大的农村人口涌入大城市从而带来的种种冲击，更重要的是为农村剩余劳动力转移提供了缓冲带，促使他们到县镇就业和市民化，从而实现城乡一体化。

（三）县镇城镇化是破解城镇内部结构失衡的重要举措。当前名义城镇化率是52.5%，但城市户籍人口仅35.3%。这说明统计到城镇化率中的人口并没有真正城镇化，这部分人口既包括1.45亿左右在城市生活6个月以上、却未能与市民同权同利的农民工，也包括1.4亿在镇区生活但务农的农业户籍人口。[4]城镇化的核心是“人的城镇化”。城镇化发展要优先让这3亿人口，特别是新生代农民工从“半市民化”走向市民化。实现这一目标的关键是市民化路径。大城市进入门槛高、生活成本高、就业成本高的“三高”压力导致通过大城市来大规模吸收新生代农民工的道路难以行通。与大城市相比，农民工在县镇定居生活的“门槛”要低得多。所以逐渐放开县镇的户籍限制，鼓励具备一定条件的新生代农民工到县镇落户，不仅能够加快县镇城镇化发展，更重要的是可解决“半城镇化”状态的农民工难以真正融入城市的社会问题，促使城市健康均衡发展。

（四）县镇城镇化是破解城镇化质量不高的有效途径。高质量的城镇是建立在可持续发展之上的合理有序、自我更新、充满活力的城市生命体，是资源环境友好、产业集约高效、社会公平有序的城市综合体。但城镇化在创造文明成果、促进社会发展的同时，也产生了交通拥挤、房价高企、环境恶化、资源紧张、幸福感下滑等很多问题。根据国际经验，城镇化率在50%～70%是“城市病”发作阶段。而我们现在已超过50%，所以未来一段时期“城市病”可能进一步凸显和蔓延。“城市病”的根源在于城市发展不均衡导致人口过度涌入少数大城市。特别是大城市作为区域发展高地，集聚了几乎所有的高端服务（如金融、高校、科研院所、商贸中心等）和高端要素，必然吸引大量人口集聚；相反，大多数县镇发展远远滞后，不少县镇连最基本的公共服务都无法提供，必然面临要素流失。因此，将资源和政策向县镇倾斜，既有利于加快县镇发展，又能抑制大城市人口过快增长，这是破解“大城市病”、“小城镇空心化”的双赢之举。

三、县镇城镇化的区划瓶颈

行政区划体制决定资源在空间上的配置，影响生产要素的空间流动，对县镇城镇化发展具有重要作用。[5]现行的“五级半”行政等级制是计划经济的产物[6]，存在较高程度的“职能同构”，导致资源配置日益失衡和城市发展差距不断扩大，特别是对县镇城镇化发展形成了极大的阻碍。要破解城镇化结构失衡这一症结，必须以区划改革为切入点，加快县镇城镇化发展。

（一）现行区划管理体制下的城市等级化资源配置影响县镇城镇化发展。地级市及以上城市既要管理人口密集的城市核心区域，又要管理下辖的农村区域，导致城市功能定位模糊不清，容易顾此失彼致使农村发展边缘化。这种等级化的城市管理体制决定资源自上而下的分配流向，等级高、规模大的城市自然成为重点，而县城以及最基层、数量最庞大的小城镇仅是农村的区域行政中心或小规模商品集散地，缺少产业支柱、要素支持和人才支撑，发展活力难以释放。而且资源在自上而下传递过程中，上级城市对下级城市拥有资源分配控制权，更多资源被用来满足更高级别行政辖区的城市建设需要，如占全国人口29%的地级市及以上城市掌控着62%的生产总值（见表1）。

表1 地级市及以上城市的资源集中度

注：三种集中度分别表示地级市及以上城市人口、生产总值、财政收入占全国比重，并且不包括所辖行政县，均为市辖区。表中数据根据历年中国统计年鉴有关数据计算而得。

更有甚者，上一级城市基于本级政府的本位利益，将发展重心放在本级城市建设上，在财税分成、基建投资、项目规划等方面优先考虑本级，甚至利用行政权力支配上级政府分配给县镇的资源。与此同时，县镇的资源通过财税体制或市场机制向上级政府所在地转移，特别是市场自发形成的“回波效应”，促使地位优先的大城市从不发达的县镇地区吸收资本、劳动力等生产要素，这两种渠道导致大城市集聚效应显著、扩散效应微弱，叠加起来导致县镇缺乏要素特别是高端要素支撑。长此以往，城镇化结构出现极大差距，一些地方甚至出现严重的“大城市过度膨胀、小城镇过度萎缩”的马太现象。

（二）行政区竞争格局下的中心城市过度极化影响县镇城镇化发展。当前“行政区经济”特色比较明显，经济竞争格局很大程度上体现为省域经济实力的较量。各地特别是中西部为扩大省域经济实力，大都重点发展“中心城市”或“省府城市”。随着这些城市发展壮大，近年来关于中心城市直辖的言论不绝于耳。单纯从大城市自身发展而言，“增设直辖市”的作用毋容置疑[7]，有利于最大化地方行政权力资源和地方官员晋升[8]；减少行政管理层级，增强管理权限和发展自主性；获得更多的政策和财政支持。[9]但增设直辖市是否有利于整个区域经济长远发展呢？中心城市是行政区经济结构中的“核”。如果“核城市”脱离省域经济发展圈，那么其龙头作用丧失，节点之间的网络功能弱化，最终会波及到整个区域经济，不利于周边地区发展。因此，增设直辖市与否，还要看是否有利于省域经济布局和地区协调发展，以及是否存在足可替代的“副核城市”。在省域范围内，“多核”发展型城市比较少，如果是单核型发展模式，例如陕西西安、湖北武汉、河南郑州、安徽合肥等城市（见表2），直辖后省域经济就会失去辐射中心，导致更激烈的地区竞争和更大的城乡差距。

表2 各省区的“核城市”数量及比重

注：“核城市”为经济发展水平最高的城市。小括号内为城市生产总值占所在省区的比重。表中数据是根据中国统计年鉴有关数据计算而得。

（三）“重治标、轻治本”的建制城镇化影响县镇城镇化发展。实行财政“省直管县”及未来全面“省直管县”，地级市必然丧失管辖范围，这实际上助涨了“县改区”改革，是1980年代后期“县改市”的变形延续。无论是“县改市”还是“县改区”，都是一种追求空间扩张的“建制城镇化”、“土地城镇化”和“房地产化”，表面上城镇化率提高了，城市面积扩张了，但城市质量没有提高。“县改区”是中心城市膨胀的加速器，是拓展空间的便捷路径。作为县域经济改革的尝试，“县改区”初衷是动用城市资源支持农村地区发展，减少城乡发展差距，但一些地方却将政策异化为中心城市“跑马圈县”，这导致城市管理失序、“城市病”丛生、“城中村”征地拆迁矛盾频发，不仅降低了县市发展的独立性、自主性，而且更多资源被用在中心城区改造上，边缘城区的农民生活状况反而恶化。大城市发展以牺牲边缘城区为代价，使“县改区”偏离了改革初衷，改区后的县丧失了独立性，大量资源被吸引集聚到中心城区，原有优势反而丧失。特别是改区后从事农业劳作的“新市民”，既没有享受到与中心城区市民一样的待遇，也失去了国家的各种惠农政策，成为两头不受惠的“赤脚市民”。

（四）“城乡合治模式”下的地级城市发展导向影响县域城镇化发展。行政级别、行政权力与发展资源直接挂钩的情况下，要素和政策通过市场机制和城市等级两条通道向地级城市集聚和倾斜，其结果导致地级城市与县镇发展失去平衡。特别是在“城乡合治”体制下，地级市这一级承担的“双重角色”有所冲突，首先代表的是本级和城区利益，然后才是所辖县域的利益，在公共资源稀缺条件下，必然是更多资源被配置在市这一级上，弱化了县域经济对资源的支配能力，缩小了县域经济发展空间，导致县域经济发展滞后和城乡差距扩大。上世纪80年代初期推行的“市管县”，初衷之一是利用地级市的“先发优势”，实现“市县镇村”四级协同发展，从而推动城乡一体化。这种模式加速了地级城市建设，但带来了更大的问题，行政层级增加制约了行政效率提高，更严重的是大量要素和资源从县域流出，影响了县域经济发展，形成“核心区―边缘区”两重天的景象。因此，“城乡合治模式”下，地级城市一元导向以及县镇主体地位和发展权的相对弱化，是城乡二元差距扩大的原因之一。尽管这是城镇化向均衡化发展的必经阶段，但地级城市“集聚有力、辐射乏力”，特别是以牺牲县镇发展为代价，是城镇化进一步发展不得不解决的突出问题。

四、加快县镇城镇化的区划改革路径

加快县镇城镇化必须进一步突破区划管理体制障碍，着眼于建立健全责权相配、结构合理的县镇区划管理体制，推动多级管理向扁平管理模式转变，特别是要赋予县镇更大、更自主的发展权限，调动基层积极性，以区划改革推动县镇城镇化发展。

（一）推进“省直管县”、“市辖区不辖县”，进一步扩大县域自主发展权。“省直管县”改革是突破“县域经济发展悖论”的关键之举。沿海地区如浙江，民营经济、县域经济发展迅猛的一个重要原因就是多次强县扩权[10]，特别是2002年大面积推行“省直管县”，赋予县更自主的经济管理权限。各地兴起效仿浙江之风，探索实行“省直管县”模式。初步统计，目前已有24个省（区）通过不同方式进行了类似的改革尝试。要继续深入推行“省直管县”改革，逐步取消直辖市、省会城市、副省级城市以及地级市的辖县权力，并将重点放在发展城市经济上；取消县（县级市）对地级市的依附关系，实现市县同级同权、不同分工，县的发展重点放在县域经济和农村经济上。通过简化管理层级、强化县级政府权力，赋予县更大的财政支配权、行政审批权、事务管理权等，进一步强化县域经济主体的相对独立性和自主性。设区市不再辖县，对于与中心城市产业关联度高、一体化程度深、功能衔接性强的县可考虑“撤县改区”，改区后仍可渐进探索“区财省管”、“省直管区”等改革，其他情况下特别是对于产业关联度不高的农业县应实行“省直管县”。

（二）推进强镇改革，突出中心镇的培育和发展。“镇级体制、县级任务、市级要求”是一些中心镇发展的体制隐痛。摆脱这种体制羁绊，必须进一步提升镇的经济社会权限，这是客观需要也是必然趋势。当前地方有两种创新模式：一种是浙江、广东、山东等地推行的下放经济社会管理权；另一种是改革行政区划，如安徽巢湖市将桐炀、柘皋、黄麓、槐林列为副县级镇，赋予地方更大权限。通过“扩权强镇”改革，强化乡镇这一级的行政管理权力，特别是县域经济比较发达的地区，要将经济增长点深入到更为基层的镇。这有赖于对城镇进行科学规划，在市场机制作用下合理配置发展核，推动镇域经济进一步发展。同时制定和实施“中心镇培育计划”，把区位条件优、经济实力强、发展潜力大、纽带作用强（承接大城市辐射同时带动周边农村发展）的镇定位为中心镇给予重点培育，使之能与县域经济共同作为区域经济发展的引擎。

（三）科学规划“镇并村”，为中小城镇的集约化发展奠定基础。城镇化发展“一大乱象”是规划无序、短视、同质，为此不少城市付出了沉重代价。[11]大多城镇已认识到这个问题，在新区建设之前反复论证，尽量避免粗放扩张。但又往往将重点放在城镇上，忽略了村镇的统一规划。事实上，今天的村镇将来很可能连点成线、成面，发展成中心镇或小城市。如果规划不从长远考虑，将来城镇化发展又会向城郊蔓延圈地，形成大量“城中村”、“村中城”，导致城市混乱失序。这是城镇化过程中频频发生的现象，甚至引发不少征地拆迁的血案。对此，我们要汲取教训。要合理借鉴日本“町村合并、合村进镇”做法，通过自然村向行政村集中、行政村向乡镇集中、乡镇向中心镇集中，避免因村落分散带来的公共设施建设对农地的占用，还可以“二次复垦”镇并村后的农村建设用地，促进农村人口就地城镇化，不失为一种良策。

（四）按照区别对待原则，协调配套、分类推进区划改革。行政区划改革要充分考虑各地实际，因地制宜选择不同的改革时机和路径。东部经济发达、公共服务机制健全、城镇化水平高、基础设施完善，可率先渐进推行“省直管县”、“市管区不管县”、“强县强镇”等改革。同时可将有条件的中心镇培育成为中小城市，与大城市有序分工、优势互补、功能集成。中西部省区条件尚不成熟，要着力发展县城为主体的中心城市，在条件具备时再试行进一步改革。在“省直管县”改革上，区划改革仅是一个突破口，还要处理好区划改革与经济管理体制、行政管理体制、财政管理体制以及人事管理体制改革的关系，处理好县镇扩权与省、市职能部门放权的关系。只有通过各子系统的集成改革、协同推进，才能真正理顺机制体制，激发县镇城镇化发展动力活力。另外，还要从国家和省级层面制定实施县镇城镇化发展专项规划，统筹衔接各层次、各领域规划，力避盲目圈占土地的空壳城镇化、强制城镇化倾向，确保城镇化稳步有序健康推进。

（五）强化体制机制保障，将城乡二元差距作为行政绩效考核的硬性指标。优化城镇化结构，说到底还是要靠政策安排和行政力量来实现，因此需要在政府层面构建起激励约束机制。通过设立行政约束性指标，定期考核地方政府优化城镇化结构的政策绩效，对地方政府行政行为形成强制和约束。在约束指标选取上，城镇化率、城市规模和数量无法准确反映一个地区的城镇化结构[12]，必须建构更为切合的刻画指标。一般而言，城乡二元差距与城镇化结构之间呈现高度相关性，即城乡二元差距越小，城镇化结构越合理。而且城乡二元差距不只是一个经济指标，还是一个社会指标，能够刻画城乡一体化进程。通过城乡二元差距反映地方政府的城镇化取向，探索把“城乡居民收入之比”作为硬性考核指标，促使基层政府更加重视推进县镇城镇化，提高城镇化质量，实现城乡统筹发展。

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Structural Imbalance of Urbanization and the Reform Path of Zoning

Liu Shuchun

[Abstract]The contradiction of urbanization is the incongruity between structural imbalance and the rapid pace at present. It is the fundamental measure to resolve this contradiction by optimizing the structure as the focal point and accelerating urbanization. We should promote the urbanization of country towns to solve the structural imbalance and achieve the new urbanization. At the same time， we should also reform the zoning administration as a breakthrough to speed up the development of country towns. In brief，the way is to promote the province directly governing county and the municipality governing districts only， cultivating center town， programming town and village scientifically， and executing binding targets and so on. Only by delivering the zone management structure and delegating administration power， could we provide institutional basement and development power for urbanization of country towns.

[Key words]urbanization，zoning administration，province directly governing county，country economy