土地规划体系精选(九篇)

第1篇：土地规划体系范文

[关键词]土地整理规划；环境影响；评价体系 文章编号：2095-4085（2017）05-0145-02

随着当前我国城市化进程的不断加快，对土地的整理规划工作也越来越多，但是在土地整理规划建设过程中也对当前环境带来较大的影响。因此需要对当前土地整理规划环境影响评价体系做出研究，在进行土地整理规划时降低对环境带来的不良影响。

1土地整理规划研究

对当前我国的土地整理规划进行认真研究，其中主要可以分为全国土地整理规划、地区性土地整理规划以及土地整理项目规划这三种类型，下面对这三种类型分别展开研究。

1.1全国土地整理规划

全国土地整理规划属于我国最高级别的土地整理规划，其主要从全国角度出发来进行布局规划，具有全局性规划的性质。而且其作为最高级别的土地整理规划，对于地区性土地整理规划和土地整理开发项目规划都有着较大的指导性意义。

1.2地区性的土地整理规划

地区性的土地整理规划工作主要从省市县级的角度来开展土地整理规划工作，其在实际的规划工作中需要按照全国土地整理规划工作方向来进行，同时又需要对土地整理开发项目的规划工作起到指导作用。

1.3土地整理开发项目规划

土地整理开发项目规划实质上是整个土地整理开发项目规划的实施阶段，其主要按照全国土地整理规划和地区性的土地整理规划工作来施行，在当前的城市建设中，这种规划是一种十分常见的行为。

2土地整理规划环境影响评价体系统研究

基于当前的土地整理规划研究种类，分别建立相应的环境影响评价，使整个土地整理规划环境影响评价体系得到完善。

2.1全国土地整理规划环境评价研究

全国土地整理规划的环境评价工作属于一种整体性的环境评价工作，具有较强的战略意义，其主要针对的是全国土地整理的相关计划和方针，以方便后期的土地整理方案能够得以顺利实施。而全国土地整理的计划和方针之中主要需要考虑的是我国经济发展的目标，以经济发展目标为基础，然后在此基础上结合地质人口分布、地质结构以及资源分布等情况来进行综合性考虑，最后成功制定出土地整理计划和方案。当土地整理计划和方案出来之后需要对其展开进一步的环境影响评价，对该实施方案中可能引起的土地污染问题、水环境污染问题以及农业生产环境污染问题等进行评价，并且最终在此基础上提出相应的改进措施，促进全国土地整理规划方案能够更加科学合理。

2.2地区性土地整理规划环境评价研究

地区性土地规划是对全国性土地规划方案的具体实施，该土地整理规划有着较强的区域性质，因此在对其展开环境评价工作的时候，必须结合各地区的实际情况来进行综合性考虑。首先需要调查了解土地整理规划的实施区域，了解该区域内的可使用土地量，当前污染的状况以及环境能够承受的压力等，然后在此基础上对地区性土地整理规划方案做出调整和优化。其次，在方案中需要对具体的工程项目施工做出要求和限制，以保证具体的土地整理开发项目不会对环境带来较大影响，为土地整理开发项目提供指导性意见。

2.3土地整理开发项目对环境的影响评价分析

在土地整理开发项目中首先应当加强设计阶段的环境影响评价工作，在设计之初对规划设计方案进行优化，减少对环境造成的污染，这是土地整理开发项目中环境评价十分重要的一个阶段。其次，在土地整理开发项目施工中应当加强施工现场的监督管理工作，减少其中造成环境污染的污染物直接排放情况。最后在竣工验收阶段应当加强对工程的环境影响评价工作，对达不到环境保护指标的工程进行环境整改，必须达到相关标准后才能够通过验收。

第2篇：土地规划体系范文

关键词：城乡规划；土地规划；分析

在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城乡规划法》第五条也规定了：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

1 土地利用总体规划滞后于城市总体规划

我国开展土地利用总体规划的时间较迟（到 80 年代才在我国起步），先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但其规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划虽然在控制城市的发展规模与避免城市无规则蔓延上起重要作用，但其以“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。

1.1 规划指标分解不合理。有些地方的规划上下级规划脱节，在逐级分解规划指标的过程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上级规划指标；规划指标分解落实的主要依据―――基础数据（各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等）不真实、不准确；客观上社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响规划指标分解的准确性。

1.2 用地定位不明确。根据土地用途管制的需要，县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标，最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块，但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围，农用地结构调整的具体范围多不落实，尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究，定位落实较差。

1.3 规划文本和图件不够规范。一是规划基数和基础图件采用不当。有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数，人为调减耕地基数，增加建设用地面积，并相应更改了现状图。二是土地分类和用途分区与新法规定不一致。新法对土地分类和用途分区作了规定，但有的规划仍使用过去的分类和分区。三是内容不够完整。一些规划内容过分简略，特别是重要指标，如耕地保有量、基本农田面积等不全面或缺少分解指标，有的缺少城乡结合部土地利用规划图。

1.4缺乏切实可行的实施办法。由于以上原因，造成一些城市建设用地严重不足。根据 2001 年度土地变更详查数据，2001 年底全市建设用地总量为 834743 亩，至 2010 年是 76597 亩的用地指标，年均只有8511亩。更突出的问题是，规划期内17.44万亩建设用地指标中，只有5万亩是可以占用耕地的，余者皆为非耕地，这在平原地区中是不现实的。有些城市为满足建设的需要，突破建设用地计划不乏存在，使大量耕地被占用。

2城乡规划科学的理论和方法和实施办法

城乡规划分总体规划和详细规划两个阶段，详细规划是以总体规划为依据，规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对建设项目作出具体的安排和规划设计，因此规划实施具有很强的可操作性。城市总体规划是由地方政府主持规划，政府方面热衷于建设大城市，有任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使（按规划面积计酬），也喜好做大规划。由于以上原因，加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，带来了新一轮的圈地热，土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗。1997 年～2002 年的六年间，全国建设占用耕地 1646 万亩，年均274 万亩，与 1991 年～1996 年的年均 440 万亩相比，下降了37%。2003 年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计，在458.1 万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就有 314.6 万亩，占68.7%。

3 协调处理好土地利用总体规划与城市总体规划的关系

由于两个规划有着共同的规划对象和规划目标，从本质看，它们应该是相互协调和衔接的关系。城市总体规划除土地使用规划内容外，还包括了城市体系规划、城市社会经济发展战略等内容，这应成为土地利用规划的指导，为土地利用规划确定区域土地利用结构提供宏观依据。土地利用总体规划应为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济的发展。

城市规划应树立耕地保护意识，尤其是保护基本农田。城市总体规划与土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和相互制约，共同遵循发展区域社会和经济，合理利用和珍惜每一寸土地，切实保护耕地，保护生态环境，维持生态平衡，促进城乡协调发展，发挥城市区域的竞争优势，协调区域间、城镇间的矛盾。城市总体规划与土地利用总体规划都应依法适时调整规划，提高修编质量。调整规划要依法按程序进行，严格界定调整范围。以下几种情况需要调整或修编规划：一是受自然灾害影响，土地利用现状和使用条件发生变化并影响规划执行的；二是新提出的国家或省级重点项目，符合独立选址条件的；三是在耕地等主要农用地数量不减少、质量不降低情况下，需要调整用地结构与布局的；四是行政区调整后，影响规划执行的；五是主要用地规划定量或定位经核定确实有错误或遗漏的。

4 上级规划调整，需要相应调整或修编下级规划

应正确处理好城市总体规划与土地利用总体规划年度用地计划的关系，制定年度计划不能脱离城市总体规划，必须在城市总体规划的基础上，根据近期用地需求来制定年度计划。城市建设过程严格执行年度用地计划，政府不能背离年度计划随意批地。

第3篇：土地规划体系范文

关键词：土地利用规划乡镇建议

中图分类号： F301.0文献标识码：A 文章编号：

规划是人类社会最基本的活动形式之一，是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计，并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域，规划要解决的问题不一样，规划的着重点不一样，规划的内容体系也不一样。

一、国内外土地利用规划体系

（一）国外土地利用规划体系

1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由部级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。部级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划[2]。

2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是部级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次，注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。

3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级，全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950年）及其相应配套法规，相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建设要求，起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详细规划，在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划，且各市村町的情况差别较大[4]。

（二）国内土地利用规划体系

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级，国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实，其内容应达到控制性详细规划的要求，是实施土地用途管制最直接的依据。因此，乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。

二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足

（一）乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范

由于规划区域、规划对象不同，乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同，在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下，易导致规划水平不高，规划可操作性不强。

（二）乡镇土地利用规划制图问题

目前，乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000，这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果，但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度，而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高，突出的表现为数、图、表、文不一致，这就使规划的科学性和合理性得不到保证，对规划的具体实施造成影响。

（三）规划间的协调和衔接存在问题

乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够，主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。

三、乡镇土地利用规划优化完善建议

（一）加强乡镇土地利用规划编制指导

乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分，应该加强其理论和技术方法的研究，明确规划编制的技术思路和技术操作规程，注重规划人才的培养和技术设备的投入，推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。

（二）完善乡镇土地利用规划制图

乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划的详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究，为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。

（三）注重规划间的协调和融合

当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作，首先应开展图件比例尺的协调工作，这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划，统一资料口径，实现资料共享，统一编制的指导思想，加强建设部门和土地管理部门的配合。

参考文献：

1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报（社会科学版），2003（3）.

2、唐红波.中英土地利用规划比较.[J].国土资源，2004，37（8）.

3、黄伟.现代美国土地利用规划的发展及其启示[J].中国土地科学，2002，16（6）.

4、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国土地科学，2001（3）.

5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学，2000，14（3）.

6、欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学，2003，17（5）.

第4篇：土地规划体系范文

一、内蒙古自治区土地规划现状

目前，我区土地规划体系主要包括土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三大类，其中土地利用总体规划体系又分为自治区、盟市、县、乡四级。自治区共编制三轮土地利用总体规划，其在引导全区保护和合理利用土地资源、加强土地宏观调控、严格保护耕地等方面起到了重要作用；土地利用详细规划编制工作在内蒙古地区尚属薄弱环节，至今未编制完成相关类似规划；全区土地利用专项规划主要包括土地整治规划、未利用地开发利用保护规划、耕地保护规划等。各类规划间形成了内蒙古自治区土地规划体系，总体规划与专项规划分工明确、层次分明，各类规划之间基本衔接。土地规划情况见表1。

二、内蒙古自治区土地规划与相关规划的矛盾

（一）土地规划体系协调性分析

就土地利用总体规划本身而言，省级与盟市级层面规划基本衔接，规划内容一致性较高；盟市级与旗县（市区）级规划之间协调性较弱，二者在规划编制时衔接性较好；旗县（市区）级与乡镇（苏木）级规划基本上同步编制，规划内容一致性较高。土地利用总体规划与土地各专项规划之间协调性较好，各类专项规划均在土地利用总体规划的框架下，以总规为前提条件和依据，开展编制工作。规划编制的数据基础、分类标准、统计口径等基本一致，只是在规划编制基期、规划期限及侧重点方面有所不同。

（二）土地规划与其他规划之间矛盾问题分析

主要表现为：一是法律依据不统一，缺乏主导性规划加以协调；二是规划编制基础缺乏协调和统一，各部门有着各自的国家标准和行业规范，出现用地分类标准不统一、规划编制所依据的基础资料不一致、规划编制的基础统计口径不一致、空间管制分区的规定不衔接等问题；三是规划编制的技术方法和路线不一致，规划的目标和结果也存在较大差异；四是相关规划之间管理体制不顺，规划协调不畅，不同规划在不同部门主管下自成体系，每一体系又有诸多不同层级、不同深度的具体规划类型。

三、空间规划体系重构建议

综合考虑各项规划特征，统一的空间规划理想模式应为――主体功能区规划定“政策”，城镇体系规划“定需求”，土地利用总体规划“定供给”，生态功能区规划“供底图”。在相关目标的引导下，需综合平衡国土空间需求和供给，并通过相关政策引导将有限资源配置到“底图”上。

（一）空间规划体系

对现有规划类型进行改造和功能定位，形成以保护、管控规划为基础，综合规划为引领的空间规划体系。主体功能区规划不再作为规划而是以主体功能区划形式同生态功能区划、自然区划、农业区划等一同作为规划编制的理论依据；分解整合土地利用总体规划职能，作为空间规划体系基础与骨干的土地利用总体规划和作为国土部门主要职责范围的耕地和基本农田保护专项规划；城镇体系规划仍定位为城乡建设规划体系的最高层次规划类型，但同时也是空间总体规划的专项规划；城镇体系规划、基础设施规划、农地保护利用规划、林地保护利用规划、矿产资源规划、水资源规划、生态环境保护规划等均作为综合性专项规划进行编制实施。各专项规划、次区域规划可根据需要进一步编制行业性专项规划、详细规划、年度计划等。由此形成空间规划横向体系，统筹协调生产、生活、生态等用地需求和农业、国土、水利、财政等部门关于土地利用的各种政策。

（二）空间规划层次

合理的空间规划体系，不仅需要考虑横向规划层面，即整合现有各类规划，形成有机统一横向空间规划体系，从而达到对国土资源的统筹安排。还需考虑科学构建规划层次，即纵向规划体系，从省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异及不同层级行政区域空间尺度的差异出发，采取不同路径形成各有侧重的空间规划成果：省级空间规划属宏观层面，应突出战略性、政策性和指导性，统筹落实区域发展总体战略和主体功能区战略；市、县级空间规划属中观层面，应推进以土地利用总体规划为基础的“多规合一”，强化管控性和综合性；乡镇空间规划属微观层面，应重点强化地区内土地利用详细规划的编制与实施，有机整合各类横向空间规划，着重体现可操作性。

（三）空间规划指标体系

考虑构建合理的指标体系，在分析梳理各类空间规划的规划目标、核心内容及调控对象等基础上，研究形成统一的空间规划指标体系。设定约束性指标与预期性指标，约束性指标主要涉及耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、主要污染物排放总量，等等；预期性指标涉及单位GDP能源、水资源、建设用地消耗、城镇化水平、生态用地面积，等等。在构建完整指标体系的基础上，科学设定各指标的规划目标值。

（四）合理确定省级空间规划期限

统筹考虑目前各类规划的特点及相关法律法规的要求，探索确定统一协调的规划中期年限与目标年限。目前，国民经济和社会发展规划、生态环保规划属于中短期规划类型，规划年限通常为5年；而土地利用规划与城乡规划的规划时间相对较长，一般在10年以上。省级空间规划属于长期规划类型，其着眼于未来10到15年的长远可持续发展，规划期限应设为15-20年。考虑空间规划的合理性与现实性，可适时开展空间规划评估调整工作。综合考虑上述情况，建议将空间规划期限设定为15-20年，每5年开展一次评估调整工作。

（五）空间规划开发、利用、保护格局

按照“一套规划、一张蓝图”的总体要求，形成统一的空间开发与保护格局。科学划分城镇建设、农业生产和生态保护三大功能空间，划定生态控制线与建设用地增长边界控制线，并实现二者之间的无缝对接。在两类控制线内部，进一步划定详细的用地控制线，生态控制线范围内按照管理主体及用地类别进一步划定基本农田控制线、林地控制线、水域控制线及风景名胜控制线等各类用地控制线，形成生态保护体系。建设用地增长控制线内进一步划定城镇建设用地扩展边界，同时明确产业布局与重大基A设施布局。

第5篇：土地规划体系范文

关键词：土地规划修编探讨

土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。

一、土地利用总体规划的发展历程

第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。

第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。

第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。

二、新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。

1.新的规划理念：理性发展

新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

2．新的规划理论:空间规划、可持续发展

为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。

（1）空间规划理论

土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。

（2）可持续发展理论

可持续发展是指一种既满足当代人的需要,又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源,在正确的管理下,可以不断更新和利用。反之,它会退化、耗竭。故对土地的开发利用,要限制在土地人口承载力的限度内,同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域),确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

三、新的规划方法

要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。

1.评价方法

规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。

环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。

2．系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。

3.应用地理信息（3S）技术

本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。

这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段,使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时,基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等，因此,要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划,通过人-机交互系统,为决策者对半结构化问题进行有效决策支持,提高决策的透明度与决策的科学性。

4．公众参与

土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。

四、还需要把握的几点

1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；

2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；

3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；

第6篇：土地规划体系范文

关键词:土地利用总体规划;城市总体规划;协调

Abstract: In the construction of the city, how to do a good job of planning is very important. This dissertation, land planning, city planning from the city construction, analyzes land planning of the city planning, and puts forward suggestions such as dry unified development planning and city planning of land.

Key words: general land use planning; city planning; coordination

中图分类号：F301.23

在城市建设中，土地利用总体规划和城市规划都涉及土地资源的合理利用。土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用在时空上做出的超前性计划和安排；城市规划是指在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据。因此，土地利用总体规划与城市规划（下文简称“两规”）存在密切联系，特别是在城镇建设用地规模上需要相互协调，否则用地控制将无所适从。从其基本作用来看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用。但城市建设离不开土地利用，土地利用也不能脱离城市建设。两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉，使得这两个规划在实际工作中必须进行衔接和协调。

1“两规”的编制现状

我国的城市规划工作起步较早，新中国成立后为适应国家建设事业的需要，从20世纪50年代就开始广泛编制城市规划。以后几经波折，20世纪70年代后期又开始了大规模编制城市规划。至今，很多城市都已经完成或开始编制第3轮城市总体规划。总体而言，城市规划经过大量的实践，相对比较成熟，无论从规划人才培养、规划编制队伍建设，还是从规划管理队伍来看，都比较强，但在规划理论与实践中仍有许多不完善之处。

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布

局。它是土地利用规划的一个组成部分。我国土地利用总体规划起步较晚，无论是在理论研究还是在实践工作中都不成熟，专业人才培养、规划编制队伍、规划管理队伍都在发展建设之中。

2“两规”的矛盾

2.1“两规”处于不同的成长阶段。在发达国家，土地利用总体规划是城市规划和其他规划的基础，城市规划布局高度服从于土地利用总体规划。在我国正好相反，这主要是由于在我国城市规划的长期实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在我国开展不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深入贯彻，直至1996年才得以全面展开。由于土地利用总体规划滞后，而且没有相应的法律保障，所以，城市用地基本限于按照已颁布的城镇规划蓝图来办理用地手续。即便有了土地利用总体规划的城市，建设中随意突破和变动的现象时有发生，造成“摊大饼”式膨胀扩展。同时，由于规划本身很少与用地计划、用地管理等紧密联系，而且还存在着“重编制，轻实施”的倾向，因而在城市土地利用管理中，一直很难体现土地利用总体规划的权威性与约束力。

2.2“两规”编制不同步。1998年新修改的《土地管理法》对土地利用总体规划作了原则性规定，明确了土地利用总体规划的法律地位。《城市规划法》的颁布早于《土地管理法》，为城市规划的编制和实施提供了法律保障，因此在城市建设中发挥的控制作用明显。再加上“两规”的编制和实施工作分属于两个不同的部门，其工作起点、基础不同，往往在各地的

编制过程中规划的起点和期限也不同，这样使得“两规”在表述城镇用地规模时存在明显不同，所得结论缺乏可比性。

2.3“两规”编制所依据的基础资料和统计方法不一致。土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果，信息的获取首先应用遥感技术，然后经实地调查、核实、纠正而形成的，可信度较高；而城市总体规划依实地调查资料存在一定差异。此外，两个部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一。如：城市规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入城市总体规划区但还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地，土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以城市规划统计的城市建设用地面积大于土地利用详查及变更调查数据。土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据；城镇人口指城镇建成区的常住人口，在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口（即居住1年以上的人口）。城市总体规划中提出的城市人口，是指居住在或相当于居住在城区内，享用和消耗城市水、电、气、路等基础设施的人口总数。它不仅包含城区中的非农业人口，还包括居住在城区范围内的农业人口和暂住期1年以上的外来人口。因此，城市总体规划预测人口范围比土地利用总体规划大，这造成前者预测的人口数据明显高于后者。

3协调“两规”的意义

城市总体规划与土地利用总体规划是宏观指导一个地区城镇建设和优化土地利用结构的两个十分重要的规划内容，两者既相联系，又有许多不同。“两规”都是以国民经济和社会发展计划为依据，通过对用地布局的分析和研究，优化土地资源配置，合理利用土地资源，科学制订规划用地分区和布局，提高土地利用率，实现城市建设的健康稳定发展和土地资源的可持续利用。在当今“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策指导下“，两规”必须相互协调和衔接。因此，理清“两规”的关系，实现“两规”相互协调和衔接；同时，具有重要的现实意义。

从其基本作用看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，但城市建设离不开土地，土地利用也不能脱离城市建设，由于两项规划在核心内容和根本目标上的一致性，使这两个规划在实际工作中必须进行协调和衔接，在实施过程中，两者也紧密联系，城市规划最终要落实到土地开发和利用上，规划的核心是土地利用，如何使土地有度开发和有效利用与规划管理密不可分，所以，协调好城市总体规划和土地利用总体规划十分必要。在新一轮的土地利用总体规划中，建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调，强调城市总体规划中建设用地规模、范围应与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围一致。因此，协调好城市总体规划与土地利用总体规划的关系，也是协调好城市经济建设与持续发展的关系。

4协调“两规”的基本思路

4.1重视城镇体系规划。协调两规，比较理想的状况是编制区域规划，把土地利用总体规划与城镇体系规划作为区域规划的两个专项规划进行编制和协调，这样两者间的矛盾就比较容易解决。但目前这种区域规划缺少《区域规划法》作为法律依据，缺少规范及实施主体，编制时间过长，效益不明显，各级政府目前很难下决心组织庞大的队伍，花费较多的时间和费用来编制这样的区域规划。

比较现实的是由政府组织编制各层次的城镇体系规划（省域、地市域和县域的），这项工作目前正在全国各地广泛开展，其主旨是顺应加快城镇化进程的需要，为区域城镇体系的合理发展确定发展战略，为中心城市发展定位，选择重点发展城镇，以及围绕城镇体系发展的一些区域规划内容。这一轮城镇体系规划不是作为城市总体规划的组成部分编制，而是单独编制的，实际上是以城镇为中心的小型区域规划，目的之一是指导新一轮的城镇总体规划修编。各级国土部门及土地规划编制部门应抓住这个机会，积极参与城镇体系规划各阶段成果的论证、评审和鉴定，提出见解，以明确各级各类城镇的发展规划、预测规模和人均指标。

从编制好土地利用总体规划的角度考虑，科学、合理、有权威的城镇体系规划是编制土地利用总体规划不可缺少的前提条件。在城镇体系规划中确定的重点发展城镇群地区、城镇密集地区、城镇发展轴的主要地段，都要留有比较充足的城镇发展备用地，在这些地区一般不安排基本农田。在耕地占用指标的分配上要向中心城市、重点城镇倾斜。

统一技术规范。根据原来两个规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个两项规划都适用的用地分类标准，统一规定两个规划的规划期限以及所采用的有关数据的统计口径。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两个规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。

这里需要协调好3个方面内容：①城市规划区范围。规划区范围划得过大，城市规划行政管理部门难以管理，与土地利用总体规划及土地管理部门间的矛盾也会较多。从城市发展建设的实际需要考虑，城市规划区范围不宜过大；②人均建设用地规模指标。从建设现代化城市的角度考虑，对一些用地条件许可的城市，人均用地可适当超过100m2，但不允许超过120 m2；重点建制镇的建设用地可以适当放宽，但对一般镇、乡、集镇和村庄建设用地以及分散的乡镇企业用地要严加控制；③两个规划的用地分类指标。主要是土地利用总体规划中的城镇、村庄、工矿用地等要进一步细分，使两者有对应关系。就目前而言，可以在城市规划区内仍采用城市用地分类，当然为了适应国土资源管理工作可对其做适当的调整与修正，而在规划区外采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突，也为两个规划的协调提供了有利条件。此外，两个规划的城镇人口指标也要统一，建议统一为城镇建成区的常住人口。

城市发展方向协调统一。

要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，这对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国国情，保护耕地应作为城市发展用地时首要考虑的问题。其次应结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。

参考文献：

[1]李德华.城市规划原理[M].3版.北京：中国建筑工业出版社，2001.

[2]王万茂.土地利用规划学[M].北京：中国大地出版社，2000.

[3]陈银蓉，梅昀，汪如民，等.城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J].中国人口·资源与环境，2006，16(1)：30-34.

第7篇：土地规划体系范文

关键词:城乡规划法;城市总体规划;土地利用总体规划;关系;衔接

1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系[BT)]

1.1 首先,城市总体规划和土地利用总体规划有相同编制依据――国民经济和社会发展规划。在《土地管理法》中规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划”。同样,在《城乡划法》第一章五条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”。因此,国民经济和社会发展规划是城市总体规划、土地利用总体规划的依据,是编制城市总体规划的指导性文件。城市总体规划依据国民经济和社会发展规划所确定的有关内容合理确定城市发展的规模、速度和内容,同时将国民经济和社会发展规划中对生产力布局和居民生活等框架安排落实到城市的土地资源配置和空间布局中,并通过城市规划的实施使国民经济和社会发展规划最终得以贯彻和实现。城市总体规划还要根据城市发展的长期性和连续性特点,作更长远的考虑,对国民经济和社会发展规划中尚无法涉及但却会影响到城市长期发展的有关内容,作出更长远的预测。

1.2 规划内容和重点有所不同。城市总体规划侧重于对城市规划区内的各项建设的综合部署和安排,相对于而言,土地利用总体规划则更注重总量的控制与平衡。

1.3 土地利用总体规划为城市总体规划提供依据。土地利用总体规划确定的城市建设用地规模,为城市总体规划建设用地规模得确定提供依据和约束。

2 存在的主要分歧

2.1 土地规划的范围与城市规划的范围不统一

一直以来有一种观点,认为城市规划与土地规划是点与面的关系,土地规划的范围大于城市规划的范围。各级土地规划的范围是本级行政区域的范围,而城市总体规划中的规划区,一般是指城市、镇和村庄的建成区。

2.2 用地分类存在差异

土地利用总体规划的各类用地面积采用土地利用现状变更调查面积,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》(见于《县级土地利用总体规划编制规程》中的附件一)。城市总体规划用地面积采用一万分之一或五千分之一比例尺的图纸的量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)。这两个规划在同一地类上却出现了面积不一致的现象,其原因除去基础图纸不一致、量算方法不一以及量算误差外,还有一个重要原因是两个用地分类标准有相互矛盾之处,即同一名称或相似名称的地类,其含义却大不相同,这就直接造成了两个规划在用地上的难以比较。

2.3 两个规划在宏观控制和约束力不同

《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划,但规划应对哪些土地利用进行宏观控制,如何保证规划的实施,土地利用总体规划有无法律约束力,违反了规划如何处置等均未能明确。

2.4 两个规划在的审批权限上的表述不同

根据最新《土地利用总体规划编制审批规定》第二十六条,“评审合格的土地利用总体规划经综合平衡和同级人民政府审查同意后,依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行,并报上级土地管理部门备案。”这种规定不及城市总体规划的明确。关于城市总体规划的审批权限,根据《城乡规划法》明确规定,直辖市和省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划审批机关是国务院,其余城市的总体规划审批机关是上级人民政府。因此,对于其他城市或非农业人口在50万以上的大城市来说,其土地利用总体规划的审批权限与城市总体规划的审批权限不同。

3 解决问题的思路和设想

3.1 建立统一规划范围、用地分类、数据统计标准,实现规划技术体系的无缝链接,促进规划在更深层次的协调统一。

3.2 注重两个规划内容的彼此渗透和延伸。城市总体规划加强对空间领域上的倾斜,土地利用总体规划则在考虑城市规模增长的基础上,加强城市用地发展方向的研究,保证城市总体规划与土地利用总体规划的“衔接”。

第8篇：土地规划体系范文

关键词：土地利用总体规划；实施评估；管理制度

中图分类号：F301文献标识码： A

1．引言

所谓土地利用总体规划实施评估，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较与综合所做出的一种价值判断。目前，新一轮的各级土地利用总体规划已编制完成，进入全面实施阶段，《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》(国土资发[2012]2号)明确要求“规范土地利用总体规划评估修改”，“建立土地利用总体规划实施定期评估和适时修改机制，严格规范土地利用总体规划的修改”。目前，土地利用总体规划评估工作还处于探索阶段，国内大多数学者都致力于土地利用总体规划实施评估技术方法的研究，缺乏对评估管理制度方面的剖析。本文意在总结国内相关理论及其实践经验，剖析目前评估管理制度方面的缺陷，并提出相应的建议，为建立健全土地利用总体规划实施评估管理制度提供一定的参考。

2．土地利用总体规划实施评估制度在我国的发展[1]

国土资发[2004]133号《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》文中明确指出：开展规划实施评价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项措施，同时通过总结正反两方面的经验，提出改进规划工作的对策建议，作为编制规划和加强规划实施管理的基础和依据。

[2005]32号《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》文中再次强调规划实施评价工作的重要性，明确指出“做好现行规划实施评价工作是新一轮土地利用总体规划修编的基础与前提，是规划修编前期工作的重要内容”。上述要求是开展规划实施评价最重要的工作依据，也点明了此项工作对新一轮规划修编的深远意义。

国发[2008]33号《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)的通知》文中明确指出：建立土地利用总体规划实施动态评价机制，规划实施评价报告经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后，方可开展规划的修改。

2009年2月颁布中华人民共和国国土资源部第43号令《土地利用总体规划编制审查办法》中第八条规定“土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作”；第十六条规定“土地利用总体规划应当包括现行规划实施情况评估”；第三十条规定“土地利用总体规划审点内容包括现行规划实施评价”。

2009年《中华人民共和国土地管理法》修订稿研究提出：在规划期限内，由规划编制机关定期组织规划实施情况评估等条款的动议。

2011年国务院第164次常务会议《关于加强和改进土地管理工作的重要精神》明确提出：建立规划和项目节地评价制度和考核评价体系。

国土资厅发[2011]41号《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》文中明确提出：“土地利用总体规划评估试点工作的目的、原则、内容及程序要求等。”对土地利用总体规划评估工作的开展实施提供了指导依据。

国土资发[2012]2号《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》文件明确提出：规范土地利用总体规划评估修改。建立土地利用总体规划实施定期评估和适时修改机制，严格规范土地利用总体规划修改。

3．土地利用总体规划实施评估制度存在的问题

虽然，我国在土地利用总体规划实施评估制度建设方面已经作了大量的工作，但是毕竟在我国的发展历史时间不长，还是属于一个新生事物，在规划评估理念，规划评估体系，规划评估内容方法，规划评估程序制度等方面，还亟需改革、健全与完善。

3. 1 政府重项目建设，轻规划实施评估

我国目前土地利用规划法律体系仍不健全，规划的权威性不够，一些地方仍然存在对规划编制不重视、规划调整随意性大、规划行政不作为的现象。土地利用总体规划实施受人为因素影响较大。由于地方政府进行城市建设和发展经济的需要，往往对土地利用总体规划的实施进行干扰。尤其是在扩大建设用地规模和保护耕地之间，地方政府习惯于从短期经济利益角度考虑，擅自扩大建设用地面积，使土地利用规划流于形式，造成恶性循环。人为因素的干扰，使得开展土地利用总体规划实施评估工作的难度较大。

3. 2 政策执行不到位，体制制度不完善

纵观发达国家的规划、计划或政策，在实施过程中，大多含有监控和评估的内容。近些年，国内的各类、各业规划，包括国民经济和社会发展规划都开展了针对不同时期、不同目的的规划评估研究和评估实践。作为一个发展中的综合性规划，土地利用总体规划已在国家的规划体系中占有重要地位。但是重规划编制、轻规划实施、忽视规划评估的现象在现行土地利用规划中仍普遍存在。《土地管理法》虽对评估制度提出了条款，但未能有详细的可供实际操作的法律规章制度。缺少土地规划国家立法，不利于全面发挥规划评估制度的作用，与其他相关法律体系相比，明显滞后。

3. 3 相关技术标准缺失，从业人员技术薄弱

由于我国现在的土地利用总体规划实施评估处于初级阶段，还没有出台相关的制度，管理办法，工作指南，技术标准，实施细则等。行政部门管理者缺乏评估管理制度依据，无法判定评估结论的的真实性和客观性，无法鉴别图、数和实地是否保持一致的统一性，从业人员在具体的工作中缺乏评估技术依据[2]，依据自身水平，编制水平层次不齐，成果结论不符合科学发展观和可持续发展观的要求，备受质疑。规划评估的责任主体是政府，实施工作是国土部门，编制是国土部门聘请的编制单位，审查规划评估的是国土部门，这种“自己审查自己”，极不科学的审查方式，使得规划评估流于形式，审查不出根本问题，这在很大程度上影响了土地利用规划应有作用的充分发挥。

3. 4 宣传工作不到位，公众参与不健全

规划评估的过程监督主体包括土地资源主管部门、新闻媒体、社会公众应该发挥更大的监督作用。然而，公众参与往往流于表面化、形式化。公众参与渠道不畅，仅仅只是评估后期的听证，则由于此时规划评估的总体思路、体系结构、主要内容基本已经确定，即使公众发现问题也难以改变已经成文的规划评估及其修改方案。另一方面，公众参加规划的意识薄弱和能力不够，从目前的实施情况来看，公众往往是处于“被参与”的位置，即被动地接受相关部门的调查或者组织参加相关的听证会。

4．完善土地利用总体规划实施评估管理制度的对策建议

要实现规划实施评估的目标，必须综合运用行政、法律、经济手段和宣传教育的配套措施，调动政府、部门、社会的积极性，全面推进规划评估工作。

4. 1 充分发挥政府主导作用

各级党委和政府要坚决深入贯彻落实科学发展观，站在建设社会主义和谐社会的首善之区的高度，正确处理经济发展与土地利用之间的关系，真正把规划评估作为硬任务来抓。建立好完善引咎辞职制度，建立健全领导工作责任制和问责制，将规划评估作为政府领导干部综合考核评价和政府部门负责人考核的内容之一。建立健全配套行政问责和惩罚机制，明确问责及惩罚责任主体，明确具体的问责及惩罚内容，科学设置问责及惩罚程序，严肃对待问责处理结果。

4. 2 加快法律法规和管理制度建设，提高执行力

如前所述，虽然我国对规划评估制度亦相当重视，但在立法层面上还是偏低。要使土地利用总体规划的编制和实施能够落到实处，真正起到调整土地利用结构、保护耕地、优化资源配置、严格土地用途管制的作用，成为国家宏观调控的手段之一，就必须建立完备的法律保障体系。鉴于我国社会经济文化的飞速发展，进一步完善规划评估制度，特别是制定一部专业的土地利用规划法律法规已刻不容缓。通过立法明确规划的目的、适用对象、内容、审批程序、编制资质、公众参与、法律责任，提高土地利用规划的权威性。加快制定符合地方特点的实施细则和地方性法规，并出台相应的配套措施和行业规范性制度，强化各项法律法规的可操作性。通过不断完善土地规划行业的法律法规体系，为推动土地利用总体规划实施评估的科学发展营造规范合理的法制环境。对于一切违反土地利用总体规划中改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界，改变约束性指标，调整重大布局且不符合程序的行为，将严厉查处和惩处责任人，绝不姑息。

4. 3 加强规划评估的专业技术性

加强与发改、建设、农业、交通等部门的沟通，尽快联合制定明确的技术评估程序，技术审查要求和质量等方面的技术与规定，切实增强制度的可操作性。建议建立行业专家库，邀请专家参与规划评估。全面深入推开试点工作，在典型行政区、重点行业和重要专项规划等特征类型的地区开展规划评估试点，探索机制、培养队伍、制定完善的技术标准、工作指南、实施细则等方面，健全和完善规划评估工作的技术评估方法，建立科学的评估指标体系，使其评估更客观，结果更准确。大力推进以3S技术运用于土地利用规划管理，为规划数据的收集和适时更新、海量信息的及时处理、规划方案的调整修改及上下协调反馈、规划实施的动态跟踪管理等提供先进技术支撑，提高规划的工作效率，为规划管理提供决策依据。建立健全土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为规划成果的主要载体。为土地利用总体规划实施评估提供了一套科学化、程序化、定量化[3]的手段和方法。实现土地利用总体规划的动态管理和监测。加强行业人员教育培训，提升队伍管理能力，规范从业机构资质，构建信息交流平台，整体提高从业技术水平。

4.4 强化监督制约机制，建立有效的公众参与机制

集中抓好政策法律规章制度的宣传贯彻。将组织各方面力量广泛宣传规划评估制度，并分层次、分行业、分部门举办宣讲班。动员全社会的力量参与，充分发挥新闻、报刊、广播电视、网络等媒体的舆论向导，大力宣传土地利用规划实施评估的作用和意义，使全社会了解规划评估的重要性、紧迫性，提高全民的规划意识和参与的积极性，形成全民参与的良好氛围，从而形成以政府为主，全社会共同推进的规划评估工作格局。大力加强社会监督和公众监督，设立热线，举报信箱，要把规划评估工作置于社会舆论和人民群众监督之下。

参考文献：

[1] 邓红蒂等 土地利用总体规划评估制度建设研究[J]. 中国土地科学2012,7

第9篇：土地规划体系范文

一、形成及其相对封闭性

国土规划数字档案馆管理对象是国土档案，即国土资源部门在日常工作活动中形成的具有保存价值的文字、图纸、照片、声像、实物等不同形式和载体的历史记录①。由于档案类型多样，形态差异大，质地多样，管理国土档案存在一定的困难。20世纪90年代，在国家信息化策略推动下，国土规划部门开始档案数字化工作，建立数字档案目录，使用计算机进行检索利用等。进入21世纪初，目录数据库已经完成，全文数据库不断增多，形成了大量的国土档案，相关管理部门开始建设国土档案管理系统，并不断进行改造、升级，形成了比较成熟的国土档案信息管理系统。近10年来，尤其是在《国土资源信息化“十二五”规划》的引导下，数字档案馆基本建成。如武汉市国土规划数字档案管理系统、山东省济宁市国土一张图档案管理系统、安徽省安庆市可视化城建档案管理系统等结合自身工作职能，称谓“不同的数字档案馆”。目前，全国范围内，国土规划数字管理系统不仅能够满足特定区域内国土资源系统档案管理的实际需求，而且能够满足T级档案信息数据的可靠存储和快速检索，对土地、地质矿产、测绘、综合文书、声像等各大类档案数据进行统一集中管理，实现了国土档案数、图、文“一体化管理”。②近年来，国土档案管理系统通过与GIS技术的结合，形成了“空间库、目录库、图文库”三库合一的数字档案馆管理模式，不仅将电子公文流程形成的电子档案、档案数字化后形成的档案进行统一管理，而且具有统一的档案管理平台和档案利用平台，实现了档案利用的电子化、平台化，初步建成了国土规划数字档案馆。这种数字档案馆，通过与规划部门、土地管理部门、测绘部门等的结合，形成了一个开放的数字档案馆生态系统。应该说，从国土档案到国土档案信息管理系统，再到国土规划数字档案馆生态化，是计算机技术、通信技术、GIS等现代信息技术发展的必然趋势，也是国土规划管理部门不断创新的结果。然而，目前看来，国土规划数字档案馆生态系统是一个相对封闭的系统，主要体现在：以管理为主，利用为辅；以系统内部使用为主，公共使用为辅；以土地规划为主，与其他部门的结合有限；以区域内利用为主，全国范围内的整体使用尚未形成。也就是说，数字档案馆的功能集中在工作人员对档案信息资源的管理，主要是单位内部国土规划部门使用，面向社会公众、面向其他管理机构、面向全国衔接的统一平台尚未建立，导致了国土资源规划数字档案馆档案信息的“管理”与“利用”和“输出”与“输入”存在着不平衡现象。这种现象的产生，一是因为数字档案馆建设的时间不长，其功能的完善需要时间；二是因为从已有的档案管理系统开发成数字档案馆是一个质的飞跃，这在不少单位并没有清晰的概念。因此，需要充分认识国土规划数字档案馆生态系统的开放性，促进其快速成熟。数字档案馆生态系统是“数字档案馆空间范围内的人与其生存的环境相互作用而形成的统一复合体”，“是用生态系统的概念、理论和方法研究数字档案馆的结构、功能和管理运作”③。据此，国土规划数字档案馆生态系统是一个由人、国土数字档案信息资源、地域环境等要素组成的完整统一体。国土规划数字档案馆作为一个有机的生命体，不仅涉及该生态系统的形态结构，而且存在结构要素及其相互之间的关联，以及工作人员与数字档案馆生存环境之间的相互协调，从而实现数字档案馆档案信息的“管理”与“利用”和“输出”与“输入”之间的平衡。

二、开放性是基本体现

档案馆在社会中是一个独立存在的个体，是社会的一个组成部门，它存在于社会之中，受社会的制约，同时也对社会产生作用，具有社会服务性。档案馆不同于档案室，它保管档案的目的不是为某一单位、某一系统小范围服务，而是为社会各项工作提供服务。它的服务范围大而广，面向社会各个方面，遍及机关、团体、企事业单位和公民个人，④这是自19世纪40年代至今档案开放的基本结论。数字档案馆的本质是档案馆。数字档案馆是利用各种信息技术手段将原有的馆藏档案数字化，并收集、采集、捕获有价值的数字档案信息资源，通过网络技术建立分布式、跨地域的有序的档案信息资源管理系统；该系统以数字档案信息资源为基础，以信息技术、网络技术、数字技术、多媒体技术等为平台，以用户需求为根本，提供各种信息服务。⑤国家档案局的《数字档案馆建设指南》⑥指出，数字档案馆的四项基本业务功能“收集、管理、保存、利用”，一旦缺乏广泛的、本机构以外的“利用”环节，便不能称为数字档案馆。基于这种认识，国土规划数字档案馆理应是服务社会大众的档案馆，是大众利用国土资源信息的开放性的窗口。

1.是自然生态系统基本法则

任何一个自然生态系统都是开放的，有输入和输出，而输入的变化总会引起输出的变化。虽然输出并不是立即变化，有时会延迟，但是决不会赶在输入之前。输出是输入的结果，输入是原因和源头，两者呈现一种动态的平衡。⑦信息生态系统中，信息的生产者、传递者、分解者、消费者与外界环境之间的信息交换，构成了一个信息生态循环。⑧数字档案馆生态系统作为人与其生存环境相互作用而形成的统一复合体，与外界环境有着不断的交流，其自身处于不断输入和输出的循环往复之中，通过信息传递和价值转化不断地与外界进行交流，包括机构、人员之间的相互交流与合作，这是自然生态系统的基本法则。

2.是技术发展的必然产物

20世纪60年代以来，随着全球范围内“第三次浪潮”的兴起，信息技术对档案工作产生了极大的冲击，对数字档案馆的产生和发展产生了重大的驱动作用。近年来，计算机技术、信息处理技术、信息可视化技术、存储技术、网络技术以及web2.0技术、云计算技术的发展，为数字档案馆的建设和发展提供了技术支撑平台。在一定程度上，数字档案馆是现代信息技术发展的产物，也是集成了众多现代技术的复合系统。国土规划数字档案馆生态系统在建设过程中主要依托3S技术、物联网、ArcGIS、WebService等先进技术，这些先进技术在国土规划数字档案馆开发应用，本身就是一个种开放性的体现。同时，这些技术不断更新、升级，早期的国土档案数字化也不断发展成国土规划数字档案馆生态系统，不仅体现了技术的推动作用，也展示了国土规划数字档案馆的开放性。

3.是落实民生政策的必然要求

自2007年党的十七大召开以来，各级政府部门纷纷将民生问题与部门职能相结合，形成了全社会关注民生、重视民生、保障民生、改善民生新局面。国家档案局颁布的《关于加强民生档案工作的意见》提出，要建立覆盖人民群众的档案资源体系和服务人民群众的档案利用体系。显示了我国在推进政治民主化、打造阳光政府、满足公民信息获取过程中所做出的积极努力，也为进一步发挥档案信息资源社会价值、实现档案信息共享迈出了坚定步伐。国土规划数字档案馆保存有国计民生的重要档案信息。例如，征地文书、土地调查、土地登记、违法占地处理材料等，详细地记录了土地开发利用过程的基本情况。这些信息不仅是确定土地权属的依据，也是征地、处理纠纷的依据，还是土地科学规划利用的依据。从这个角度看，落实民生，也必须将国土规划档案馆设计成一个开放的生态系统。

三、推进实践应用

国土规划数字档案馆生态系统的开放性符合数字档案馆本质与时展潮流，有着坚实的理论基础，也有着广泛的实践应用。

1.应用视角

(1)多目标

不同的使用者，对同一档案信息有不同的使用需求。例如，国土规划数字档案馆的人口信息，可以用作学区规划，也可以用作住房区规划等。档案资源具有多目标的使用特性，从而大幅度地提高了开放国土规划的档案资源的价值。

(2)多内容

国土规划数字档案馆含有丰富的专业化档案信息资源，在开放性的视角下，可以将不同来源、不同载体的档案信息资源进行整合。例如，同一主题下不同载体（纸质和声像）档案进行整合，或透过共同的地理坐标系统将各种不同主题的档案资源套叠，以方便对档案信息的深度挖掘，并逐步形成良好的生态环境。

(3)多途径

国土规划数字档案馆拥有调查、收集、整理的专业档案，是真实、完整、可靠的档案信息资源，为利用土地的不同机构（尤其是政府机构）和个人提供了保障。例如，有关机构进行土地规划、旅游规划、商居土地投入或个人进行土地置换、拆迁补偿等，就可以通过专业数字档案馆的平台进行咨询利用。通过协调“管”与“用”的关系，形成良好的生态平衡。

(4)多范围

公路建设选线、垃圾场选址、工业发展区区位规划等空间选址，均需要利用国土规划数字档案馆生态系统的支持，再配合专业的数据库，整合专家系统，出台建设规划方案，分析各种方案的优缺点，从而使决策的过程更加科学化。国土规划数字档案馆整合了庞大的国土及规划专业档案信息，通过该数字档案馆生态系统不断与外界进行信息交换，有利于未来空间发展。

2.应用重点

(1)与政府部门相结合，实现生态系统的区域开放性

为政府部门规划服务是国土规划数字档案馆生态系统的基本任务。2014年以来，国家发展改革委、国土资源部、环保部和住建部在28个市县开展了“多规合一”试点。⑨随之，其他市县甚至一些省级行政区也陆续提出。究其实质，“多规合一”就是国土规划数字档案馆与政府部门结合，不同的政府机构利用数字档案馆平台，消除原有的市县规划下的自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题，以此来提升政府对于土地空间的管控能力，促进国土空间集约、高效、可持续利用和规划管理。国土规划数字档案馆生态系统开放性应用最早体现在政府规划方面。在国土规划数字档案馆建设以前，由于政府部门之间的“信息壁垒”，各种与规划相关的信息无法及时地传送，冲突时有发生。国土规划数字档案馆拥有精准的土地档案信息等资源，通过信息的及时推送，打破了政府部门之间的“信息壁垒”，实现了国土资源与管理机关与政府其他部门之间的信息共享，进而为政府各部门之间搭建起了“桥梁”，形成了节约型的生态系统。

(2)与“智慧城市”相结合，实现生态系统的整体开放性

为“智慧城市”服务是国土规划数字档案馆生态系统功能的拓展。近年来，国土档案管理系统通过与GIS技术的结合，形成了空间库、目录库、图文库三库合一的数字档案馆管理模式。例如，陕西省西安市勘察测绘院建立了规划用地档案管理的GIS系统，科学管理大量征地信息和档案资料⑩；安徽省安庆市城建档案馆通过融合城建档案管理规范、著录规范和GIS技术，研制开发了“可视化城建档案管理系统”；山东省济宁市国土资源局建立的“国土一张图档案管理系统”，实现了国土档案“数、图、文”一体化管理；武汉市国土资源局开发设计了国土规划数字档案馆，初步实现了国土规划数字档案图文一体化查询。随着城镇化进程的加速，我国城市人口激增，交通等问题开始凸显。国土规划数字档案馆为加强城市管理，为“智慧城市”建设提供了框架和基础。“智慧城市”绝不仅仅是实现城市的智能化，还包括人的智慧参与、以人为本、可持续发展等，具有丰富的内涵。国土规划数字档案馆生态系统的整体开放性就是与“智慧城市”建设全面结合，充分展现国土规划数字档案馆生态系统的开放性建设在“智慧城市”建设过程中的重要地位，全面实现档案信息与地理信息、社会信息的融合与共享。例如，与实时路况结合，实现智能交通；与遗产资源结合，实现历史遗产的保护；与旅游资源结合，推动旅游业的发展等。总之，国土规划数字档案馆生态系统与不同行业、系统或空间的结合，创建“互联网+”国土规划数字档案的空间，衍生出基于国土规划数字档案馆生态系统的新平台，从而推动“智慧城市”的发展。

(3)与民生工程相结合，实现生态系统的全面开放性

为民生服务是国土规划数字档案馆生态系统发展的基本要求和最高境界。例如，广州市城市建设档案馆承建的“数字城建档案馆系统”，将科技、文化、医疗、电子商业等领域信息数据库建立互联关系，为丰富传统档案馆馆藏提供线索和可能，并实现资源共享，为公众提供便捷的服务。从民生角度出发，数字档案馆通过档案信息资源集成系统和档案网站构建档案信息总和服务平台进行数字档案信息资源整合和利用，能够打破馆际界限和“信息壁垒”，集成各类档案信息资源，协同各数字档案馆间业务处理，实行统一认证、统一浏览和统一检索，为用户提供一体化的档案信息服务，体现了国土规划数字档案馆生态系统发展的整体趋势。网络环境下，国土规划数字档案馆生态系统开放性建设与当前各种互联网应用相结合，如公众常用的地图软件、出行租车软件以及团购软件等，通过开发国土规划数字档案馆移动应用或平台，创建国土规划数字档案馆微信公众号等方式，将国土规划数字档案馆中的数字档案信息以立体或平面图及文字形式展现在公众面前，方便公众的日常生活，增强国土数字档案信息资源在公众生活中的影响，激发国土数字档案馆生态系统活力，实现国土规划数字档案馆生态系统的全面开放性。

作者：陈胜 张萍 丁玲 单位：武汉市国土资源和规划信息中心

注释：

①林琼.国土档案数字化建设问题与建议[J].中国土地,2015(7).

②李晓燕,范威,陈三梅.济宁市国土资源局数字档案馆建设设计思路[J].国土资源信息化,2013(3).

③金波,汤黎华,何伟祺.数字档案馆生态系统建构[J].档案学通讯,2010(1).

④朱玉媛.档案学基础[M].武汉大学出版社,2008.

⑤倪代川,金波.论数字档案馆生态系统的功能[J].档案学研究,2013(4).

⑥数字档案馆建设指南[EB/OL].⑦蔡晓明.生态系统生态学[M].科学出版社,2000.

⑧蒋录全.信息生态与社会可持续发展[M].图书馆出版社,2003.

⑨“多规合一”：找准方向绘蓝图[EB/OL]

⑩马骏,贾斌.基于GIS的西安市规划用地档案管理系统[J].测绘技术装备,2002(4).

11.安庆市城建档案馆.安庆市可视化城建档案管理系统通过省科技成果鉴定[J].2003(4).

12.李晓燕,范威,陈三梅.济宁市国土资源局数字档案馆建设设计思路[J].国土资源信息化,2013(03).