农村土地制度变革精选(九篇)

第1篇：农村土地制度变革范文

【关键词】农村土地制度 小农经济 土地流转制度

在人与大自然之间，没有什么比人地关系更为本源，更为复杂。人类依靠土地繁衍生息，而人类社会则是通过不断地改变人地关系，来调整个体与群体的矛盾。科技的发展，文明的演进，使人地关系总是处于变化之中，只有不断地找寻平衡点，才能维系人类社会的稳定和发展。

这里所说的人地关系是指人有目的地利用和改造土地的过程，以及在此过程中形成的人与人之间的关系，其是生产力与生产关系理论的重要内容。所谓人有目的地利用和改造土地是指人凭借自己的劳动能力对于自身有权使用的土地进行利用和改造的过程，属生产力范畴，其基本要素表现为：人（即劳动者）、土地（即劳动对象）和劳动能力（即劳动资料）。这三个要素都是客观存在的。而在此过程中形成的人与人的关系则属于生产关系范畴，包括土地所有权的归属、人们在这一过程中的关系和地位、劳动成果的分配。人类社会无法依主观愿望去改变生产力，但可以确立、保护或改造生产关系。就国家而言，其是否能稳定和发展，关键取决于其确立和保护的生产关系是否适应生产力的水平，并给予生产力发展的条件和空间，这就是人地关系的平衡点。

新中国成立后农村土地制度的变迁

新中国成立之初主要是把农村的土地平均分配给农民私人占有，实现历代农民“耕者有其田”的美好愿望，之后的土地政策是把农民和土地适当集中起来组成生产合作社。到了二十世纪五十年代末，农村土地制度走上了“一大、二公、三平”的公有化道路，建立制度，强调包括土地在内的全部生产资料公有。然而，此后二十年的实践证明，这种排斥商品经济，过分强调生产资料公共性、平均性，忽视农民个人经济利益的制度极大地限制了农民自主性和生产积极性的发挥，其结果是几亿人的温饱无法实现。二十世纪八十年代，从安徽小岗村开始，中国实行了“集体所有，由家庭联产承包”的土地经营制度，也就是现行的农村集体土地承包制度。

我们可以看到，“耕者有其田”的土地私有制与或农村集体的土地公有制是截然相反的土地制度，却都是由国家从上到下强制实行的。这一过程中，农村土地制度经历着土地完全私有、私有基础上的集体合作化、的完全公有、集体公有下的家庭承包化四个阶段，而土地所有制的性质及经营形式一直是农村土地制度的症结所在。多年来，很多学者都对农村改革前三十年土地制度变迁进行了评析，其论证范围既包括历史背景、政治因素，也包括正反分析和经济影响，而涉及今后农村土地制度的选择上，却大都停滞在对集体土地所有制，家庭联产承包经营制的改良上。集体土地家庭联产承包制只是缓解矛盾、适应农村相对落后生产力的阶段性选择，是一种过渡性制度。如果在中国农村未来土地制度的发展道路上不对土地所有制进行长久性的制度安排，则类似于改革前的混乱局面就很可能会重现，因为尽管历史阶段不同，但所面临问题的复杂性并不减当年。

对集体土地家庭联产承包制的分析

之所以把集体土地家庭联产承包制称为阶段选择的过渡性制度，是因为这一制度缓解了农村经济发展中的两个阶段性矛盾，即农村土地所有权性质的政治性矛盾和当时的落后小农生产方式不适应集体化大生产的经营矛盾。其中，能够提高粮食产量、解决几亿人温饱问题的经营矛盾是主要的，因此，集体土地家庭联产承包制的核心内容是如何将土地分块承包给农户个体经营，具体包括承包的面积，承包的年限，承包的方式等，其对于土地所有制的界定则既没有回到私有，也没有统一为国有，而是折中为集体所有，由集体经济组织行使土地所有者的权利。然而，缓解矛盾终究只是暂时之举，从长远来看，存在如下几方面问题：

承包制将会激化农业人口增长与耕地减少之间的矛盾。承包制将土地按农村劳动力的比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。土地的面积是有限的，而耕地更是有减少的趋势，但农村劳动力却是不断增加的，这就是说，长期实行承包制的结果，将是农村劳动力能够耕种的土地越来越少。按照现有的生产力水平，一个农村劳动力至少能够耕种18亩土地，我国现有耕地面积约18.27亿亩，仅需1亿多农村劳动力便可实现耕种，而我国现有农业人口多达8亿，即使除去4亿的老幼病弱，也还有3亿劳动力已经处于隐性失业状态。未来20年到50年，人口学家预计我国的人口数将增长3亿，这使得承包制的土地分配方式很难再维持下去。

小农经济的生产方式已不能适应生产力的发展。承包制将土地发包给一家一户分块经营，这首先不利于大型机械化作业。而对于收入较低的小农户而言，大多停留在简单再生产状态，很少投资做扩大性经营。但当今社会，仅就国内而言，科技能力和设备制造能力完全能满足农业进一步发展和扩大性经营的需求。也就是说，即使不考虑国际引进因素，中国的生产力与承包制施行初期相比，已经有了长足的进步，完全有能力改变当今的农业生产现状，但承包制下的小农经济生产方式却无法与之相适应，从而阻碍了生产力的发展。

土地权利的主体不清晰，无法适应市场经济的大环境。农村土地名义上的所有者是集体，由集体经济组织代行所有者的权利，但这个集体经济组织从概念到形式都是很模糊的，没有任何一部法律法规为其界定内涵和外延。理论上讲，集体经济组织应当是其组织成员之间在财产上存在共有关系的经济实体，通常是股份制的一种形式。但现实中的集体经济组织通常是指村委会，而村委会与村民之间的关系多表现为行政上的隶属管理关系，而不是财产共有关系，更不是市场经济意义上的股份制经济体。很多村委会为了开展多种经营活动，也会按《公司法》的程序，到工商局申领一张企业营业执照。从表面上看，这是一套班子两块牌子，实质却不然。村民与村委会之间的关系可以通过《村民组织法》加以调整，但企业与村民之间的关系就疏远了。村委会把农业生产中取得资金积累投入到村委会注册的企业，但企业用这笔资金从事什么经营，经营是否能带来利润，利润是否能再运转回来用于扩大土地经营就非常不确定了。可以说，集体经济组织这个所谓的土地所有权人除了发包土地，使农村劳动力的生存得以有所依赖外，对农村土地经营再无其他的贡献。土地是重要的生产资料，应当按照市场经济的规则去经营管理才能得以合理配置，发挥最大的价值，但依承包制的模式，土地只能是农民的生存依赖，无法进入市场进行经营和流转。

长期以来，我们把农村土地承包制当作劳动力的“蓄水池”，但这个“蓄水池”的堤坝是由土地面积筑成的，是有限的，而农村人口的增长和生产力的发展速度却是个不断增加的变量，如果不在制度上加以改革，后果将不堪设想。

农村土地制度改革的目的和意义

人类必然依附于土地，但依附的程度和形式则与人类社会的发展步伐密切相关。人类社会之初，或逐水草而居，或以渔猎为生；奴隶社会开始有组织有目的地利用土地，但依附程度依然比较低；封建社会时期，人对于土地的主动依附性表现得最为直接和强烈，统治者更是利用这种依附关系，通过调整土地分配和税收制度来巩固自己的权力和疆土。工业时代的到来改变了人地的依附模式，“羊吃人”的圈地运动是资本主义对封建小农经济的最大冲击，失去土地的农民沦为无产者，成为城市里的雇佣工人，社会矛盾从原来以土地分配为核心的地主阶级与农民阶级矛盾转变为以资本占有为核心的资产阶级和工人阶级之间的矛盾。社会在这一转变中飞速进步，经济、科技、交通、信息的发展均超出想象，但农民为此付出了巨大的代价，成为资本主义生产方式转变过程中的“卡夫丁峡谷”。中国在经济建设中走的是农村、城市二元制的经济发展道路，这一制度在某一阶段可以保证发展中国家的稳定和发展，但城乡差异的增大和现代化进程的加快必然要求打破这一模式，因此，我们需要做出一个带有全局意义的制度安排。这个安排至少要实现以下两个目标：一是有计划有步骤地将国家资金及现代化工具、科技调配运用到农村的经济生产中，对农业实现资本和科技改造；二是妥善处理农村剩余劳动力的土地产权确认、社会保障及再就业问题。在这个全局性的制度安排中，农村土地制度的改革是重要的一步，是打破现有小农生产方式的转折点。

农村土地制度改革的构想

中国现阶段，从产值比例上说是以工业为主，但从人口结构上看，却仍是农村人口占绝大多数，农村的生产力、生产关系、生活方式、经济形态和思想观念等对经济社会发展有着很大的影响力。因此，农村土地制度改革既要有突破性又要有承接性，应以尽量保护农民既得利益为基础，明确土地的产权关系，完善现有的农村组织机构，调整其管理功能，兼顾农村地域性经济差别，配合经济发展全局，实现平稳过渡。

实行农村土地所有权国有化，使用权固定化，用途管制化，经营流转化。土地是大自然的赋予，在成熟的社会体制下，任何人都没有权力无偿地取得某块土地的所有权。一块土地价值的增加，来自几辈人的耕耘，来自社会劳动生产力的提高，来自人口的增加，来自土地所处地理位置的经济意义，其所有权应当属于国家。我国现今的农村土地集体所有制是一种虚化的土地所有制，集体成员也好，集体经济组织也好，都没有法律上的界定，而对土地的实际管理一向都是国家土地管理部门的行政职能。因此，只要界定好所有者和使用者之间的权利内容，实行农村土地国有化与现有的土地集体所有制没有大的矛盾和冲突。如今，城市土地的国有化制度已经能够适应市场经济的发展，其在所有权与使用权的内容界定上和使用权的市场流转上积累的经验是可以借鉴到农村土地制度当中的。实现城市和农村的土地制度的有计划衔接将有助于打破城乡二元经济体制，有助于国家统一调配资本、先进的生产工具和科技来扶持农业经济的发展，有助于将市场经济深入到农村的土地经营领域，实现土地从生存依赖到生产资料的转变。

农村土地实行国有化后，应当将使用权与之分离，借鉴土地承包制的分配方法，在集体经济组织和集体成员之间建立一级土地使用权和二级土地使用权制度，明晰权利内容，在保证农民的既得利益不损失的前提下，借鉴城市土地的有偿使用办法，引入市场机制，建立农村土地使用权的经营流转制度。此外，在流转过程中，还应当强化土地的用途管制制度，以实现对耕地和其他农业用地的保护。

细化农村工作，依职能重新分配集体经济组织的角色。农村集体经济组织，产生于20世纪50年代初的农业合作化运动。其目的是在农村推行社会主义公有制改造。1958年中共中央将高级农业合作社合并转为，实行与同乡基层政权相结合的“政社合一”体制，成为农村社会的基层单位。十一届三中全会之后，随着农村家庭联产承包责任制建立，时代的以集体统一经营为特征的各级经济组织名存实亡。1982年宪法规定：将原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。在生产大队的地域基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织—村民委员会。从法律上说，这个组织既不是企业，也不是社团，更不是行政机构，但它却同时承担着这三个主体的职能，这与市场经济是完全不相称的。有些村委会为了经营方便就以原班人马再加套一块公司的牌子，其结果是管理上的更加混乱。

农村集体范围内的具体工作大致分为三个类型：一是对村集体成员日常生活方面的管理和服务；二是农业生产；三是其他经济的发展。这三个类型的工作很难由一个实体来完成，因此，一个村委会是无法承担集体全方位发展任务的。村集体成员日常生活方面的管理和服务类似于社区工作或街道办事处工作，作为村民自治组织的村民委员会正适合担任这一角色。农业生产工作主要包括土地分配、土地流转和土地经营三个内容。实行农村土地国有化后，土地分配应当由土地管理部门按照农村土地分配政策，借助于村委会的配合来完成，具体步骤有：划定村集体使用土地的范围，做好土地利用规划，核定分配比例和分配对象，与分配对象签订用地协议，颁发土地权属证书，监督用地。在这一过程中，集体劳动力可以分得类似于承包地的“人头地”用于农业耕作，集体企业可以通过有偿或划拨的方式取得适当的建设用地，国家还可以在村集体内投资成立农业生产经营企业，用于开发村集体范围内的未利用地、可整理可复垦用地、集体公共预留地，还可以接收农民自愿流转来的土地。凡依上述分配程序取得土地的主体都应持有政府颁发的土地权利证书，土地使用权人可以通过协商，以有偿转让、出租、入股、合作、换取社保、托管等方式将土地流转给国家投资的农业生产经营企业、农业大户或从事农业生产的村集体企业。

建立社会配套机制，接纳农村剩余劳动力。建立农村土地流转机制后，农村必然分离出大量剩余劳动力，而离开土地的农民必然会有恐慌畏惧心理，对此，社会应有所准备，以实现农转非的平稳过渡，否则就会影响社会安定。走入城市的农民并不一定就成为市民，即使成为市民也并不一定就脱离贫困和失业，但工业化的社会体系会借助现代化的福利经济和社会保障制度去化解这一矛盾，帮助离开土地的农民成为市民。

第2篇：农村土地制度变革范文

关键词：农村土地制度；；公有制；合作社

改革开放之前，我们农村土地制度大致经历了三次重大变革。第一次是五十年代初的，这次土地制度的改革使我国广大农民第一次彻底实现了“耕者有其田”的愿望；第二次是五十年代中期的初级农业合作化；第三次是五十年代中后期的到七十年代末的高级农业合作化和化，农村土地产权由农民所有转变为集体所有。

一、耕者有其田，建国初期的

1949年中华人民共和国成立后，除之前的解放区外，封建地主土地所有制依然存在于我国广大的农村地区，地主富农占据大部分土地，广大的中农、贫农以及雇农所占有的土地寥寥无几。落后的土地制度无法调动农民的生产积极性，为此，1949年11月，中共中央政治局召开专门会议讨论了新解放区的农村问题。，按照官方的解释，是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”的一场变革[1]。1950年6月6日，在中央人民政府委员会举行的第八次全体会议上，通过了《中华人民共和国法》，其中规定：“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋”，“征收祠堂、庙宇、祠庙、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地”。而“将党的保存富农经济的政策形成法律”[2]。8月，政务院又颁布了《关于划分农村阶级成分的决定》，根据占有土地的数量、是否劳动、劳动时间的长短以及剥削收入在总收入中所占的比例等几个因素在农村划分阶级，指导广大新区的。

法令颁布后，新解放区展开了大规模的运动。运动持续到1953年底，“全国除新疆、等少数民族地区外，基本上都完成了土地制度的变革，这标志着无数仁人志士梦寐以求的“耕者有其田”的农改政策在中国共产党的领导下，终于建立起来了。

使农村土地所有制发生了根本的变化，人民成了土地的主人，这变化极大地解放了生产力，广大农民生产积极性空前提高，截止1952年，农业生产快速发展，并超过了历史最高水平。

二、农村土地公有制的初步建立：互助组和初级农业生产合作社

完成后，广大人民虽然实现了“耕者有其田”的愿望，但其本质仍然是分散落后的小农经济，农民虽然分得土地，但是由于历史原因，农民缺乏必要的生产工具、生产资料和资金，难以维持简单的农业再生产，这严重阻碍了农业生产的进一步发展。对此，指出：“个体农民，增产有限，必须发展互助合作”，“发展农业生产合作社，现在是既需要，有可能，潜力很大”。因此，土地制度的重新变革和调整就显得很有必要，中国农村开始了合作化的道路。

1953年8月，在审阅关于1953年夏季全国财经工作会议上的结论时作出重要批示：“从中华人民共和国成立到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时间内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。这条总路线，应是照耀我们各项工作的灯塔，各项工作离开它，就要犯右倾或‘左’倾的错误。”[3]12月16日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，进一步明确了发展农业生产合作社的重要性和必要性。由此，中国进入了社会主义改造时期，首先开始的是农村的社会主义改造，中国农村掀起了声势浩大的农村合作化运动。

中国农村的农业合作化运动，前期的主要任务是普遍的发展互助组和组织初级社。首先建立的是农村生产互助组，互助组包括简单劳动互助组、常年互助组以土地入股为特点的农业生产合作社。初级社是在互助组的基础上，在互助组内实行等价交换、以工换工的集体劳动形式，逐步引导农民参加互助合作社。“在公有化过程中，初级合作社部分的采用集体优先使用的办法，部分的采用支付一定的补偿费用的办法，促使生产资料缓慢的公有化。初级合作社还没有消灭农民生产资料私人所有权，当合作社最终享有对土地、耕畜等的所有权时，公有制也就相应建立起来了”[4]。

到1956年底，加入农业生产合作社的农户站全国农户总数的96.3%，农业生产合作化的实现，使广大农民在组织生产的时候能够借助集体的力量有效的抵御自然灾害，提高了劳动生产率。初级农业合作社的形成，标志着我国农村土地所有权的形态从农民私有制开始向集体公有制过度。

三、土地集体所有制的最终形成：高级社和化

随着初级农业生产合作社制度的成功，从1955年秋到1956年底，全国开始了建立高级农业生产合作社的运动。1955年7月31日，中共中央召开省、市、自治区区党委书记会议，讨论农业社会主义改造的发展速度问题。1955年10月4日，中共七届六中全会通过了《关于农业合作化问题的决议》，决议提出，其重点是办农业生产合作社；在基本实现半社会主义合作化的地方，根据生产需要、群众觉悟和经济条件，从个别试办，由少到多，分批分期的由初级社转变为高级社。

1955年9月，在《中国农村的社会主义高潮》一书中说：“小社人少地少资金少，不能尽享大规模的经营，不能使用机器。这种小社仍然束缚生产力的发展，不能停留太久，应当逐步合并。在这一思想的引导下，我国部分地区开始了农业合作社高级化的试点，有些地方直接从互助组过度到了高级社，甚至有些连互助组都没有实行的地方都直接办成了高级社。随着高级合作化的速度不断加快，到1956年底，农村的社会主义改造基本完成，农村土地私有制被彻底废除，农村地区的农业生产高级社合作社最终建立起来，我国农村土地也从私人所有制完成了向集体所有制的转变。

中共召开之后，经济建设中的“左”倾思想迅速发展，各种因素的综合作用，促成了“”和化运动。1957年开始的局部地区的小社并大社运动，拉开了化的序幕。1958年8月29日，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立的决议》，之后，各地纷纷建立，在全国范围内广泛展开。

对土地进行统一规划、统一生产、统一管理、分配实行平均主义。农村土地产权制度的性质在化的过程中没有根本改变，农村土地依然属于集体所有，并且集体统一经营。

总结：通过对改革开放前我国农村提地制度变迁的梳理，我们可以清楚的看到建国以后我国农村土地制度经历了从封建土地所有制到农民土地所有制再到集体土地所有制的转变，土地制度的变迁与中国共产党土地政策的制定息息相关。在不同的历史时期，中国共产党采取了不同的土地政策，其中，有的政策顺应了历史发展，符合生产力的发展要求，而有的政策则起到了阻碍生产力发展的作用。因此，农村土地政策的制定一定要从国情出发，实事求是，正确认识并抓住当年的主要矛盾。（作者单位：湖南师范大学历史文化学院）

参考文献

[1]《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社1992年版。

[2]薄一波《若干重大决策与事件的回顾》上，中共中央党校出版社1991年版。

第3篇：农村土地制度变革范文

面临的问题

随着统筹城乡发展的加快推进，我国城乡二元结构矛盾得到明显缓解，但农村土地制度改革仍然面临不少矛盾和挑战。从总体上看，当前农村土地制度主要存在三方面的突出矛盾。一是在大量农业劳动力外出务工和土地承包经营权流转不畅的情况下，一方面农户经营规模过小的局限性日益凸显，另一方面土地粗放经营甚至撂荒现象大量存在，同时土地还不能成为农民的财产性收入来源。二是工业化和城镇化加快推进带来的土地供求矛盾日趋严重，客观上要求深化农村土地制度改革。同时，农村集体建设用地的利用缺乏有效制度规范，不能以合法途径进入工业化和城镇化进程。三是征地补偿制度不健全，对被征地农民的补偿标准偏低。长期以来，农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，大量农民不能凭借土地权利分享工业化和城镇化的利益。这是一种效率低下的工业化和城镇化道路，不仅导致对农民土地利益的侵害以及失地农民问题，而且加剧了对土地资源的乱占滥用现象以及寻租腐败问题。

毋庸讳言，农村土地承包经营权流转不畅、农村集体建设用地管理不健全和农地征用矛盾突出，已经成为制约农业农村经济发展以及城乡统筹发展的瓶颈性因素。产生这些矛盾的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。这就对进一步深化农村土地制度改革提出了紧迫要求。改革的基本逻辑是，在土地所有权不变的前提下，将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整地界定给农民，并允许其按照市场原则进行交易；同时，进一步修订和完善相关法律规定，使之与农村土地制度改革发展的实践相适应。

主要进展

改革开放以来，我国农村土地制度的改革探索从未间断，多样化的创新实践在不同区域不断发生。总体而言，尽管当前我国农村土地制度改革模式多样、成效不一，但基本是围绕还权赋能与市场化推进这两条主线展开的。

在统筹城乡发展的背景下，各地农村土地承包制度的改革探索主要包括两个方面：一是对农户承包地重新确权颁证，进一步明晰承包地的物权性质，以此为基础建立新型土地股份合作组织；二是建立农村承包地经营权流转市场，促进农村承包地经营权能够以市场需求为导向在更大范围流转，推进土地适度规模经营。

农村集体建设用地制度改革的核心是，创建市场化的制度基础和建立合理的土地增值收益分配机制。改革的重点同样是首先确权、颁证、赋能，进而建立农村集体建设用地交易中心，促使其依法流转。同时，明确集体建设用地增值收益主要用于社区基础设施建设和完善公共服务，宅基地收益则主要归农户所有。

实践证明，农村土地制度改革的多样化探索促进了土地要素配置的市场化，有助于实现向广大农民群众还权赋能的目标，为增加农民的财产性收入提供制度保障。同时，以促进土地承包经营权流转为基本指向的改革举措，有利于实现土地由零碎经营到规模经营、由低效经营到高效经营的转变，进而加快农业生产要素聚集和现代农业发展。

值得指出的是，农村土地制度改革正从两个方面缓解工业化和城镇化进程中的用地矛盾问题：一是促进农村集体土地与国有土地逐步“同地、同权、同价”，通过探索建立统一开放、竞争有序的城乡一体化土地市场，有效缓解城镇建设用地资源不足问题；二是通过将土地产权明晰界定给农户，从根本上克服现行土地征用制度中补偿对象不明确、分配方式不公平等弊端，从而有效保护农民利益。

基本态势

我国农村土地制度改革具有强劲的内生动力，因而能够克服重重困难不断推进。具体分析，当前农村土地制度改革主要呈现以下基本态势。

农村土地产权明晰化进程进一步推进。我国农村产权制度改革的一个基本态势是土地产权关系由模糊逐渐走向清晰，农民、集体经济组织和地方政府等不同利益主体的权利都在新的土地制度框架内得到明晰。在农村土地制度改革实践中，这一进程是通过多样化途径实现的。明晰农村承包地和集体建设用地的产权关系，不仅能够奠定土地要素按照市场化原则进行优化配置的制度基础，而且有助于堵塞各种强势力量随意侵蚀农民土地利益的制度根源。

农村土地适度集中和规模经营不断发展。不同地区的农村土地集中采取了不同的类型和模式：或者采取土地租赁的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集体经济内部进行流转和集中；或者向农业企业等进行流转和集中。这些流转方式，促进了土地适度集中和规模经营。

农村土地空间置换加快发展。为了充分挖掘具有区位优势的土地的级差地租，并促进因农村人口外流而闲置的宅基地的合理利用，不少地方在积极探索城乡建设用地指标增减挂钩的实现模式，通过非农建设用地和农用地空间置换来实现优化配置土地资源的目的。这一改革探索的积极意义在于，有助于缓解工业化、城镇化的用地压力，同时促进土地适度规模经营和农民集中居住。

第4篇：农村土地制度变革范文

[关键词]农村土地流转；制度供给；制度需求

[中图分类号]F301.11 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2015）06-0101-06

引言

“农村土地流转”一词严格来说应该是“农村土地产权配置”。农村土地产权配置可分为以政府强制力量为基础的配置和以自愿力量为基础的配置有两种途径，不同途径的经济效率则是状态依存的。具体到农村土地产权的流转过程而言可以分为三个步骤：一是农户将自己的土地产权流转给另外一个农户；二是农户将自己土地产权流转给国家变为国有土地即征地；三是政府将征收的土地产权流转给非农用户。产权流转以产权初始界定为基础，农村土地产权在初始界定清晰之后，在不同主体之间的“流转”、“配置”或“交易”，需要保持一种良好、有序、和谐的状态。有序的秩序需要规则的调节（韦森，2003），所以，农村土地产权的流转也需要规则的调节。调节农村土地产权流转的正式规则是有关农村土地产权流转的宪法、法律、法规、条例、政策及相关规定等的总称，他们由国家相关机关书面形式正式确立，并以国家暴力为基础强制执行。新制度经济学将人的行为规则都称为制度（董志强，2008），本文仅把农村土地流转的正式规则称为农村土地流转制度。农村土地流转制度激励和约束着农村土地流转利益相关主体的行为，并最终影响着农村土地流转的经济绩效。我国农村土地流转的动因、模式、障碍、绩效等都与农村土地流转制度相关（田静静，2010）。我国的农村土地流转研究目前有四个共识：一是目前农村土地流转还存在着诸如流转规模小、范围小、不规范、成本高、收益低、纠纷多、秩序乱等；二是村农业用地承包经营权不够稳定、不能抵押、农村集体土地转变为非农用地的过程和机制不尽合理等；三是农村土地流转的相关制度安排存在诸如农村土地流转的产权制度不合理、法律制度不完善、中介组织缺乏、政府干预错位等；四是农村土地流转制度对我国农村土地流转十分重要，又因为存在各种问题需要改革，但改革进展十分缓慢。关于农村土地流转制度存在问题、未来的改革方向、改革的对策等的研究已经十分充分了。但是为什么时下农村土地流转制度改革为什么进展艰难呢？为什么人人都认为是正确的事情却难以实施呢？这需要研究农村土地流转制度变革的机制，弄清了这个机制才能够弄清楚，如何克服困难去推进正确的事情。这个农村土地产权的变革机制就是农村土地流转制度供给和需求相互作用的机制。

一、农村土地流转制度研究理论基础

（一）制度的供给和需求分析的研究现状

林毅夫（1989）认为制度变迁可以用供给需求框架进行分析。张旭昆（1993）、邓宏图（1996）、李松龄（1999）等定义并分析了制度需求、制度供给、制度均衡、制度变革、制度演化等的内涵。光（1992）在分析制度均衡等概念的基础上，还着重分析了制度非均衡与制度变迁的关系。刘务勇（2012）认为，制度均衡与制度非均衡是分析制度变迁的经典经济学分析框架。赞成制度供求分析的经济学家如岳锋等（2005）认为，用供求方法来分析制度变迁存在着制度需求不足和制度供给过剩等术语无法准确定义、难以把制度供给者与需求者截然分开等问题。但如果将制度定义为正式规则，就不存在这些问题了，而且制度变迁将存在明显的供给和需求主体，供给和需求相应术语可以更为准确的应用。将产权理论、交易费用理论、强制性制度变迁和诱致性制度变迁理论、国家理论等融合到制度变迁的供求理论中，并由此展开农村土地流转制度变迁的供求分析是必要的，也是可行的。

（二）农村土地流转制度供求分析的研究现状

有少数学者分析了农村土地流转制度的供给和需求问题。戴中亮（2004）用诱致性制度变迁理论分析了我国农村土地流转制度，但实质上只是分析了农村土地流转的制度需求。与他相类似的是张红玲、熊启泉（2009），他们用制度供求的思路来分析我国农村土地流转制度的创新问题，但主要分析了需求问题，制度供给分析相对不足，且对制度本身的范围没有明确限定。孙明琦和王吉恒（2009）、张国峰（2011）倒是运用供求理论来分析农村土地流转，但只是分析了农村流转的土地的供求，却没有分析农村土地流转制度的供给和需求。邓大才（2004）、姚作为和王国庆（2005）、刘宗劲（2009）、邓志峰（2010）等分析了农村土地流转的制度的供给，但对政府为什么会充当制度供给主体原因没有深入分析，也没考虑到制度需求的影响。总体来说，现有研究存在以下问题：制度、制度供给、制度需求等概念界定不清晰，单独分析制度需求或供给而没有结合起来分析等。

（三）农村土地流转制度供求的矛盾运行原理

制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种基本模式，强制性制度变迁主要依靠政府强制力量由上而下进行的，而诱致性制度变迁主要是依靠经济主体个体力量由下而上进行的，现实中的制度变迁是强制性与诱致性相结合的产物（林毅夫，1992）。事实上，所谓的强制性制度变迁实际上是指政府制定颁布正式规则的过程，而这个过程实际上是供给制度的过程。因此，强制性制度变迁实质上就是讲政府如何供给制度的。诱致性制度变迁理论源于诺思（1970）提出的制度变迁理论，其基本思想是，制度变迁主体为了追逐在现有制度安排之下难以实现的外部利润而采取行动来变革现有制度。因此，诱致性制度变迁实际是讲制度需求的。当经济主体追逐外部利润而形成需要新制度的意愿时，就形成了制度需求；当政府出于自身利益最大化考虑而形成供给制度意愿时，就形成了制度供给；供给需求和制度供给相结合，最终形成现实的制度变迁。制度变革能否实现的困难在于，要么存在制度供给而无制度需求，要么存在制度需求而无制度供给，无论是哪种情况，都会带来经济绩效的下滑。

二、农村土地流转制度的供给与需求的矛盾运行

（一）农村土地流转制度供给特征

农村土地流转制度的供给是指，在给定的外部条件及其变化的条件下，政府出于自身利益最大化的考虑，提供有关农村土地产权流转的正式规则的意愿和实际行为，供给的结果表现为法律、法规、条例和相关政策。我国农村土地流转的正式制度主要包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地承包法》及其释义《中华人民共和国物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规，以及中央相关部委的文件规定等。具体内容包括：

1.农村土地流转的客体即对象。我国相关法律法规和政策规定了农村土地流转的客体是农村土地的“所有权”、“使用权”、“承包权经营权”。如果进行细分的话，农村土地的所有权是种狭义所有权，而其使用权则包括农业用地范围之内的使用权和非农业用地范围之内的使用权，承包经营权可以区分为承包权与经营权。当然，使用权之中还包括其他产权项如抵押权等。

2.农村土地流转的途径和方式。所有权的流转主要是指政府的征地行为，如2004年宪法修正案规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”农村土地“使用权”的流转主要是指农村土地“承包经营权”的流转，其他类型的使用权则未明确规定。相关法律法规和政策等明确规定，土地使用权可以依法转让，土地承包经营权可以流转。但是，农村土地使用权只能在农业用地范围内流转。至于农业用地向非农业用地的流转，根据我国现行法律规定，只能先经过所有权的流转，然后再由政府转变用途。可见，农村用地到非农业用地不是不能流转，而是只能由政府流转。可以将农业用地范围之内的流转由市场进行而农业用地到非农业用地的流转由政府进行的制度安排称为二元农村土地流转制度。具体到农村土地承包经营权流转方式，规定了“转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式”，当然，不同方式受到的限制不同。

3.农村土地产权流转的主体。在我国相关法律法规及政策规定中，规定了农村土地流转的主体为农村土地的承包方即农户。其实，广义上的农村土地流转。主体，包括政府、非农企业、农村集体等。事实上，国家对于农村土地流转主体的规定分为几个层面：如果农村土地在本集体内部农业用地范围内流转，流转对象没有什么限制；如果本集体的土地向外集体主体流转，则限制较多；如果本集体土地要向外非农经营主体或者外集体非农经营主体流转，限制非常严格，只能通过政府进行。

（二）农村土地流转制度的需求特征

农村土地流转制度的需求是指，在给定的外部约束条件及其变化的情况下，制度主体出于自身利益最大化的考虑，维持或变革现有农村土地流转制度的意愿和能力。改革开放过程中主体对农村土地流转制度的需求主要来自以下几个方面：

1.农业现代化对农村土地流转制度的需求。我国农业现代化有三个基本要求：农业生产的产业化、规模化、机械化。农业生产产业化的基本要求是农业生产要素能够市场化配置，而农业生产要素的核心内容之一就是农村土地。能够在更大的范围内对农村土地进行优化配置，这必然导致不同农户的土地使用权向更为优秀的农户手中流动和集中，逐步导致农业规模化经营，而农业规模化经营又必然要求农业劳动生产率的提高，要求运用现代工业设备、技术、管理等来经营农业，实现农业的机械化经营。因次，农业生产的现代化要求农村土地流转制度允许农村土地能够在超过本集体的范围内面向更为广阔的农业生产主体进行自由配置，如此才能提高农业生产的资源配置效率。

2.我国工业化和城镇化深入发展的需求。我国的工业化和城镇化有三个基本要求：充足的劳动力、充足的土地和充足的资本。工业化和城镇化需要的大量从事非农业生产的劳动力，这种需求要求大量农民离开农业土地，进入城镇从事非农生产。这种人口流动在为工业和城镇化提供劳动力的同时，也为而工业化和城镇化提供大量的可供使用的土地，农村用地转换为非农业用地就成为必然。这种对农村土地和人口的需求，要求作为一种生产要素的农村土地不但能够在农业范围之内流转，也能够在农业用地与非农业用地之间进行流转，如此才能提高农村劳动力、农村土地等生产要素的资源配置效率。

3.我国经济增长方式转型的需求。林卫斌等（2012）认为进入2l世纪以来，我国“高投入、高耗能、高污染和低效率”的粗放式经济增长方式面临着越来越大的压力，转变经济增长方式已经成为社会各界的普遍共识。同时，制度因素对经济增长方式转变具有重要作用。一些学者认为，中国经济增长方式转型的主要隐忧来自制度方面，丁辉侠（2012）通过实证研究认为市场经济体制、产权保护程度等制度因素是影响经济增长方式的主要因素，梁东黎（2013）专门建立了一个运用产权理论分析经济增长方式的理论框架。粗放型经济增长的形成与对农村资源特别是农村土地资源的粗放式配置有关。增长方式转型形成了变革农村土地流转制度的需求。

（三）农村土地流转供求矛盾

1.农村土地流转制度与农业现代化需求之间的矛盾。目前农村土地流转制度将农村土地承包经营权的流转限制在本村或本集体范围之内，对本集体与其他集体之间流转做出了严格限制。但是，农业生产的产业化、规模化和机械化不可能只在本村或本集体内部进行，要求实现农村土地资源在不同集体之间的最优化配置。目前的制度实际上是限制了农村土地优化配置范围，这是因为在本村或本集体内部的流转，受到本村土地空间位置、土地肥力、农户资金实力和经营能力等的巨大限制，不利于农村土地更为优化的配置（杨东升，2009）。

2.农村土地流转制度与工业化和城镇化需求之间的矛盾。目前的二元农村土地流转制度对农村土地资源的配置，将市场机制的作用范围限制在农业用地和本集体的狭小范围内，而将计划行政手段扩大至剩下的包括农业用地到非农业用地的宽广范围内，不但与我国社会主义市场经济体制改革的目标相违背，而且也不利于工业化和城镇化持续、健康和快速发展。这是因为工业化和城镇的持续、健康和快速发展是以资源效率提高为前提的，但是目前并没有明显的证据证明，这种农村二元土地流转制度的效率要高于市场经济体制。另外政府将农村集体土地转换为国有土地时采用的是行政手段，而在将这些征来的土地用途转移为工业用途时采用的市场手段，也属于二元土地流转性质。

3.农村土地流转制度与我国经济增长方式转型的矛盾。目前农村土地流转制度重要特征是，市场的作用被大大限制，而政府特别是地方政府的作用被过度放大，国家行政权力或公权力在农村土地资源配置中过度介入。在我国相关制度并不完善的条件下，权力对农村土地资源配置的过度介入，使权力的使用失去或很难受到正确的激励和约束，土地资源等生产要素的配置机制特别是价格扭曲，为一些强势利益群体利用国家公权力掠夺稀缺资源提供了便利，政府之手很容易由“扶持之手”和“服务之手”转变为“掠夺之手”，这是我国“高投入、高消耗、高排放”的粗放型增长方式的重要成因。

三、政府供给农村土地流转新制度的选择

总的来说，我国农村土地流转制度供求矛盾主要体现在三个方面：农村土地在农业用地范围内不同集体之间的流转限制较多、农村土地流转为非农用地只能通过行政手段实现、政府权力对农村土地流转介入过度。制度供求矛盾的出现，要求政府及时调整制度的供给，以便与制度需求相适应。政府如何根据这些矛盾供给新的制度安排呢？

（一）政府供给农村土地流转制度的基本原理

政府供给农村土地流转制度有两个合理性基础：第一，立法权是政府（人民代表大会）的基本权力和职责，只有政府有资格供给农村土地流转制度；第二，政府具有管理社会公共事业的职能，管理农村土地流转并制订相关正式规则是政府的义务。但是这并不意味着政府就会自觉地供给新的农村土地流转制度，特别是根据制度的需求而及时供给制度。

政府供给农村土地流转制度是出于自身利益最大化的考虑，当供给一种新农村土地流转制度有昨自身利益实现时，他才会有供给的意愿。在政府有供给意愿的前提下，同时还要有供给的能力，这样才能最终形成有效的制度供给。我国政府相对于非政府主体力量强大，因此，其供给制度的能力是毋庸置疑的。国此，其供给制度主要取决于供给意愿。不过，对农村土地流转制度而言，直接利益相关者是地方政府，因此，地方政府的供给意愿和能力更为重要。

为了实现自身利益，政府供给农村土地制度时要对农民利益、地方政府利益和社会利益进行权衡。如果农民利益、地方政府利益、社会利益在农村土地制度制度供给上是一致的，制度供给成功可能性很大；如果三个利益之间相互冲突，由于地方政府主导制度变迁，因此会首先满足地方政府的利益；如果农民利益与公共利益冲突，则政府可能会牺牲农民利益而顾全公共利益。农民利益在农村土地流转制度制度供给中处于相对不重要的位置。

（二）农村土地流转制度的创新内容

1.农业用地范围内土地配置的制度创新。由于计划和市场两个基本土地资源配置手段，因此，面对我国农村土地流转制度供给与需求之间的矛盾，政府面临着两个选择：深化市场的作用，还是深化计划的作用。我国经济体制改革的方向就是社会主义市场经济体制，要求市场在社会主义国家宏观调控下，对资源配置起基础性作用。那么农村土地资源的配置本身是微观现象，应该更多的让市场发挥作用。即允许农户在更为宽广的范围内配置土地资源，即放宽农村土地流转时对是否是本集体成员的限制。

让农村土地在农业用地范围之内在更大的空间和更多的主体之间进行优化配置，对地方政府的利益并无直接影响，如果流转成功促进了农业发展，反而可能有利于地方政府政绩的提升。同时，农业资源配置效率提高，有利于整个社会的公共利益的实现。农民利益、地方政府利益和社会利益的一致，为这项农村土地流转制度的创新提供基础。

所以，创立新的农村土地流转制度，使农村土地在农业用地范围内在不同集体之间自由流转实现的可能性较大。在不久的未来，当流转的交易收益超过交易收益时，可以预期到这种流转交易和项制度创新的实现。

2.从农用到非农用土地配置的制度创新。农村土地由农业用途转移为非农业用途需要先经过政府计划征地然后再通过政府市场供给的制度安排，与我国城镇化、工业化发展和经济增长方式转型对新型农村流转制度的需求之间的矛盾，要求必须创新农村土地使用权在农业用地到非农业用地流转的制度安排。如何创新呢？

一是根据资源配置的效率原则，要求缩短由农业用地到非农用地转移的环节，以节省资源提升效率，即应省去所有权流转这一环节，直接由一种使用权向另一种使用权流转。二是根据市场配置资源的原则，要求政府应该尽量从市场主体完全能够自主进行配置的资源配置之中退出，提高市场在资源配置中的基础性地位。三是根据政府财政收入原则，政府应该主要依靠税收获得收入，而不是依靠直接充当市场主体来进行市场交易获得收益。总之，要求要农业用地到非农业用地的流转权直接界定给农村家庭所有。

这种创新会不威胁土地安全和造成两极分化？一是现有农村土地流转制度并不能充分保护农村土地，正是地方政府的推动和主导才导致大量土地转换为非农用地，没有理由认为农民会比的力量更为强大；二是正是由于地方政府的推动和主导才使失地农民利益受到损失和造成两极分化，地方政府、城镇强势集团获得了农用地到非农用地巨大增值的绝大部分；三是这个制度创新符合农民利益和社会利益，但是不符合地方政府依靠出卖土地获取收入的利益，因此，会造成他们的反对。所以，此项制度创新的难度非常高。

（三）农村土地流转制度变革的焦点和难点

1.农村土地流转制度供求矛盾的焦点和难点集中在对资源配置的计划和市场的选择上。推动农村土地资源配置市场化改革，要求改变农业用地到非农业用地流转完全由行政配置的现状，这种制度变革虽然有利农民利益和公共利益，但是却损害现有制度利益既得者即地方政府的利益，而地方政府却又是农村土地流转制度变革中的决定性力量，也是中央政府的政策和统治赖以实施的基础。同时，这些既得利益者又会以农民利益和公共利益的名义掩盖其阻碍改革以维护自身利益的事实。这就是农村土地流转制度变革的焦点和难点。之所以是焦点，是因为征地、农用地转非农用地与城镇化和工业化直接相关，也是最容易出现的环节。之所以是难点，如同管清友（2005）所说，“关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁”。

2.必须变革目前农业用地到非农业用地流转的制度安排的原因。一是保持目前的制度安排是与我国经济体制改革的要求相悖的，我国经济体制改革的方向是建立市场经济，政府功能应该向提供公共产品、社会服务和宏观调控转移，逐步从具体的资源配置中退出，农村土地资源配置中的征地、卖地显然是行政力量的结果，这与我国市场体制改革的方向是矛盾的；二是农村土地稀缺资源程度正在增加需要进一步明确产权。农业用地到非农业用地的流转权掌握在政府手中，实际上是处于一种公共土地的状态，这不利于稀缺资源的保护，实际上正是政府为了获得出卖土地的巨大收益从而积极推动征地和卖地才造成了我国土地的迅速减少，因此，必须进一步明确产权，使这种权利变成真正排他性权利。最后，提高资源配置效率的需要。地方政府掌握农业用地到非农业用地的流转，使这个过程多了一个征地环节，而环节的进行要消耗大量社会稀缺资源，增加了社会交易成本，不利社会效率的提升。

四、变革农村土地流转制度的原则性建议

（一）最主要的是依靠中央政府的推动

中央政府供给制度的利益诉求就是维护政府统治的合法性或义理性，即获得国民最大程度的政治支持以维护国家政权的稳定和持续。获取最大程度的政治支持就需要满足国家不同主体的利益诉求，就农村土地流转制度来讲，两个最重要的利益主体，一个是地方政府，另一个是农民群体。中央政府要依靠供给农村土地流转制度来获得二者的政治支持，以实现自身统治的义理性的提升。我中央政府相对于地方政府和农民群体都是相对强大的力量，因此，中央政府完全有能力根据自己的利益强行推动农村土地流转制度变革。但是，目前的制度创新要求却损害了地方政府的利益，中央政府应该如何选择呢？

（二）农村土地流转制度变革的时机

中央政府供给农村土地流转制度要平衡考虑农民利益、公共利益和地方政府利益，至于哪种利益在中央政府决策时起到决定性作用要看它们对中央政府存在的义理性基础是否受产生威胁。我国改革开放以来的农村土地制度变迁实质上是中央政府寻求“义理性”努力的必然选择（管清友，2005），因此，农村土地流转制度的进一步变革，在作为中央政府统治基础的既得利益集团的反对下，只有在中央政府存在的“义理性”受到威胁时，对地方政府具有更强控制力的中央政府才有可能采取坚决手段推动新的变革的实现。只是在目前中央政府将国家城镇化、工业化和经济增长为首要目标，而这些目标的实现只能通过地方政府来实现，因此，变革现有制度的时机并不成熟。

第5篇：农村土地制度变革范文

【关键词】土地制度 改革 新思路

一、当前我国农村土地制度的局限性和存在的问题

1.农地产权关系模糊，所有权不明

1978年，农村土地产权关系调整后的家庭联产承包责任制主要是为解决农村计划经济体制对农民束缚的问题而产生，缺乏系统理论准备、制度设计和有计划地实施，是一种诱致性的制度变迁。这注定其不完善性——农地产权关系模糊，所有权不明。

现行农地产权制度关系模糊，所有权不明主要体现在法律界定上。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都规定农村土地集体所有制，但“集体”这一主体，法律规定极为含糊。在《宪法》中界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农村集体经济组织；究竟是哪一级组织，法律制度均未明晰，这就造成农地所有权表面的主体多重化和实际的主体虚化。同时，土地相关法对土地所有权内涵、法律形式、实现方式，所有权主体地位没有相应合理的规定。这就造成政府经营土地，土地产权转让高额收益被政府独得。

2.农地承包经营权稳定性不强

土地承包经营权是随家庭联产承包责任制出现的。新《农村土地承包法》颁布前，土地承包经营权属契约规定的债权性质，而非法律赋予的物权。虽然国家强调稳定农村家庭承包制，但农地制度改革是一个逐步演进过程，其中涉及各种利益关系，由此造成农地承包经营权关系不稳定。由于农地承包经营权关系稳定性不强，就为有关部门利用权力，任意进行土地调整提供了便利。土地发包者在利益驱动下进行权力寻租，利用土地所有权侵蚀农民的承包经营权，借结构调整、规模经营、农业产业化等名目，强行流转农民土地经营使用权。由此引发农民对土地预期的不确定，导致农户追求短期经济效益，粗放式经营，掠夺式开发，以致整个农业生产后劲乏力，最终使中国特色农业现代化发展受阻。

3.农村税费制度改革后的制度保障缺失，造成农民受益权隐性流失

土地利益分配机制是土地制度安排的关键，直接关系农村土地经营制度运行效率。从集体土地受益权来看，家庭联产承包责任制最初是将集体经济组织作为发包方，以土地所有权向农户收取土地承包费；农户作为承包方，承包土地使用权，获取土地产出的全部产品，完成国家和集体的税费任务。然而，取消农业税后，国家相应免除了集体收取的土地承包费，村集体丧失了土地所有权收益，并且集体土地不能直接入市交易。《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味进入大中城市非农就业农民将失去土地权益，造成大中城市与小城镇非农就业人员及全民和集体之间土地权益不平等。最后，农村税费改革后，很多农村相应制度保障缺失严重，地方费大于税，加重农民负担。基于现行农地制度安排的不完善，农村土地生产能力因制度缺陷而受到制约。

二、当前我国农村土地制度变迁的新思路

1.在土地集体所有，家庭承包经营格局下，进一步稳定和完善农地承包制度，让农地所有权和使用权分离，明确农民使用权主体地位，以适应现代化农业经营的需要。在实际操作中，可将土地所有权分解为由国家掌控的社会所有权和农户掌控的个人所有权两部分，农村集体只在土地管理中承担事务性工作。这种产权安排既确保国家拥有宏观调控土地资源开发、利用权，又坚持农户为基本的经营组织单位。实际就是赋予农村土地使用权以商品属性。《土地承包法》总则提出让农地承包经营权长期化，为农地使用权商品化提供了法律支持。贯彻《农业法》，把农地家庭承包经营纳入法制轨道，明确农民土地使用权主体地位，保证其“30年不变”的土地使用权，如此才能促进农户对土地的长期投资和资本积累，保障农业可持续发展。同时，明确农地集体所有权与农民使用权之间的关系，加强土地承包合同管理，允许农民自由选择土地用途，自由交易、抵押，严禁损害农民合法权益的行为。推动土地市场开放和土地交易自由，严格按照土地市场规范推动农地的自由流转，减少政府、企业、村民自治组织经营土地的弊端，使农村土地达到优化组合和规模经营。

2.规范土地经营模式，推进土地使用权私有化，实行土地入股的经营方式。土地使用权私有化就是在农村构建土地所有权与使用权分离的制度架构，在保持土地所有权归集体的前提下，明确土地使用权归农民私有，将农民对土地的承包权由30年、70年不变延长到承包无限期，使土地使用权私有化长期化的经营模式。土地使用权归农民私有，使劳动者与生产要素能够家庭经营范围内紧密结合，使农民能够合理地开发利用土地。在保证农民土地使用权私有化的前提下，实行土地入股的农地经营方式成为可能。这种方式比较符合农村目前生产力状况。实行按股分红与按劳分配结合的方式，让愿意种地的农民留下，激发农民对土地长期投资的积极性，保证土地利用效率，增强农业规模经营效应；凭土地股份分红的农民可向非农产业转移，获得更多收入。再者，土地使用权私有化可避免土地承包定期调整时土地所有权人的权力寻租机会，降低土地利用成本，解决土地使用权流转障碍，保证土地资源不流失、不损失，加速农地资产资本化、证券化进程。

3.进一步完善农村税费制度，加强农业社会化服务体系建设，完善农村社保体系，为农村土地制度改革提供保障。我国农业税改革已取得一定成果，但与体现土地价值，保证土地市场化经营相应的土地产权税、土地荒芜税、耕地占用税等在内的土地税体系尚需完善；此外，农业税取消后，农村中的各种收费侵蚀了税改带给农民的利益，建立行之有效的费改税制度是势所必需。其次，农业社会化服务体系的建立，能够克服农地家庭承包经营的弱点，有效解决农业技术推广、农机联合作业等问题，有利于发挥分工协作优势，促进高技术农业发展和农业规模经营，为农地制度改革提供有效的社会支撑。最后，完善农村社保体系，逐步将农村的社会保障由依靠土地转变为依靠社会和制度，还土地以正常的生产要素性质。

制度变迁的后果无法预测，国情决定农村土地产权制度只能在集体所有制前提下，进行相对稳妥地使用权创新。唯有如此，才能根本上改变城乡二元结构，实现城乡统筹发展。

参考文献：

[1]施勇杰.中国农地制度现状及对策.中国经贸导刊，2007，（21）.

[2]张琦.中国农村土地制度改革模式探索.当代经济科学，2006，28，（5）.

第6篇：农村土地制度变革范文

【关键词】土地制度 改革 新思路

一、当前我国农村土地制度的局限性和存在的问题

1.农地产权关系模糊，所有权不明

1978年，农村土地产权关系调整后的家庭联产承包责任制主要是为解决农村计划经济体制对农民束缚的问题而产生，缺乏系统理论准备、制度设计和有计划地实施，是一种诱致性的制度变迁。这注定其不完善性——农地产权关系模糊，所有权不明。

现行农地产权制度关系模糊，所有权不明主要体现在法律界定上。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都规定农村土地集体所有制，但“集体”这一主体，法律规定极为含糊。在《宪法》中界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农村集体经济组织；究竟是哪一级组织，法律制度均未明晰，这就造成农地所有权表面的主体多重化和实际的主体虚化。同时，土地相关法对土地所有权内涵、法律形式、实现方式，所有权主体地位没有相应合理的规定。这就造成政府经营土地，土地产权转让高额收益被政府独得。

2.农地承包经营权稳定性不强

土地承包经营权是随家庭联产承包责任制出现的。新《农村土地承包法》颁布前，土地承包经营权属契约规定的债权性质，而非法律赋予的物权。虽然国家强调稳定农村家庭承包制，但农地制度改革是一个逐步演进过程，其中涉及各种利益关系，由此造成农地承包经营权关系不稳定。由于农地承包经营权关系稳定性不强，就为有关部门利用权力，任意进行土地调整提供了便利。土地发包者在利益驱动下进行权力寻租，利用土地所有权侵蚀农民的承包经营权，借结构调整、规模经营、农业产业化等名目，强行流转农民土地经营使用权。由此引发农民对土地预期的不确定，导致农户追求短期经济效益，粗放式经营，掠夺式开发，以致整个农业生产后劲乏力，最终使中国特色农业现代化发展受阻。

3.农村税费制度改革后的制度保障缺失，造成农民受益权隐性流失

土地利益分配机制是土地制度安排的关键，直接关系农村土地经营制度运行效率。从集体土地受益权来看，家庭联产承包责任制最初是将集体经济组织作为发包方，以土地所有权向农户收取土地承包费；农户作为承包方，承包土地使用权，获取土地产出的全部产品，完成国家和集体的税费任务。然而，取消农业税后，国家相应免除了集体收取的土地承包费，村集体丧失了土地所有权收益，并且集体土地不能直接入市交易。《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味进入大中城市非农就业农民将失去土地权益，造成大中城市与小城镇非农就业人员及全民和集体之间土地权益不平等。最后，农村税费改革后，很多农村相应制度保障缺失严重，地方费大于税，加重农民负担。基于现行农地制度安排的不完善，农村土地生产能力因制度缺陷而受到制约。

二、当前我国农村土地制度变迁的新思路

1.在土地集体所有，家庭承包经营格局下，进一步稳定和完善农地承包制度，让农地所有权和使用权分离，明确农民使用权主体地位，以适应现代化农业经营的需要。在实际操作中，可将土地所有权分解为由国家掌控的社会所有权和农户掌控的个人所有权两部分，农村集体只在土地管理中承担事务性工作。这种产权安排既确保国家拥有宏观调控土地资源开发、利用权，又坚持农户为基本的经营组织单位。实际就是赋予农村土地使用权以商品属性。《土地承包法》总则提出让农地承包经营权长期化，为农地使用权商品化提供了法律支持。贯彻《农业法》，把农地家庭承包经营纳入法制轨道，明确农民土地使用权主体地位，保证其“30年不变”的土地使用权，如此才能促进农户对土地的长期投资和资本积累，保障农业可持续发展。同时，明确农地集体所有权与农民使用权之间的关系，加强土地承包合同管理，允许农民自由选择土地用途，自由交易、抵押，严禁损害农民合法权益的行为。推动土地市场开放和土地交易自由，严格按照土地市场规范推动农地的自由流转，减少政府、企业、村民自治组织经营土地的弊端，使农村土地达到优化组合和规模经营。

2.规范土地经营模式，推进土地使用权私有化，实行土地入股的经营方式。土地使用权私有化就是在农村构建土地所有权与使用权分离的制度架构，在保持土地所有权归集体的前提下，明确土地使用权归农民私有，将农民对土地的承包权由30年、70年不变延长到承包无限期，使土地使用权私有化长期化的经营模式。土地使用权归农民私有，使劳动者与生产要素能够家庭经营范围内紧密结合，使农民能够合理地开发利用土地。在保证农民土地使用权私有化的前提下，实行土地入股的农地经营方式成为可能。这种方式比较符合农村目前生产力状况。实行按股分红与按劳分配结合的方式，让愿意种地的农民留下，激发农民对土地长期投资的积极性，保证土地利用效率，增强农业规模经营效应；凭土地股份分红的农民可向非农产业转移，获得更多收入。再者，土地使用权私有化可避免土地承包定期调整时土地所有权人的权力寻租机会，降低土地利用成本，解决土地使用权流转障碍，保证土地资源不流失、不损失，加速农地资产资本化、证券化进程。

3.进一步完善农村税费制度，加强农业社会化服务体系建设，完善农村社保体系，为农村土地制度改革提供保障。我国农业税改革已取得一定成果，但与体现土地价值，保证土地市场化经营相应的土地产权税、土地荒芜税、耕地占用税等在内的土地税体系尚需完善；此外，农业税取消后，农村中的各种收费侵蚀了税改带给农民的利益，建立行之有效的费改税制度是势所必需。其次，农业社会化服务体系的建立，能够克服农地家庭承包经营的弱点，有效解决农业技术推广、农机联合作业等问题，有利于发挥分工协作优势，促进高技术农业发展和农业规模经营，为农地制度改革提供有效的社会支撑。最后，完善农村社保体系，逐步将农村的社会保障由依靠土地转变为依靠社会和制度，还土地以正常的生产要素性质。

制度变迁的后果无法预测，国情决定农村土地产权制度只能在集体所有制前提下，进行相对稳妥地使用权创新。唯有如此，才能根本上改变城乡二元结构，实现城乡统筹发展。

参考文献：

[1]施勇杰.中国农地制度现状及对策.中国经贸导刊，2007，（21）.

[2]张琦.中国农村土地制度改革模式探索.当代经济科学，2006，28，（5）.

第7篇：农村土地制度变革范文

关键词：户籍制度改革；农村土地产权改革；联动改革；对策研究

中图分类号：D631.42 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-0000-01

一、户籍制度改革与农村土地产权改革的现状

（一）户籍制度改革的现状

中国的户籍制度具有鲜明的时代特征。二元户籍制度到一元户籍的发展反映了中国政治和经济的变迁，农业大国向工业大国的转变，计划经济向市场经济的转变，都是引起户籍制度改革的动力。2014年国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出了要积极稳妥地推进户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进有能力的农民“市民化”。截止到目前全国已有24个省份出台了改革方案，改革路径呈现了五大亮点，第一，取消农业与非农户口界限，破题城乡二元壁垒；第二，特大城市可积分落户，北京上海等大城市率先试点；第三，调整户口迁移政策，引导人口“梯度转移”；第四，健全人口信息管理制度，促进政策精准有效；第五，充分尊重农业转移人口意愿，力保合法权益。

（二）农村土地产权改革的现状

我国现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有，队为基础”的制度上确定的“三权分离”制度―即农村土地所有权、农户承包权、土地经营权。尽管2014年中央一号文件再次明确规定，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，但是在实际操作中，仍存在土地产权属性不明确、产权主体的“集体”概念模糊、农村土地承包经营权流转方式不完善、宅基地使用权的登记和流转环节出现漏洞等一系列问题。展望未来，我国农村土地产权改革的工作任道而重远。

二、户籍制度与农村土地产权联动改革进程中的“拦路虎”

（一）市民化财政成本太高，联动改革遭遇资金瓶颈

《中国城市发展报告》与《城市蓝皮书》中显示，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国农业转移人口市民化的人均公共成本约13.1万元，预计2030年前我国有3.9亿农民需要市民化。据此推算，到2030年前全国市民化所需公共成本就需大概51.1万亿元，这笔巨大的支出将成为财政负担。

（二）“土地换社保”的失地农民的城乡权利不平等

区域经济的发展不平衡是引起户籍制度和农村产权联动改革的结果与预期目标差距大的根本原因，尽管在贯彻落实国家政策的努力下，城乡之间的差距在不断缩小，但是城乡一体化发展的愿景是一个循序渐进的过程，并不能一蹴而就。“土地换社保”是农民“市民化”身份转变的具体折射，有条件的农民放弃土地进城，并没有享受到与城市居民的同等的权利和待遇，例如社保、教育、住房等基本的公共服务和社会福利。

（三）老百姓封闭陈旧的思想，土地依赖心理严重

中华文明起源于西周时期的农耕时代，农耕乃衣食之源，文化之根，自给自足的家庭生活决定了农耕文化静定和保守的特征，使中国老百姓对土地产生了深深的依赖，“落叶归根”的土地情怀根深蒂固。因此即使有条件进城的农民对于“农转非”和有偿放弃其享有的农村土地承包经营权和宅基地使用权有着特别强烈的抵触情绪，这不仅违背了加快市民化的理念，也严重阻碍了农村土地产权改革的进程，不利于土地资源的优化配置，也不利于城镇一体化的发展，对中国经济产生了消极的影响。

三、完善户籍制度与农村土地产权联动改革的对策与建议

（一）从政府角度

政府应该坚持公共利益的视野出发，制定更多符合实际需要的优惠政策，加大对农村地区的财政投入，增大“扶持”力度，解决户籍制度和农村土地产权联动改革中出现的资金压力；因地制宜地采取措施，通过“引进来”和“走出去”地战略方针来发展自身经济，从而最大程度地缩小城乡差距，为联动改革提供坚持的物质基础。

（二）从法律角度

完善联动改革进程中的相关配套法律法规，从根本上保障改革的顺利进行。尽管各省市响应国务院的号召，已在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的基础上出台了户籍制度改革方案，但是仍需进一步完善实施办法；尽管涉及农村土地产权的法律法规有不少，例如《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《中华人民共和国物权法》《土地管理法实施条例》等，但这些都比较笼统概化，还需要进一步细化，其中涉及到退出机制、补偿标准、农民社会保障等环节的相关配套法规仍需完善。

（三）从市场角度

户籍制度和农村土地产权联动改革的目的不仅仅是为了合理配置土地资源，重组各种生产要素参与分配，增加农民的财产性权利，激活市场和资本的活力，更是为了真正实现城乡基本公共服务和社会福利的均等化。

（四）从农民角度

通过多元化，多层次的教育来提高农村居民的综合素质，利用各种渠道推进农村对外交流的广度和深度，以知识和变革观念来取代农民原有的经验，因为户籍制度所附加的优惠政策只是输血机制，而提高农村居民素质才是造血机制。只有自身意识到户籍制度和农村土地产权联动改革的优势，自觉地、主动地、积极地配合工作，才能从根本上解决新农村建设中出现的各种问题，也才能更快地实现城乡一体化发展的宏伟蓝图！

参考文献：

[1]韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J].中国法学，2012（02）.

[2]袁媛.我国户籍制度改革中的路径依赖研究[J].农村经济，2015（01）.

第8篇：农村土地制度变革范文

论文关键词：农村；社会转型；新农村建设．

引言

解决三农问题、统筹城乡发展，推进新农村建设，已成为全党工作的重中之重。党的十七届三中全会对中国新农村建设和农村改革发展的历史方位做出了准确的判断，并指出中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。面对新农村建设的复杂系统工程，其中亟待解决的问题是如何推进农村各项制度改革。

制度创新是新农村建设的关键。农村经济发展与农村经济制度创新和变迁有着密切的关系。回顾农村经济制度变迁路径，可以清楚地发现二者之间的关系。20世纪50年代初随着农村土地改革的完成，建立了耕者有其田的农村经济制度和土地产权制度，新制度的确立使农村生产者成为真正的生产主体和利益主体，潜伏在社会中的生产力被激发了出来，农民作为经济主体和利益主体在新的制度安排下极大地推动了农村生产力的发展。当新制度刚刚展现出其较好的制度效率时，新一轮的制度变迁因国家工业化目标的需要而随之发生，农村合作化、集体化生产的制度安排被确立，集体化制度安排在与其相配套的社会主义意识形态的作用下，在最初生产者同样以经济主体和利益主体所具有的积极性加入到团队生产中去，但是，由于集体化生产下一方面由于缺乏有效监督，更主要的是利益分配缺乏激励机制，导致了农村生产的低效率。与此同时，以二元户籍制度为中心的城乡分割的二元制度把农民限制在农村和土地上，更使得农村劳动力过密化使用，在土地产出受地力限制不可能无限提高的情况下，过密化劳动力的投入进一步降低了队生产效率，也降低了队生产成员的经济福利。

家庭联产责任制是对集体化制度安排的创新，它通过科学处理国家、集体和生产者的利益分配制度而确立了有效的利益激励机制，又一次调动了农村经济主体生产的热情，推动了农村经济的发展。这一制度创新是在国家计划体制没有根本改变下进行的，当市场经济体制没有完全建立起来之前，农民在没有外在经济机会和比较利益选择的情况下，对土地的专注投入的确提高了生产力和土地产出，但这种产出的提高是相对于计划体制下的土地产出而言的。相对于计划体制长期的低效率和产出，家庭联产承包责任制的优势一下子就显示出了。但是，在二元经济制度下，农民被束缚在土地上难以有效释放出来，这种制度所包含的潜力在长期运行过程中逐渐释放完毕，使得当市场化改革进程加快，市场经济体制建立后，农村经济主体在市场经济体制中很难完全从家庭联产承包责任制的制度安排中获得与城市经济主体大致平均的利益，城乡收入差距由此逐年拉开并呈扩大趋势。

因此，在市场经济体制条件下，深化农村经济体制改革，改革二元经济制度，使农民能以和其他的市场主体和经济主体相对等的身份参与市场经济活动，是建设社会主义新农村的关键。建设社会主义新农村必然内在要求变革二元经济制度，实现制度创新。新农村必须要有相应的制度创新和制度变革作为制度支撑和制度保障。为此，本文拟围绕农地制度改革、二元制度改革、非正式制度创新及生产方式创新等方面探讨社会主义新农村建设。

一、农地产权制度改革：新农村建设的利益保障制度

土地是农村最基本的生产资料，但当前的农村土地制度，产权界定模糊，一方面抑制了农民投资的积极性，另一方面也难以有效保障农民的土地权益。因此，推进社会主义新农村建设，首先就要构建有利于农村经济法制和保障难民土地权益的土地产权制度。

家庭承包制改革，在实践中形成了农村土地集体所有和农民家庭承包使用的多重产权制度。农村土地产权制度安排多重存在形态，为各级政府通过集体组织侵犯农民土地权益设置了制度空间。在如何保护农民土地权益问题上，有些学者提出土地私有化模式或国有化模式，应当说，这两种模式都认识到了界定土地产权主体的重要性，但是，由于这种制度变迁从目前来看并不具有可行性；有些学者主张通过完善集体土地承包制来界定集体组织和承包家庭之间的权利关系，虽然，表面上看来不无道理，但是，却没有从根本上解决集体和农户之间的多重产权结构，从而也就达不到制度改革所预计的目标。从立法方面来看，尽管《农村土地承包法》和新修订的《土地管理法》都从法律上对农民的权利作了规定，但是它并没有解决土地产权主体多元化和模糊化的既有产权主体结构。只要继续保留农村土地产权制度结构上多重主体构造，“农民长期而有效的土地使用权”的政策目标就很难实现。

为此，就构建一种土地产权制度，赋予农民家庭作为独立的土地产权主体地位，而国家(包括地方政府)和村委会在农村土地产权关系上，则是作为管理者而不是产权主体行使职能，避免了国家和村委会既是管理者又是产权主体而发生角色错位。至于集体经济组织，由于法律界定的模糊性在现实中难以作为农村土地产权主体。而农民家庭作为农村最基本的生产单位和组织，成为农村土地产权主体则是顺理成章的制度安排。这样，就可以从根本上解决多重产权主体并存而导致权利界定不清的局面。当我们明确地找到产权主体时，产权的界定自然也就明确了，产权排他性行使也就得以实现。为了保障农民的土地权益，需要确立农民家庭土地产权制度。

首先，农民家庭土地产权制度是在家庭土地承包责任制的基础上，以农民家庭为单位构建的独立的人格化的产权主体，把承包土地的产权完整地赋予农民家庭，使农民家庭拥有包括土地所有权、占有权、使用权、处置权和收益权在内的完整的产权束的农村土地产权制度。

其次，在农民家庭土地产权制度下，农民家庭是唯一合法的土地产权主体，国家和村民委员会则作为农村土地管理者发挥作用。农民按照利益最大化对土地资源进行合理有效地配置和利用，国家和村委员会作为管理者主要负责因公共利益、经济发展和城市化建设需要而对农村土地进行统一规划。农民家庭作为独立的产权主体，有利于土地产权在彼此平等的市场主体之间交易和流转，提高土地的利用效率。从目前来看，随着农村产业结构的调整，农民非农就业的增加，农村土地开始出现转包、转租、代耕等各种自发的土地流转形式，但是，由于土地产权主体地位不明确，这种流转处于一种无序和得不到有效保护的状态。在农民家庭土地产权制度下，土地产权流转因为产权主体的明确化将会变得更加规范、稳定和有效。

二、二元制度转型：新农村建设的制度前提

如果说，农村土地制度的构建是确保农民的土地权益和经济利益的制度保障的话，那么，改革二元制度则是为保障农民的经济权利提供制度前提。计划体制下形成的城乡分割的、以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元社会保障制度等二元经济制度，已成为当前新农村建设、农村经济社会发展制度性障碍。

20世纪50年代中后期中国开始实行一种严格的城乡分割的二元户籍管理制度。这种户籍制度严格限制农村人口向城市流动，形成了城乡分割的二元户籍管理制度，人的身份被划分为农业户口和非农业户口、农村户口和城市户口。从那时起，农村人口被严格限制自由迁徙，长期被束缚在农村及土地上，并且成了一种身份制度而沿袭至今。同时，农村劳动力作为一种生产要素长期被限制在农村，不能自由流动，直到20世纪90年代以后才开始有所松动，但是户籍制度仍然是制约人口自由迁徙的制度安排。

二元户籍制度不仅仅是人口管理制度，更主要的是隐藏在户籍制度背后的经济利益关系。经过五十多年的发展演变，二元户籍制度逐渐完备并形成一种制度惯性和利益关系而难以触动。在这种制度安排下，导致了一个国家内部，农村户口与城市户口的公民具有完全不同的经济权利和政治权利。它们目前主要表现在以二元户籍制度为核心而形成的二元就业制度、二元社会保障制度。

二元户籍制度决定了农民的就业等经济活动是二元的。二元就业制度安排是伴随二元户籍制度而衍生的。它把城镇就业和农村就业从制度上进行分割，农村人口只能在农村安排就业，从事农业生产。由于现行的就业制度安排没有把农民就业纳入正式就业制度之内，不管是在农村从事农业生产还是进城务工，都不是国家正式职工。因此，政府或国家不需对农民的非农就业承担和城市职工一样的各种义务(如失业保险、养老保险、工伤保险等)。二元就业制度设计的歧视性，使农民在社会主义市场经济中的处境极其艰难。而从国家现代化进程来看，二元就业制度和户籍制度共同作用的后果是把农业和工业化分开，把农村及农村人口和城市化进程分开，农民的身份被固化和职业化。

与二元户籍制度和二元就业制度一样，中国城乡社会社会保障制度也是二元分割的。在国家所提供的正规社会保障制度缺位的情况下，农村社会保障制度的选择只能另寻出路。这替代性社会保障制度模式选择就是以土地制度为核心、以农民家庭和村集体为基础的农村社会保障体系。

一般来说，社会保障制度是国家为了保障社会稳定和经济发展而依法建立的，由国家和社会向公民提供一定的物质帮助或使其达到某种生活质量的制度，是为了保证社会成员基本生活需要而制定的一种制度。社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等内容，其中社会保险f包括养老、医疗、失业、工伤和生育五个方面)是社会保障的核心。从国际通行做法来看，社会保障的对象包括全体国民。社会保障在制度设计上对一国内所有公民是平等的，其目的在于保证居民的基本生活需要。但在二元户籍制度和二元就业制度决定了中国社会保障制度也是二元的。农村居民被排斥在国家正规社会保障体系之外，不能与城市居民享有同等的获得社会保障的权利。这种二元保障体系的结构是：城镇居民享受着国家提供的相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村的广大农民在这方面的情形恰好相反，主要依靠传统的家庭保障和土地保障。

因此，按照城乡统筹发展的要求，从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进社会主义新农村建设的前提。

首先，建立农村社会保障体系，逐步弱化土地的保障功能。目前，由于国家在农村的社会保障缺位，土地扮演着农村社会保障的功能，使土地资源难以资产化和有效利用。国家应当逐步增加公共财政在农村的投入，在农村逐步建立广覆盖的包括农村最低生活保障制度、养老保险和医疗保险制度、失地农民生活保障制度等社会保障体系，缓解农民的后顾之忧。

其次，改革户籍制度和就业制度，给予农民以国民身份待遇。现行城乡分割的户籍制度和就业制度把农民束缚在土地上，农村剩余劳动力难以从农村有效释放出来，导致农地关系矛盾尖锐化。因此，改革二元户籍制度和就业制度，使农村劳动力能够自由迁徙、就业，与城市居民享有平等的就业权利和机会，是经济体制改革的当务之急，也是当前新农村建设的重点和难点。

三、生产方式转型：新农村建设的基础

完善农村土地产权制度，推进农村二元经济体制改革，是为农民经济权益和农村生产力的提供制度保证。按照新制度经济学流行的观点，有效的制度安排是经济增长的关键。社会主义新农村建设，农村生产力的发展，亟须实现农村生产方式的转型。生产方式的转型是新农村建设的基础。按照马克思主义政治经济学的基本原理，物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活的过程。生产方式及其变革，是推动生产力发展与生产关系变革的决定力量。

现行的家庭联产承包责任制，是对传统生产方式的回归，它没有改变小农经济的性质和生产方式。虽然在改革初期，在商品化、市场化、社会化生产方式尚未形成时，通过对家庭个体的经济激励，在一定程度上促进了农村生产力的发展，农业产量有了较大幅度的提高。但是，随着生产力的进一步发展，商品化、市场化、社会化生产方式日益成熟，市场经济作为资源配置的基础性作用在农村经济发展中的作用进步加强，分散生产的以小农经济为特征的家庭联产承包责任制的缺陷和弊端也就逐渐的突显出来。(1)抵御自然风险的能力降低。改革后农村集体经济组织基本解散，农田水利建设和维护也日趋荒废，而对于分散的单个农户来说，工程巨大的农田水利建设，对其既没有积极性，也无力进行。农业生产和农民抵御自然风险的能力变得异常的脆弱。(2)抵御市场风险的能力不强，缺乏市场竞争力。在家庭联产承包责任制下，生产单位是分散的单个农户。在现代市场经济中，单个的农户已无法有效地组织生产经营活动，参与市场竞争。

因为，单个的农户资金有限，没有大规模生产实力，难以有效地开发或利用现代农业科技，难以有效地组织农产品的生产、仓储、运输和销售，从而难以有效地参与市场竞争，而只能局限于温饱状态下的小农经济。(3)贫富两极分化加剧。市场经济条件下，小农经济的自发发展必然导致农村的两极分化。由于农民家庭拥有的主客观资源禀赋的差异性，在自发的激烈的市场竞争面前，贫富差距会拉大，在失去集体经济组织的统筹安排下，甚至会出现严重的两极分化。

显丽易见，建设社会主义新农村，促进农村生产力的发展，必然要求转变分散的小农经济生产方式，走向联合生产或合作生产道路。

早在20世纪50年代初，毛泽东就指出，为了避免小农经济自发发展必然导致农村严重的两极分化，为了满足了社会主义工业化对原料、资金和市场的大规模需求，唯一途径，就是把农民组织起来，引导他们走社会主义集体化道路。毛泽东指出：“全国大多数农民，为了摆脱贫穷，改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来，向社会主义人道前进，才能达到目的。”国家通过对农业进行社会主义改造，广大农民走上了合作化、集体化道路。它体现了农业现代化、农村社会化与国家工业化和现代化的一般要求和内在关系，奠定了新农村建设和统筹城乡发展理论基础，指明了三农问题的根本出路与方向。

随着社会主义市场经济体制日益完善，农业现代化技术日益被推广和应用，分工与合作13益深化和密切，农户个体经营已越来越不适应现代化生产的要求。从农村改革实践来看，一家一户的分散生产方式解决温饱问题有余，但要实现农村现代化和全面建设小康社会的更高层次的要求，需要进一步转变农村分散生产的经营方式。南街村、华西村发展的直接证明与小岗村发展现实的间接证明：农户个体经营可以解决农村居民的温饱需求，解决不了更高层面的富裕需求，因此，农民整体要增收走向产业联合是大势所趋。

四、非正式制度转型：新农村建设的关键

影响新农村建设和农村经济发展的制度性因素中，除了产权制度、二元制度、生产方式等之外，还包括存在于农民之中的风俗习惯、文化价值、伦理规范、道德观念等。而按照新制度经济学的观点，前者属于正式制度安排，后者属于非正式制度安排。在一定的条件下，非正式制度对农村经济发展和新农村建设的影响甚至是起关键的作用。

按照马克思主义的观点，人们的社会存在决定人们的意识。但是，一定区域内的人们在长期演进中形成的独具体系的风俗习惯、文化价值、伦理规范、道德观念等思想意识，又会反过来影响人们的决策和选择，从而影响着社会的进步。

从各个国家、地区经济转型和体制改革来看，新的正式制度的移植、模仿和学习比较容易，但是，要从根本改变深深植根于人们内心深处的传统观念、风俗习惯，则并非易事。这也就是为什么在转型过程中，采取同样正式制度的两个不同社会(或国家)，其经济绩效却完全不同。除了其他因素的影响之外，非正式制度的影响也是至关重要的。一般而言，正式制度的引进、复制或移植是相对容易的，但是正式制度的实施则需要非正式制度的配合。非正式制度，是一个社会在其漫长的历史演进中自发形成的被社会成员共同认可的、不成文的行为规范。它一般包括风俗习惯、文化价值、伦理规范、道德观念等。通过历史积淀而形成的传统文化价值观念体系已深深地浸润在人们的内心深处，在其自身的实施和发展过程中存在着难以自纠的“路径依赖”。正是由于本土非正式制度的惰性难以在短期内改变，新借鉴引进的正式制度和原有的非正式制度势必产生冲突，其结果使得借鉴引进的制度可能既无法实施也难以奏效。

正是在这个意义上，国内学者们比较一致的看法是，推进新农村建设，促进农村现代化，首先要改变农民的传统观念、改变封闭小农社会下不利于经济社会发展的规范与习俗。只有当作为非正式制度的传统价值观念体系朝着与正式制度转型一致的方向转变时，正式制度的引进、创新及其实施，才能有效地进行。

既然如此，如何才能有效实现在新农村建设中非正式制度的转型?

第9篇：农村土地制度变革范文

论文关键词：农村；社会转型；新农村建设．

引言

解决三农问题、统筹城乡发展，推进新农村建设，已成为全党工作的重中之重。党的十七届三中全会对中国新农村建设和农村改革发展的历史方位做出了准确的判断，并指出中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。面对新农村建设的复杂系统工程，其中亟待解决的问题是如何推进农村各项制度改革。

制度创新是新农村建设的关键。农村经济发展与农村经济制度创新和变迁有着密切的关系。回顾农村经济制度变迁路径，可以清楚地发现二者之间的关系。20世纪50年代初随着农村的完成，建立了耕者有其田的农村经济制度和土地产权制度，新制度的确立使农村生产者成为真正的生产主体和利益主体，潜伏在社会中的生产力被激发了出来，农民作为经济主体和利益主体在新的制度安排下极大地推动了农村生产力的发展。当新制度刚刚展现出其较好的制度效率时，新一轮的制度变迁因国家工业化目标的需要而随之发生，农村合作化、集体化生产的制度安排被确立，集体化制度安排在与其相配套的社会主义意识形态的作用下，在最初生产者同样以经济主体和利益主体所具有的积极性加入到团队生产中去，但是，由于集体化生产下一方面由于缺乏有效监督，更主要的是利益分配缺乏激励机制，导致了农村生产的低效率。与此同时，以二元户籍制度为中心的城乡分割的二元制度把农民限制在农村和土地上，更使得农村劳动力过密化使用，在土地产出受地力限制不可能无限提高的情况下，过密化劳动力的投入进一步降低了队生产效率，也降低了队生产成员的经济福利。

家庭联产责任制是对集体化制度安排的创新，它通过科学处理国家、集体和生产者的利益分配制度而确立了有效的利益激励机制，又一次调动了农村经济主体生产的热情，推动了农村经济的发展。这一制度创新是在国家计划体制没有根本改变下进行的，当市场经济体制没有完全建立起来之前，农民在没有外在经济机会和比较利益选择的情况下，对土地的专注投入的确提高了生产力和土地产出，但这种产出的提高是相对于计划体制下的土地产出而言的。相对于计划体制长期的低效率和产出，家庭联产承包责任制的优势一下子就显示出了。但是，在二元经济制度下，农民被束缚在土地上难以有效释放出来，这种制度所包含的潜力在长期运行过程中逐渐释放完毕，使得当市场化改革进程加快，市场经济体制建立后，农村经济主体在市场经济体制中很难完全从家庭联产承包责任制的制度安排中获得与城市经济主体大致平均的利益，城乡收入差距由此逐年拉开并呈扩大趋势。

因此，在市场经济体制条件下，深化农村经济体制改革，改革二元经济制度，使农民能以和其他的市场主体和经济主体相对等的身份参与市场经济活动，是建设社会主义新农村的关键。建设社会主义新农村必然内在要求变革二元经济制度，实现制度创新。新农村必须要有相应的制度创新和制度变革作为制度支撑和制度保障。为此，本文拟围绕农地制度改革、二元制度改革、非正式制度创新及生产方式创新等方面探讨社会主义新农村建设。

一、农地产权制度改革：新农村建设的利益保障制度

土地是农村最基本的生产资料，但当前的农村土地制度，产权界定模糊，一方面抑制了农民投资的积极性，另一方面也难以有效保障农民的土地权益。因此，推进社会主义新农村建设，首先就要构建有利于农村经济法制和保障难民土地权益的土地产权制度。

家庭承包制改革，在实践中形成了农村土地集体所有和农民家庭承包使用的多重产权制度。农村土地产权制度安排多重存在形态，为各级政府通过集体组织侵犯农民土地权益设置了制度空间。在如何保护农民土地权益问题上，有些学者提出土地私有化模式或国有化模式，应当说，这两种模式都认识到了界定土地产权主体的重要性，但是，由于这种制度变迁从目前来看并不具有可行性；有些学者主张通过完善集体土地承包制来界定集体组织和承包家庭之间的权利关系，虽然，表面上看来不无道理，但是，却没有从根本上解决集体和农户之间的多重产权结构，从而也就达不到制度改革所预计的目标。从立法方面来看，尽管《农村土地承包法》和新修订的《土地管理法》都从法律上对农民的权利作了规定，但是它并没有解决土地产权主体多元化和模糊化的既有产权主体结构。只要继续保留农村土地产权制度结构上多重主体构造，“农民长期而有效的土地使用权”的政策目标就很难实现。

为此，就构建一种土地产权制度，赋予农民家庭作为独立的土地产权主体地位，而国家(包括地方政府)和村委会在农村土地产权关系上，则是作为管理者而不是产权主体行使职能，避免了国家和村委会既是管理者又是产权主体而发生角色错位。至于集体经济组织，由于法律界定的模糊性在现实中难以作为农村土地产权主体。而农民家庭作为农村最基本的生产单位和组织，成为农村土地产权主体则是顺理成章的制度安排。这样，就可以从根本上解决多重产权主体并存而导致权利界定不清的局面。当我们明确地找到产权主体时，产权的界定自然也就明确了，产权排他性行使也就得以实现。为了保障农民的土地权益，需要确立农民家庭土地产权制度。

首先，农民家庭土地产权制度是在家庭土地承包责任制的基础上，以农民家庭为单位构建的独立的人格化的产权主体，把承包土地的产权完整地赋予农民家庭，使农民家庭拥有包括土地所有权、占有权、使用权、处置权和收益权在内的完整的产权束的农村土地产权制度。

其次，在农民家庭土地产权制度下，农民家庭是唯一合法的土地产权主体，国家和村民委员会则作为农村土地管理者发挥作用。农民按照利益最大化对土地资源进行合理有效地配置和利用，国家和村委员会作为管理者主要负责因公共利益、经济发展和城市化建设需要而对农村土地进行统一规划。农民家庭作为独立的产权主体，有利于土地产权在彼此平等的市场主体之间交易和流转，提高土地的利用效率。从目前来看，随着农村产业结构的调整，农民非农就业的增加，农村土地开始出现转包、转租、代耕等各种自发的土地流转形式，但是，由于土地产权主体地位不明确，这种流转处于一种无序和得不到有效保护的状态。在农民家庭土地产权制度下，土地产权流转因为产权主体的明确化将会变得更加规范、稳定和有效。

二、二元制度转型：新农村建设的制度前提

如果说，农村土地制度的构建是确保农民的土地权益和经济利益的制度保障的话，那么，改革二元制度则是为保障农民的经济权利提供制度前提。计划体制下形成的城乡分割的、以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元社会保障制度等二元经济制度，已成为当前新农村建设、农村经济社会发展制度。

20世纪50年代中后期中国开始实行一种严格的城乡分割的二元户籍管理制度。这种户籍制度严格限制农村人口向城市流动，形成了城乡分割的二元户籍管理制度，人的身份被划分为农业户口和非农业户口、农村户口和城市户口。从那时起，农村人口被严格限制自由迁徙，长期被束缚在农村及土地上，并且成了一种身份制度而沿袭至今。同时，农村劳动力作为一种生产要素长期被限制在农村，不能自由流动，直到20世纪90年代以后才开始有所松动，但是户籍制度仍然是制约人口自由迁徙的制度安排。

二元户籍制度不仅仅是人口管理制度，更主要的是隐藏在户籍制度背后的经济利益关系。经过五十多年的发展演变，二元户籍制度逐渐完备并形成一种制度惯性和利益关系而难以触动。在这种制度安排下，导致了一个国家内部，农村户口与城市户口的公民具有完全不同的经济权利和政治权利。它们目前主要表现在以二元户籍制度为核心而形成的二元就业制度、二元社会保障制度。

二元户籍制度决定了农民的就业等经济活动是二元的。二元就业制度安排是伴随二元户籍制度而衍生的。它把城镇就业和农村就业从制度上进行分割，农村人口只能在农村安排就业，从事农业生产。由于现行的就业制度安排没有把农民就业纳入正式就业制度之内，不管是在农村从事农业生产还是进城务工，都不是国家正式职工。因此，政府或国家不需对农民的非农就业承担和城市职工一样的各种义务(如失业保险、养老保险、工伤保险等)。二元就业制度设计的歧视性，使农民在社会主义市场经济中的处境极其艰难。而从国家现代化进程来看，二元就业制度和户籍制度共同作用的后果是把农业和工业化分开，把农村及农村人口和城市化进程分开，农民的身份被固化和职业化。

与二元户籍制度和二元就业制度一样，中国城乡社会社会保障制度也是二元分割的。在国家所提供的正规社会保障制度缺位的情况下，农村社会保障制度的选择只能另寻出路。这替代性社会保障制度模式选择就是以土地制度为核心、以农民家庭和村集体为基础的农村社会保障体系。

一般来说，社会保障制度是国家为了保障社会稳定和经济发展而依法建立的，由国家和社会向公民提供一定的物质帮助或使其达到某种生活质量的制度，是为了保证社会成员基本生活需要而制定的一种制度。社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等内容，其中社会保险f包括养老、医疗、失业、工伤和生育五个方面)是社会保障的核心。从国际通行做法来看，社会保障的对象包括全体国民。社会保障在制度设计上对一国内所有公民是平等的，其目的在于保证居民的基本生活需要。但在二元户籍制度和二元就业制度决定了中国社会保障制度也是二元的。农村居民被排斥在国家正规社会保障体系之外，不能与城市居民享有同等的获得社会保障的权利。这种二元保障体系的结构是：城镇居民享受着国家提供的相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村的广大农民在这方面的情形恰好相反，主要依靠传统的家庭保障和土地保障。

因此，按照城乡统筹发展的要求，从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进社会主义新农村建设的前提。

首先，建立农村社会保障体系，逐步弱化土地的保障功能。目前，由于国家在农村的社会保障缺位，土地扮演着农村社会保障的功能，使土地资源难以资产化和有效利用。国家应当逐步增加公共财政在农村的投入，在农村逐步建立广覆盖的包括农村最低生活保障制度、养老保险和医疗保险制度、失地农民生活保障制度等社会保障体系，缓解农民的后顾之忧。

其次，改革户籍制度和就业制度，给予农民以国民身份待遇。现行城乡分割的户籍制度和就业制度把农民束缚在土地上，农村剩余劳动力难以从农村有效释放出来，导致农地关系矛盾尖锐化。因此，改革二元户籍制度和就业制度，使农村劳动力能够自由迁徙、就业，与城市居民享有平等的就业权利和机会，是经济体制改革的当务之急，也是当前新农村建设的重点和难点。

三、生产方式转型：新农村建设的基础

完善农村土地产权制度，推进农村二元经济体制改革，是为农民经济权益和农村生产力的提供制度保证。按照新制度经济学流行的观点，有效的制度安排是经济增长的关键。社会主义新农村建设，农村生产力的发展，亟须实现农村生产方式的转型。生产方式的转型是新农村建设的基础。按照马克思主义政治经济学的基本原理，物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活的过程。生产方式及其变革，是推动生产力发展与生产关系变革的决定力量。

现行的家庭联产承包责任制，是对传统生产方式的回归，它没有改变小农经济的性质和生产方式。虽然在改革初期，在商品化、市场化、社会化生产方式尚未形成时，通过对家庭个体的经济激励，在一定程度上促进了农村生产力的发展，农业产量有了较大幅度的提高。但是，随着生产力的进一步发展，商品化、市场化、社会化生产方式日益成熟，市场经济作为资源配置的基础性作用在农村经济发展中的作用进步加强，分散生产的以小农经济为特征的家庭联产承包责任制的缺陷和弊端也就逐渐的突显出来。(1)抵御自然风险的能力降低。改革后农村集体经济组织基本解散，农田水利建设和维护也日趋荒废，而对于分散的单个农户来说，工程巨大的农田水利建设，对其既没有积极性，也无力进行。农业生产和农民抵御自然风险的能力变得异常的脆弱。(2)抵御市场风险的能力不强，缺乏市场竞争力。在家庭联产承包责任制下，生产单位是分散的单个农户。在现代市场经济中，单个的农户已无法有效地组织生产经营活动，参与市场竞争。

因为，单个的农户资金有限，没有大规模生产实力，难以有效地开发或利用现代农业科技，难以有效地组织农产品的生产、仓储、运输和销售，从而难以有效地参与市场竞争，而只能局限于温饱状态下的小农经济。(3)贫富两极分化加剧。市场经济条件下，小农经济的自发发展必然导致农村的两极分化。由于农民家庭拥有的主客观资源禀赋的差异性，在自发的激烈的市场竞争面前，贫富差距会拉大，在失去集体经济组织的统筹安排下，甚至会出现严重的两极分化。

显丽易见，建设社会主义新农村，促进农村生产力的发展，必然要求转变分散的小农经济生产方式，走向联合生产或合作生产道路。

早在20世纪50年代初，就指出，为了避免小农经济自发发展必然导致农村严重的两极分化，为了满足了社会主义工业化对原料、资金和市场的大规模需求，唯一途径，就是把农民组织起来，引导他们走社会主义集体化道路。指出：“全国大多数农民，为了摆脱贫穷，改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来，向社会主义人道前进，才能达到目的。”国家通过对农业进行社会主义改造，广大农民走上了合作化、集体化道路。它体现了农业现代化、农村社会化与国家工业化和现代化的一般要求和内在关系，奠定了新农村建设和统筹城乡发展理论基础，指明了三农问题的根本出路与方向。

随着社会主义市场经济体制日益完善，农业现代化技术日益被推广和应用，分工与合作13益深化和密切，农户个体经营已越来越不适应现代化生产的要求。从农村改革实践来看，一家一户的分散生产方式解决温饱问题有余，但要实现农村现代化和全面建设小康社会的更高层次的要求，需要进一步转变农村分散生产的经营方式。、华西村发展的直接证明与小岗村发展现实的间接证明：农户个体经营可以解决农村居民的温饱需求，解决不了更高层面的富裕需求，因此，农民整体要增收走向产业联合是大势所趋。

四、非正式制度转型：新农村建设的关键

影响新农村建设和农村经济发展的制度性因素中，除了产权制度、二元制度、生产方式等之外，还包括存在于农民之中的风俗习惯、文化价值、伦理规范、道德观念等。而按照新制度经济学的观点，前者属于正式制度安排，后者属于非正式制度安排。在一定的条件下，非正式制度对农村经济发展和新农村建设的影响甚至是起关键的作用。

按照马克思主义的观点，人们的社会存在决定人们的意识。但是，一定区域内的人们在长期演进中形成的独具体系的风俗习惯、文化价值、伦理规范、道德观念等思想意识，又会反过来影响人们的决策和选择，从而影响着社会的进步。

从各个国家、地区经济转型和体制改革来看，新的正式制度的移植、模仿和学习比较容易，但是，要从根本改变深深植根于人们内心深处的传统观念、风俗习惯，则并非易事。这也就是为什么在转型过程中，采取同样正式制度的两个不同社会(或国家)，其经济绩效却完全不同。除了其他因素的影响之外，非正式制度的影响也是至关重要的。一般而言，正式制度的引进、复制或移植是相对容易的，但是正式制度的实施则需要非正式制度的配合。非正式制度，是一个社会在其漫长的历史演进中自发形成的被社会成员共同认可的、不成文的行为规范。它一般包括风俗习惯、文化价值、伦理规范、道德观念等。通过历史积淀而形成的传统文化价值观念体系已深深地浸润在人们的内心深处，在其自身的实施和发展过程中存在着难以自纠的“路径依赖”。正是由于本土非正式制度的惰性难以在短期内改变，新借鉴引进的正式制度和原有的非正式制度势必产生冲突，其结果使得借鉴引进的制度可能既无法实施也难以奏效。

正是在这个意义上，国内学者们比较一致的看法是，推进新农村建设，促进农村现代化，首先要改变农民的传统观念、改变封闭小农社会下不利于经济社会发展的规范与习俗。只有当作为非正式制度的传统价值观念体系朝着与正式制度转型一致的方向转变时，正式制度的引进、创新及其实施，才能有效地进行。

既然如此，如何才能有效实现在新农村建设中非正式制度的转型?