乡村治理的发展历程精选(九篇)

第1篇：乡村治理的发展历程范文

【关键词】宗族势力/民主政治/制约

民主政治是中国特色社会主义民主建设的重要目标。20世纪80年代以来，我国乡村采取村民自治的民主政治形式，建立了适合农村的选举和自治制度。但是在我国农村民主政治的建设过程中，许多与民主政治要求相悖的现象依然存在。这些现象产生的原因是多方面的，如法制不完善、体制不健全等。而其中一个不可忽视的原因是在一些乡村社会中宗族势力的活动。宗族势力已成为我国乡村民主政治发展的制约因素之一。 一、现阶段我国乡村中宗族势力仍然存在的原因

中国宗族现象的历史源远流长。宗族势力在现阶段的中国乡村社会中仍然存在具有历史、经济和文化等方面的根源。

第一，从历史上看，宗族现象在中国具有十分悠久的历史。它是特定条件下国家与社会关系的产物。在中国传统社会中，在专制王权控制力量难以企及的广大乡村，普遍存在着适应小生产方式的以宗族为核心的自我控制、自我调节的分散性单元。而历代封建统治者也对种族地域化的宗族解决其内部成员间矛盾的方式予以认同，不鼓励地方官卷入宗族事务的处理，于是宗族势力在漫长的历史中得以充分发展，形成了按血缘辈分划分等级，由族长、家长利用强制遵守的族规、家规对宗族内成员进行控制的较为有效的方式。由于宗族本身固有的封闭性和狭隘性不利于农村政治建设的民主化、法制化，所以新中国成立后，宗族势力与活动受到抑制。但由于种种原因，宗族力量始终未能彻底根除，并且在变化了的社会现实中通过适应和自我更新继续延续着它在中国乡村地区的存在。

第二，从经济上来看，小农经济是宗族势力赖以存在的基础。由于小农经济条件下的农民具有天然的分散性和封闭性，社会化程度低下。乡村地区作为国家行政区划的末梢，极容易使宗族组织这种在中国具有悠久历史并保持了一定延续性的组织形式获得生存空间。1978年以来，以家庭承包制为主要内容的改革在我国乡村广为推行。家庭承包制推动了农村经济向商品化、专业化、社会化方向发展。但在这种体制中，家庭成为最基本的生产和经营单位。在农村行政体制改革中，某些地区的基层行政组织与管理体制尚未完善，职能尚未充分发挥。这便为残存的家族势力承担应由基层行政组织承担的职能提供了可能。

第三，从文化传统上来看，我国周朝初期，以家庭、宗族为本位的宗法制度便开始确立，经过长期发展，逐步形成了独特的宗法文化。这种文化具有较强的稳定性。特别是其心理层面即宗法文化心理往往深深扎根于人们头脑之中，并通过文化传统、风俗习惯等进行社会遗传，在人们的社会行为中广泛而又内在地、隐蔽地、自发地起作用。宗法文化在长期的历史发展中已成为一种适应小农经济形态的较为完善的文化传统。它内蕴的血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、农耕性、自给性、封闭性和稳定性等基质[1]上千年来与中国传统社会的完美契合，满足了中国乡村地区社会关系调整及社会秩序稳定的要求。自现代社会以来，虽然宗法文化存在的经济、政治基础屡受冲击，其物质层面和制度层面在外力作用下受到抑制，但是宗法文化心理由于其已根植于我们民族心理而得以延续。比如中国人仍普遍具有的“圈子意识”、讲人缘、讲交情、讲关系、讲面子等习俗便是这种心理的反映。在较为封闭的乡村地区，宗法文化心理更是得到了较为完好的保存。这样，若外部控制一但放松，人们在宗法文化心理的驱使下就会迅速地恢复宗法文化的物质和制度形态，使宗族势力重新活跃起来。 二、宗族势力对我国乡村民主政治发展的制约

20世纪80年代以来，中国启动了以乡村自治为主要内容的乡村民主政治发展的历程。其主要形式是在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。中国乡村民主自治要求以较为完善的制度、较为健全的法律和具有较高的民主政治意识的公民为依托。但目前部分乡村地区宗族势力的存在对于乡村民主政治的发展却起着阻碍作用。具体表现为：

第一，宗族势力的活动不利于乡村基层政权与村民自治制度发挥作用。

村民自治制度的完善也就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度的完善。当前，部分乡村在宗族力量的影响下，民主制度在实践中往往发生某种变形，未能起到应有的作用。聚族而居的地区，在宗法观念作用下，村民们未能或难以实现自身角色意识的转换。村民们的“族民”意识重于“公民”意识，在行为中注重的是自己与本宗族、家族的关系而对自身与国家的关系意识淡薄。在狭隘、封闭的意识作用下，强调家族、家庭的整体利益，家族内成员以服从宗族的规范和需要为目标。村民自治中的选举往往成为家族间争夺领导权的竞争，部分地区出现了为家族利益买卖选票、贿选、控选等现象；村民自治组织的运作笼罩着浓重的宗族色彩，决策、管理过程中家长制更多地取代了民主制，民主监督则变形为宗族内部的监督缺失和宗族之间为狭隘利益进行的互相倾轧。如河南省的赵孟庄主要由赵孟两姓构成，共约800口人。1994年5月，村委会选举，村委会主任及会计等三个重要职位均被孟姓占有。于是赵姓村民砸烂票箱，导致选举失败，而不得不由赵孟两姓分掌权力。[2]这是宗族势力角逐的充分反映。又如江西省三江村，村的宗族机构分为五级，即族—堂—房—家—户，比行政村(村—小组两级)还复杂严密。宗族组织与村民自治组织，两套班子，相互交叉。村长要向族长汇报工作，并接受族长的批评和要求。[3]虽然以上是两个较典型的例子，但是在很多乡村中家族、宗族组织不同程度地影响甚至是控制乡村自治却是不争的事实。

第二，宗族势力的存在不利于乡村法治社会的形成。

宗族是由拥有共同祖先的人们构成的亲缘组织。宗族组织权力运作的理念依托便是宗族成员依血缘辈分形成的等级次序，以及族长、家长在宗族中的天然权威。这就使“人治”方式贯穿于整个中国传统社会。当前中国农村社会关系有所变化，人际关系网络由纯粹宗族状态下的血缘型转变为血缘型、地缘型、业缘型交互相联的状态。单纯的宗族群体观念被打破。但源于“人缘”、“地缘”、“业缘”等形成的“圈子意识”作为宗法观念的延伸广为存在。在“圈子意识”下，人们在处理问题时常常带有强烈的感情色彩，对亲戚、邻里、朋友等“圈内人”，奉行与“圈外人”不同的原则，理性意识、公正意识、规范意识较为缺乏，“规则、法律面前人人平等”的观念淡薄。一些严格依照规章制度办事者被斥责为“不通人情世故”、“六亲不认”、“没人情味”。正是在这种文化心理的驱使下，“关系学”盛行，“后门风”难止。这与法治社会是不兼容的。20世纪80年代以来，在国家民主和法制建设的推动下，农民法制意识有所提高。但是在宗法传统浓厚的乡村地区，大量与现代法制原则相左的传统和习惯，诸如权大于法、情大于法、耻于诉讼等仍深深地影响着乡村的干部和群众。一些干部尚未摆脱权力本位意识和人治传统，存在着较为严重的家长制作风和以权代法的现象。在广大普通农民中间，不懂法、轻视法和以俗代法的现象还普遍存在。宗族势力的存在无疑更强化了人治观念，抑制法治观念的生成。

第三，宗族势力的发展不利于乡村公民政治主体意识的提高。

民主政治是人民的意志和利益得以平等而自由地实现的政治制度和政治主张。[4]公民的政治主体意识是民主政治运行的基础和动力，直接关系到民主政治的发展水平。在农村，宗族势力的存在及宗法传统观念的蔓延不利于乡村公民政治主体意识的发展。传统宗法社会中以自然经济为基础、家庭血缘为本位、处于家族网络之中的农民，在强大的家族权威面前往往感到主体性能力的缺乏。在家庭中，强调家族的整体利益，个体丧失了主体地位和独立人格，从而形成了“无我”和“非主体性意识”。随着传统社会向现代社会的转型，尤其是商品经济在农村的发展，使农民个体利益的相对独立性大大增强，参政议政的自觉性开始提高，民主意识有所发展，并创造出“村民委员会”、“村务公开”、“海选”等民主政治形式。但是作为文化传统的承载者，在传统色彩较为浓厚的部分乡村，农民又往往表现出宗法性，无法摆脱作为权势力量的从属者地位的自我心理定位，缺乏行使民主权利的主动性，“农民只要可能就消极地顺从，而不是为了他们的利益主动地影响或控制社会制度。20世纪无论哪个阶段，中国农民的大部分都处于这种被动的政治地位，表现出了很强的从属性。”[5]当前中国农民主体性意识的缺乏在很大程度上是宗法文化传统熏陶的结果。而宗族势力的存在无疑会阻碍农民在新的历史条件下重建主体性自我，抑制乡村公民政治主体意识的提高。

三、逐步清除宗族势力的对策

目前农村宗族势力的存在和发展在很大程度上是由于直接的强制性的国家权力退出后，农村在适合现代政治的组织资源缺失状态下传统势力的回复。宗族组织虽然在一定程度上弥补了村落中集体组织的不足，但是宗族文化与民主政治毕竟是两种性质截然不同的文化。乡村民主政治的发展要求清除宗族势力的消极影响，建立适应现代民主政治发展的组织形式。从中国农村目前现有情况出发，逐步清除宗族势力应注意从以下几方面着手：

第一，对宗族势力采取一些针对性遏制措施。

由于各地经济社会发展程度及历史文化积淀不同，宗族势力在各地影响的程度也各不相同。在经济文化较发达的地区，大部分乡村宗族势力已近消除。而在相对落后的地区，乡村宗法组织则特别发达，宗族势力的活动十分活跃。因此，应针对不同情况采取不同措施。对于利用同姓聚居的自然条件进行的修族谱、建祠堂等宗族活动要予以明令禁止；对于利用宗族组织操纵选举、破坏民主、目无法纪的行为，要进行说服教育直至法律制裁；对于恶劣分子要坚决加以打击。当然，应当注意的是，宗族问题在一定程度上有群众性和广泛性的特点，在绝大多数情况下应属于人民内部矛盾的范畴，应以教育为主。对于某些宗族因素也应因势利导。比如，宗族的“族长”、“房头”等头面人物，一般都在族内具有相当的权威性和号召力，若能将这种家族内的狭隘权威转化为村民自治所需要的权威，将其对狭隘家族利益的关注引导向村落整体的责任感，无疑将成为乡村民主政治发展的推动力量。

第二，进一步完善村民自治制度。

既然宗族势力的兴起与农村经济改革后集体力量的缺乏有关，那幺，消除宗族力量就不仅仅要着眼于宗族组织本身，还应建立和完善一种比宗族具有更大整合力量、更多优势、能为广大村民普遍认同的合法性组织。就目前而言，这种组织无疑就是村民自治组织。目前，我国广大乡村已普遍确立了村民自治制度。但由于各种原因，在一些地区，基层政府往往要依赖家族力量来完成某些工作，如进行社会教育、维护社会治安等。在一些地区出现的正式组织权力流于形式而家族非正式组织权力膨胀，宗族组织与村民自治组织交叉运作，由宗族组织权威起主导作用等现象亟待改变。要在不断健全和完善现存的村民自治制度的同时加强研究、探索实现乡村实际权力由家族组织向村民自治组织转移的有效途径。

第三，加强乡村文化建设。

乡村民主政治的发展要以乡村公民民主意识的培养和提高为前提。实现村民由传统的狭隘的“族人”观念向现代政治人、国家公民观念的转变是对目前部分乡村宗族势力消极作用的一项根本要求。制度与法律固然重要，但文化的力量却可以更深入有效地规定人们的政治倾向，成为一种内化了的政治行为规范，影响和支配人们政治行为的选择，深刻、稳定、持久地指导人们的政治行为，起到行政制度难以起到的作用。实现公民意识由传统向现代的转换，要以发展教育科学文化事业为根本途径。民主文化的普及和民主意识的提高不是一个自发的过程，需要依靠国家政权的力量有组织地进行。对目前中国乡村来说，需要乡村教育机构、大众传播媒介以及包括乡村党组织在内的各方面的共同努力。宗法文化是在历史发展进程中逐渐形成的，同样也会在历史的发展中逐步消失。要重视在实践中不断探索传播先进文化、弘扬民主精神的更为有效的途径。

第四，加快农村经济发展。

宗族组织是适应传统社会男耕女织、自给自足的小农经济生产方式而产生的。宗族组织在现阶段乡村社会的存在，从根本上说仍然是与乡村的生产方式与生活方式相联系的。清除宗族势力的最起码和最根本措施是打破它存在的经济基础。就目前中国农村来说，紧要的是发展经济，以便在经济水平提高的基础上实现生产方式的顺利转换。彻底打破农村相对封闭的分散经营格局，发展乡村的工业化和集体化事业；进一步促进农村经济向商品化、专业化、社会化方向发展，并促进农村劳动力的合理流动。逐步实现农村市场经济条件下的“以物的依赖性为基础的人的独立性”[6]，使群体本位趋向个体自立、角色他赋趋向角色自致，使宗族势力的存在因缺乏现实的经济和文化心理的基础而逐渐萎缩以致消失。

参考文献

[1]王沪宁.当代中国村落文化——对中国社会现代化的一项探索[M].上海：上海人民出版社，1991.22-28.

[2][3]王克安.中国农村社区发展模式：个案实录与问题对策[M].长沙：湖北人民出版社，2001.623.

第2篇：乡村治理的发展历程范文

关键词：乡村治理 农民 政治参与

新中国成立之后，我国乡村治理的发展大致经历了三个发展阶段：乡（村）政权合作化、“政社合一”的发展阶段、和“乡政村治”阶段的发展。回顾我国在不同的发展阶段运用不同的乡村治理模式，具有一定必然性，我们需要在分析历史的发展历程中，研究经验教训为现阶段转型期的乡村社会提供理论契机。

第一个阶段：建国初期乡（村）政权合作化的治理模式。为了巩固新兴政权，1950年颁布的乡(行政村)组织通则规定，乡与行政村为地方基层政权机关 ，1954年宪法和委员会组织法当中规定“乡政权是农村基层政权,是国家政权的有机组成部分”。乡政府和乡人民代表大会会议是乡一级权力机关，村长有乡政府或者党委委派任命。由于建国初期这一政权的性质，农业生产的经济体制模式是农业合作化，从农业生产互助组到初级农业合作社再发展到高级农业合作社等，这些合作组织统一行政领导，由国家政府生产合作指令。

这一时期国家通过法律法规确定了我国基层政权的组织形式，顺利完成土地改革，开展农业合作化运动提高了农村薄弱的经济基础，由过去乡绅劣绅统治为主，到建国后用法律形式正式保证了农民当家作主的权利并将农民纳入国家政治体系之中，这对于长期生活在封建社会受“皇权”思想熏化、毫无权利可言的农民来说具有里程碑式的意义。

第二个阶段：人民公社时期“政社合一”乡村治理模式。1958年,农村人民公社取代了乡（村）建制治理模式。 1958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定:“实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会。”[1] 1958年《关于人民公社若干问题的决议》规定:“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。管理区一般是分片管理工农商学兵，生产队是组织劳动的基本单位。”简单来说，就是人民公社既是国家基层政权机关，又是国家的基层经济发展机构等。乡村社会的组织形式是公社、生产大队、生产队三个层次。生产、生活资料统一发放。人民公社时期，国家将权力渗透到乡村社会最基层，对农村社会的动员以及整合能力得到空前的增强。

人民公社化“政社合一”时期，国家通过权力的下沉，极大了提高了调动农村社会的能力。在当时的特定历史条件下，给予国家的发展提供了帮助，国家集中有限资源优先发展国家工业；调动、整合农民，兴修一批水利工程，这对于国家农业的长期发展起到了推动作用。但是，由于这一局面，平均分配的模式也极大的打击了农民积极性，限制了农民的流动和发展个体经济。由于各种行政命令、调动等方式，都是由国家由上到下单一传达，农民只能被动接受，这就阻碍了农民个体的民主政治意识的发展。党政不分，乡村治理，都是由党内一把手领导，农民长期缺乏主体话语权利，这也是导致我国农民阶层民主意识缺乏的一个历史原因。总之，这一时期各种隐形或者显性的基础政权与农民的矛盾，都加剧一种新的治理模式的产生。

第三个阶段：乡政村治时期村民自治的治理模式。1978年十一届三中全会召开之后，包产到户的家庭联产承包责任制的确立，经济基础的改变推动上层建筑的改革， 1983年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求实行政社分开,乡以下机构实行村民自治，并且村民可以根据生产的需要建立经济组织。1982年宪法确定了村民委员会为“基层群众性自治组织”的地位。1988年开始实行的《村民委员会组织法（试行）》，规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”1998年《村民委员会组织法》以法定形式确立农村社会基础群众的政治权利，并以此作为我国乡村治理的基本政策。这一时期将乡镇政府作为国家的基层行政机构，村一级组织为自治组织，两者是指导和被指导的关系。

虽然随着“乡政村治”治理模式的发展，国家在基层政权建设方面出现了一些问题，比如:农民参政议政流于形式、寻租等现象的发生，都对我国基层政治建设提出了严峻的问题，但是，国家也在积极解决问题，比如：取消农业税，以及国家提出的建设社会主义新农村的建设任务，各个乡镇的基层群众也在发挥创造才能积极推动村民自治的完善，各种选举形式、各种政治参与方式也在不断创新等等，都在新时期解决乡村治理当中存在的问题提出了解决的方式，随着我国经济发展，农民政治参与意识的提高，地方政府服务水平的加强，“乡政村治”也将在推动我国农村现代化的道路中不断发展和完善。

改革开放之后，我国的乡村治理模式这一形式的发展，彻底改变了过去我国行政命令式自上而下传达的治理模式，国家权力上收，充分发展农村社会的民主政治意识、发挥农民参与政治的智慧。国家不仅在法律层面确定了农民自治、民主管理、监督、决策等，而且充分尊重农民政治参与的创造性，比如海选、差额选举等选举方式的产生，成立各种经济组织发展生产。当然，现阶段农民成为乡村治理的主体还有一定差距，农民合理、迅速的政治诉求的表达机制还没有完善，只要坚定对乡村社会的改革，完善村委会自治制度、逐步提高农民政治权利，必将对我国政治现代化的发展稳定提供足够的支持。

参考文献：

第3篇：乡村治理的发展历程范文

与社会学、人类学乃至于历史学等学科积淀深厚，与农村社会和田野研究方法具有亲缘关系的学科相比较，作为一种自觉的学科努力，新生的当代中国政治学与农村和田野的结合是十分晚近的事情，大胆地估计，也就是最近十五年的事，并且，作为一种着意开拓的研究方向，政治学与农村的结缘从开始来看，也并非始于一种学科主流的有意而为，很大程度上，甚至可以说是由上个世纪八九十年代的历史机缘所促成的一个“意外”的结果，这种“意外”反映了一种学科的集体被动与困境。

回首上个世纪八十年代初，中国政治学刚刚恢复，就高扬民主和理性主义大旗，一路高歌猛进，以推进中国政治发展和政治体制改革为己任，一时间，其学科和社会影响力在新恢复的法学、社会学诸学科中处于领先位置，几乎可与经济学相比肩。这种显要是历史所赋予，并在八十年代中期达到顶点，以至后来者迄今也难以望其项背。可以说，那是一个政治学初生却激情澎湃的年代，也是政、学两界的一个蜜月时期，在那样一种百废待新，一切仿佛都需要重新认识和选择的时代背景下，政治学的基本取向直指中国政治社会结构的上层，而根本无暇将处与这一结构底层和边缘地带的农村纳入自己的学科视野。

然而，历史的发展充满变数，中国政治学在九十年代便从充满启蒙理想的半空中回落到现实的地面，从那以后，历史再没有给初生的政治学提供如经济学和法学那样大展宏图的机会，甚至连它自身都在经历一个学科的重新定位，以在新的社会生态中寻找安生立命的位置。正是在这样一种急速转变之中，一些学者开始了并非起于自觉但最终却又高度自觉的学术重心下沉，暂时放弃对宏大问题的关怀，而致力于去追问促成无常历史变化背后的社会文化基础，于是，农村成为他们进行这种试探性耕耘的一块处女地。

如果我们在这个时候再回过头来对回复到相对冷寂地带的90年代以后的中国政治学做一个整体上的评估，可以大体上归纳出两个新时代特征：一个是与国际学术相接轨的尝试。以这种取向为研究指归的学者在此一时期致力于学科乃至学术的重建，一些西方的重要学术思潮、学术范式、研究方法和学术概念，因其与转型期中国政治的种种直接和间接的关系而被引入，从而在外形和内核两个方面影响和再造冷寂之中的中国政治学术。另一个重要特征，就是自觉扬弃一贯以来居于统治地位的布道和注经式研究，从唯书为上转向实证和经验。正是在后一种取向中，对于中国农村的政治学研究，开始很快地取得引人注目的独特地位，并且因为种种国际和国内的原因而成为新时期政治学发展的一个成功的特例，获得了体制内的认可。结果，到了上个世纪最后几年，如果说在当代中国现实政治的研究中还能有所寄望，并受到海内外和体制内外所普遍关注的，就是这农村政治了。这一时期，作为政治学领域的跨问题公共领域，你不能不谈农村，不能不谈农村政治研究，不能不谈村民自治研究。中国政治学也因为有了村民自治研究这颗明珠，不仅重新获得体制性资源，不仅获得国际学术界的关注和各种资助，而且还几乎重新带动整个政治学科的重新崛起，乃至于有学者称中国政治研究在这个时候几近进入一个言必称乡村民主的“草根时代”。

上述状况无疑首先是由时代造就的，其次也是学者的努力和历史机缘相碰触的产物。明白了这两点，我们也就得以明白此一时期新生的农村政治从研究内容到研究方法上的特点。首先，从研究内容上看，中国政治学的主要研究对象由宏观、高层向底层和中、微观的转向，由历史条件本身所促成，但研究对象的转变却并不必然意味着研究者素有的研究情怀的转变，毋宁说，此一时期的农村政治研究在很大程度上只是对无能为力的宏大关怀的一种替代和移情。正是这种自觉不自觉的替代与移情决定了其研究价值的定位，因此，此一时期的村民自治研究在实质上被看作是对更为宽广和复杂的未来中国政治发展研究的试验和起点，因此，这种研究是村庄的，却又不是局限于村庄的，是关于中国农村的，但却更是关于中国政治的。这一特征对于政治学学科的影响既有积极的一面，也有消极的地方。从正面影响看，具有宏大关怀的村民自治研究的影响很快就溢出村庄的范围，而成为一个社会科学领域，乃至知识精英领域的热点问题和公共性话语，从而带动了公共政策的变化，吸引了更多的知识分子和青年学生投身于研究。而从其不足的方面看，由于其研究的价值关怀实质上在村庄之外，因此，过于强烈的宏大关怀实质上十分容易遮蔽研究者对研究对象——农村社会自身的认识，或者说使这种认识缺乏农村主位。其次，过于宏大的价值关怀与研究方法上的微观个案的联姻，在加速经验研究与学理研究结合的时候，也容易使来自于农村社会的“经验”成为论证某种先在理论政治正确性的材料，从而造成对“经验”本身的切割与拼装，违背田野研究的内在要求，使这一时期的研究在显现出个案与田野外貌的同时又呈现出某种非个案和非田野的特质。所以，现在看起来，这一时期的一些农村政治研究和村庄调查看似农村和村庄的，但在实际上却既是非农村也是非村庄的，看似田野的和个案的，但它在本质上却可能恰恰是非田野和非个案的，因为它的全部研究目的都在于自觉不自觉地去论证一种先在新政治理念的正确性，从而使其自身被打上了某种新的泛意识形态研究的色彩（不带贬义意义的）。

这种意在论证政治发展目的性的农村政治研究对于中国现实经验研究的最为直接的影响从两个方面表现出来：一是其村庄研究的自然向上抬升性，二是其研究方向的水平横移性。我们注意到，这种农村政治研究在一头扎入村庄之后，尚未来得及深入，又很快地漂浮上来，当村民委员会组织法从试行转为正式，村民自治正式成为我国农村的一项重要的制度构成之后，这种身在村庄，心怀中国的农村政治研究在村庄之内的使命实际上就宣告结束，继之而来的是高一个层级的乡镇政治研究。此时，各种各样关于乡镇体制改革的讨论继村民自治之后成为政治研究的新主流话语。但是，这一话语的出现，与其说是现实中的乡（镇）–村关系遭遇到了远比其他诸如县–乡关系、县–市关系、省–市关系和中央–地方关系更大的问题，不如说是怀抱宏大理想的农村政治研究本身具有向上提升和重新寻找研究对象的需要，是其价值情怀和政治发展路径设计的必然延续。与这种乡镇话语逐步取代村庄话语相关联的，是将村民自治研究横移向城市社区，力图在城市再造一个政治学研究的新的公共话语平台。然而，中国城市社会结构与村庄社会毕竟相差太大，如果说“乡政村治”的确在某种程度上再造了乡村社会的基层组织框架，那么，当下中国城市社会结构尚不充分的社区特征，则使这一努力很难成功。最终，受村民自治影响和启发而开始的城市社区研究归位于一种专业性的政治学术研究，并因此获得自己的存在空间。

然而，人们总是说，理论是灰色的，实践之树常青。无论实践者怀抱多么强烈的价值关怀，但只要面向实际，深入村庄，以某种先验理论预设为前提的农村政治研究就必然要发生变化和转向。正是因为如此，农村政治研究也就相应出现了第三个特征：即面向农村，深入村庄，以研究和解决农村和农民自身的实际需要为指归，以理解和阅读转型期中国农村政治特征本身为目的，力争发展出相对更“农村主位”而非绝对“国家主位”意义上的农村政治研究。这种学术取向的形成首先得益于扎实的乡村调查的启发。例如，正是长期和深入的田野调查和驻村研究，使研究者体会到作为知识分子之公共话题的农村政治研究与实际改良农村政治社会状况的农村政治研究之间的区隔，体会到意识形态意义上的乡村关系改革研究与实际改良乡村治理意义上的乡村关系改革研究之间的区隔，从而开始自觉地告别大话语下的乡村政治学，而开始致力于追求从乡村理解乡村，让农民自己说话，从对乡村的阅读和理解中提炼学理性知识，从乡村的政治运作实态与生态出发去思考改良农村治理体制的公共政策。同时，这一转型的出现也与此一时期农村政治研究对其他学科和研究方法及视角的吸纳有关，正是在这样一种从研究立场到研究方法的转变中，农村政治研究开始出现了一些引人注目、各有侧重而又相互联系的新趋势：版权所有

（1）以描述和解释农村基层政治实态及其支配机制为研究旨趣的新取向。这种研究取向的目的在于通过深入发掘、理解影响与支配中国乡村政治运行及其深层机制的“地方性知识”，重新发现和认识中国乡土的经验。并力图以这种经验来丰富和重构中国基层政治的图像，最终为学理的操作提供一个真实的经验平台。这种研究看似立意不高，其实志向高远。因为研究者们已经意识到，自十九世纪下半叶以来的各种各样的西学东渐过程，在促成中国传统学术走向科学化和现代化的同时，也在有意无意地以自身所特有的视角再造和重组本土的经验，以至于我们理所当然地认为是创造新理论来源的本土经验，实际上已经在潜移默化之中被改造成为论证各种西学当然地具有先在政治正确性的“本土经验”，从而使我们脚下的这块土地事实上也成为一个我们自以为熟悉，但在实际上却是需要花大力气去重新认识的“远去的他乡”，因此，只有重新地化“生”为“熟”，才谈得上重构理论。因此，这一尝试表现出强烈的人类学倾向，并在事实上是由政治学者自己，而不是经由人类学者的越俎代疱，开拓出中国政治研究中的政治人类学路径。（2）以研究乡村政治及行政体制和结构为取向的研究，这种研究尽管尚未完全摆脱宏大意识形态话语的影响，但它此时更为关注实际解决阻碍中国农村政治与社会发展一系列问题的努力却十分明显，它力图更加专业和技术化地去思考和解决乡村的结构问题，而不再满足于仅仅为了去证明某种发展逻辑，近年来重新出现的乡村建设运动的种种尝试，虽不成熟，但却实际上是这种政策性研究的努力在社会运动层面的体现。（3）农村政策的社会基础研究。这种研究以探讨政策绩效差异与地域和社区的关系为起点，最终落脚到着力理解转型期乡土社会的特性、原因及其走向，力图在连接学理研究和政策研究上做出尝试。这种研究其实与第一类研究有接近之处，但他们之间却始终又存在明显的张力，这表现在这种研究的拟社会学特征和它始终执着地要在学理研究与政策研究的中间地带建立明确而结构化的联接，并力图据此开拓出一个以问题带动学科的研究领域。（4）主要将乡村社会作为丰富和发展中国政治学及整个社会科学理论灵感来源的研究。这种研究是以学科为导向的，它更具有世界性的学术关怀，学者们相信，作为超大发展中国家的转型期中国农村不仅是中国学术发展最为重要的一个灵感来源地，而且也必将为确立中国社会科学的国际地位做出贡献。由于其宽广的学术积累，这种研究已经越来越具有国际的视野和学术水准，而本土化的追求也成为其中一个十分重要的路向选择。

第4篇：乡村治理的发展历程范文

关键词：乡村振兴；农村基层干部；素质提升

一、农村基层干部队伍在乡村振兴中的作用

进入新时代，国家更加重视农业、农村、农民问题。人才是社会主义各项事业取得成功的关键，乡村振兴，没有人才带头不行。需要挖掘人才、培育人才、锻炼人才，让人才引领和推动乡村的振兴。党的报告和其他关于农村发展的论述中也多次强调，要造就懂农业、爱农村和爱农民的“三农”工作队伍。这一要求对乡村振兴人才也同样适用，人才支撑是乡村振兴战略顺利实施的关键要素。基层干部只有懂农业，才能在农村基层工作中，做到有的放矢事半功倍，农村发展才有保障，这也是“三农”队伍的必备素养。“三农”队伍作为农村基层业务的实际开展者，必须了解农村农业状况、领悟和熟悉国家政策、熟悉农业有关业务、掌握一定的农业技术、熟悉农业农村市场规律，这是农村基层干部做好工作的必然要求，也是基本要求。农业作为第一产业，是国家的基础性产业和关键性产业，也是农民赖以生存的重要产业，事关国家安全稳定和人民生活的保障。“三农”队伍必须结合当地农业特色、农村现状、农民基础，因地制宜因时而异对当地的发展建设作出合理且科学的规划设计并大力推动，充分整合各项有利资源，努力实现建设目标。爱农村，体现的是使命担当，是“三农”队伍的首要特征，也是顺利做好农村各项工作的必备的思想依据。国家大力实施乡村振兴的大背景下，各类人才在农村的广阔天地里必然可以有更大的作为。“三农”队伍要做产业兴旺的推动者、生态宜居的爱护者、乡风文明的引领者、治理有效的贡献者、生活富裕的促进者。要立足于农村实际状况，深刻领会政策，坚定发展农村信念，坚持从地方特点出发，克服自然条件的不足，不畏艰难带领群众走致富道路；爱农民，即为农民谋幸福，是“三农”队伍的基本要求。此外，农村干部还要要深入群众之中，听群众的“心里话”、拨群众的“心头雾”、做群众的“奔康事”。与农民群众同呼吸、共命运，为质量兴农、绿色富农、品牌强农建设建言献策，促进各项政策措施落实见效，造福广大农民群众。要与农民群众交朋友，把农民群众视为亲人朋友，作农民群众农务耕作的勤务员、农业产品的推销员、品牌建设的培育员、乡村振兴的引领员、脱贫攻坚的工作员、农民困惑的化解员。推动乡村振兴，关键在农村基层队伍，关键在农村基层组织引领。

二、农村基层干部队伍建设面临的挑战

（一）政治素养不过硬影响了基层组织的领导力政治素养是每一个基层干部必备的基本素养之一，一定要把政治领导放在党对农村工作领导最首要的位置上。党的十八大以来，全面从严治党得到了有效的贯彻和落实，在各方面、各领域都取得了卓越的效果。但在部分农村基层干部和农村组织上，政治素养不够硬的问题依旧不同程度的存在，特别在一些农村基层尤为突出。这些突出问题，集中表现为一些农村基层干部政治意识淡漠、理想信念不坚定、不守党纪国法、为政不廉、为政不为等问题市场表现在实际的工作中。个别农村基层干部无视自身责任，罔顾党纪国法，肆意侵吞国家资源、集体利益和群众财产，对农村的宗族力量没有很好地引导，甚至加以放任，使得宗族力量成了乡村的一种势力，控制着一个村的资源，影响了农村农业的和谐有序发展。更有甚者，部分农村基层干部不仅纵容黑恶势力，有的则充当黑恶势力的保护伞或本身就是黑恶势力的代表，与黑恶势力为伍，截取大量非法利益，将农村基层作为党纪国法的真空地带。在工作表现方面，有的农村基层干部不敢担当、不会担当、不愿作为，怀着无为而治的理念，浪费和错失了发展的大好时机；有的基层干部则是置法律法规于脑后，利用职权乱作为，将权利作为替少部分人截取利益的工具；有的则是缺乏引领能力，面对发展过程中遇到的问题和困难，缺乏进取动力和开拓创新意识，工作推进缓慢；有的基层干部群众意识和法治观念淡薄，不按规章制度办事，主观的理解和执行党和国家的政策，敷衍了事的现象仍不同程度存在。化解矛盾和纠纷不是运用法律和政策去调解，而是以势压人，以权欺人，失去群众的信任，导致工作推进愈发艰难。上述种种问题的存在，造成一些农村基层干部政治不够过硬，难以有效贯彻落实党对乡村振兴战略实施的政治领导。

（二）思想认识不到位影响了基层组织的引领力乡村振兴需要一支政治素质过硬、创新能力顽强、敢担当、勇进取、协作好的农村基层干部队伍引领群众共同推进。但一些农村基层干部没有把乡村振兴战略与“两个一百年”宏伟目标的重大战略联系起来，没有认识到乡村振兴是实现“中国梦”重要的一环。当然也有一些基层干部缺乏主动学习精神，对国家政策了解不多、参悟不透，政策水平不高，使得依法依规开展说服教育不到位，而且影响凝聚民心作用，进而失去群众信任与拥护；面对村庄现状、资源状况、产业特色、发展优势和短板没有很好地去了解把握，全凭个人主观臆断和猜想；服务群众意识薄弱，对群众的诉求无动于衷，对群众子女教育就业、医疗社保等问题关心帮助不够；对与群众利益的有关的事项不能实行有效和合理的监督，村务财务公开流于形式，没有维护好群众的正当权益；个别视野狭窄、盲目自大、保守自负，工作方法守旧单一，对引领推进乡村振兴没有新方法新思路，破解发展难题的能力不强，习惯于沿用老经验、老办法、想当然的解决新问题；在面对乡村振兴中群众对精神文化生活多样化的需求把握不准，引领文明乡风建设、特色乡土文化建设的成效不显著，使得群众心无所寄、没有获得感和幸福感。

（三）队伍结构不合理影响了基层组织的战斗力实施乡村振兴战略需要品质优秀、结构合理的农村基层干部队伍。当前在农村基层干部中出现了一些结构不合理、品质参差不齐的现象。在干部年龄结构上，目前二、三产业高度聚集于城市和城市集群化发展的背景下，大批中青年农民长期在外经商务工，农村普遍缺乏新生力量，大批青壮年移民导致农村基层组织普遍存在党员老化、干部年龄偏大的现象正在逐步加剧。后备力量青黄不接，参差不齐人，基层农村组织亟须有效补充年富力强又敢于担当的干部；在学历结构上，经过多次的村级组织换届选举，农村基层干部文化结构逐步得到了优化，总体水平有所提升，但总体结构还不够理想。据报道，截至2017年底，我国有54.4万名村党组织书记，但大专及以上学历仅占17.4%；抽样数据调查显示，截至2017年底，我国农村人口中，大专及以上学历占比仅有13.9%。显然，村党组织书记这一特定群体大专及以上学历人数的比例与全国人口大专及以上学历人数的平均水平相比也高不了多少，人才水平的结构和层次明显不适应当前农村经济社会发展的要求，更不符合乡村振兴战略的要求；在干部类型结构上，乡村人才持续流失的情况也有日趋严重化的趋势，改革开放以来，农村居民的大量迁徙，导致乡村出现人才“荒芜化”的现象，既懂农业、懂经营、懂管理的复合型人才严重匮乏，这严重削弱了基层组织对乡村振兴的引领作用。

（四）后备力量不充足影响了组织带头人的选拔根据人口统计有关资料显示，截至2017年底，中国城镇常住人口为81347万人，比上年末增加了2049万人，城镇人口占比为58.52%。城镇常住人口的提高，显然是乡村人口流入所致，这导致了乡村从事农业生产经营管理的有效劳动力缺失。据统计，目前中国农村各类实用人才只有1690多万人，仅占农村劳动力的3.3%，这在一定程度上反映了农村人才总量不足，农村人才总量和结构与乡村振兴战略要求还存在不小的差距，也导致了农村基层组织普遍呈现党员老化、干部年龄偏大的现象，后备力量青黄不接，参差不齐，选人难和选优秀的人才更难现象的产生。目前农村人才的不足难以充分发挥其在乡村振兴中的服务、支撑与引领带动作用。

三、农村基层干部队伍素质提升的实践路径

（一）加强党的建设，提升基层组织的领导力实现乡村振兴，农村基层组织也在其中扮演着重要的角色，提升农村基层组织的领导力也是关键之一。加强党的建设，不断地提升基层组织的活力和战斗力，充分发挥基层组织领导力的核心作用，才能为乡村振兴提供坚强有力的组织保证。提升农村基层组织的领导力，必须从多方面入手齐头并进。一是强化对基层干部的理论教育学习，深刻且积极领会新时代中国特色社会主义思想，坚定理想信念，践行党的宗旨，不忘初心，牢记使命，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚守共产党人的精神追求，维护党的先进性，保持党的纯洁性；二是加强党员队伍建设，认真开展党内组织生活。严格落实全面从严治党要求下的各项组织生活制度，提高党员党性和积极性。三是强化党组织核心作用，充分发挥党建引领作用。将基层党建和基层治理与乡村振兴伟大事业融合起来，以党建引领各项工作。坚持在党的领导下进一步明确农村“两委”职责，规范村级重大事务决策和管理程序，农村“两委”共同组织实施乡村振兴战略，努力把村级党组织建设成为实施乡村振兴战略的坚强战斗组织。

（二）组织学习培训，提升干部队伍的执行力农村基层干部素质关系到党在农村执政基础，关系到乡村振兴战略的实施。开展农村基层干部培训，把其纳入干部素质提升工程，为提高农村基层干部工作能力和水平夯实基础，使其更好的投入到工作中，更好地引领乡村的全面振兴。培训中，一要完善培训内容，针对地方特点设计培训课程。根据地方实际，积极开展理想信念、群众观念、群众工作方法和政策法规等方面的学习教育，增强政治觉悟，筑牢农村基层干部拒腐防变的思想防线。坚持分级分类培训与乡村振兴工作实际相结合，开展有针对性、实效性的专题培训，为基层干部在乡村振兴中发挥作用添砖加瓦。二要改进培训方法，针对学员特点设计培训方式。培训中要注重能力的提高，积极探索干部培训的新方法，使农村基层干部的能力在学习中提高，素质在学习中增强，观念在学习中更新，技能在学习中掌握。通过形式方法多样的学习培训，切实提高农村基层干部在乡村振兴中引领和处理事务的能力与水平。三要加强实践体验锻炼，开拓学员视野。学习培训中注重先进典型的借鉴和引领作用，通过安排农村基层干部到先进示范村参观学习、培训交流、帮扶挂职，让他们在交流学习中借鉴成功的先进经验开拓视野，找到本村的优势、特色和与先进典型的差距，切实提升其在乡村振兴中的引领能力。

第5篇：乡村治理的发展历程范文

目前，无论是在我国政界还是学界，加强和创新社会管理正在成为不断升温的热点话题。扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系也已成为基本共识。笔者认为，从根本上来说，提高社会管理科学化水平的关键不仅在于能否把握社会管理的一般规律，更在于能否把握中国特色社会主义社会管理的特殊规律。

把握社会管理规律需要我们通晓和明确人类社会发展的规律，特别是人类社会治理的规律，而这些规律的内容就体现在人类社会发展及其社会治理的实践进程之中，渗透在众多哲学社会科学的研究成果之中。因而，我们必须不断地回首与总结人类社会发展的历史进程，不断地挖掘与借鉴众多学科中有关社会发展与社会治理的规律性内容。在本专题中，诸如城乡关系必然经历从城乡原始混合到城乡分离与对立再到城乡统筹与融合的历史演进，中国社会从传统农业社会地域化到社会领域的分离化，未来社会治理结构走向伦理化的合作治理等等观点都应是人类社会发展与社会治理的一种规律性内容，也是属于社会学、公共管理学等学科领域关涉的规律性内容。

把握中国特色社会主义社会管理规律需要我们学习借鉴西方国家社会管理的科学理论与实践经验，但更需要我们紧紧结合中国国情进行创新性思考、总结和概括。笔者认为，中国语境中的“社会管理”概念本身就具有独特的理论意蕴，是一个具有鲜明中国特色的概念。当下中国初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。然而，全面把握中国特色社会主义社会管理规律，全面建成中国特色社会主义社会管理体系仍然任重道远。中国作为一个发展中的大国，有着古老的传统文化和特殊的历史进程，在今天全球化背景下，正面对着工业化和后工业化一起走的现实；面对着既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期的现实。中国特有的历史与现实决定了中国不可能重走西方发展的老路，也决定了中国社会管理创新不可能照搬西方国家的现成模式。在本专题中，提出探索和创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度，剖析中国社会转型时期社会领域分离的新特点和现有社会管理体制无法包容的新因素等等陈述，都应视作为探讨中国特色社会主义社会管理规律的一种学术努力。

不可否认，加强和创新社会管理，建成中国特色社会主义社会管理体系是一项巨大的系统工程，需要我国政界、学界以及其他有识之士共同努力和协同作为。本专题意在抛砖引玉，希冀更多的同道、贤达关注与参与。

摘要：中国语境中的“社会管理”和“城乡二元结构”概念具有独特意蕴。我国城乡二元结构背景下的社会管理制度不仅是生成、固化与强化城乡二元结构的罪魁祸首，也是引发诸多社会问题的直接原因，它在新时期正面临着诸多困境。西方发达国家城乡关系演进以及社会管理制度变化的历程表明，推进城乡社会发展一体化和自觉建立市场机制之外的城乡一体化社会管理制度都是历史发展的必然选择。而推进我国城乡社会发展一体化必须探索和创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度。

关键词：城乡二元结构；城乡一体化；社会管理制度；中国特色

[中图分类号]C912　[文献标识码]A　[文章编号]1671-7287(2011)04-0015-08

破除城乡二元结构和推进城乡经济社会发展一体化，加强和创新社会管理制度都是当代中国贯彻科学发展观与构建社会主义和谐社会的重要战略任务。其中，我国城乡二元结构及其二元化社会管理制度所引发的社会不公平问题更为凸显，加强和创新我国城乡二元结构破除过程中的社会管理显得十分复杂和艰巨。而如何探索和遵循城乡关系演进和社会管理制度创新的一般规律，并结合我国城乡关系形成和发展的实际，最终走出具有中国特色的以城乡二元结构破除目标引领社会管理制度创新，以社会管理制度创新促进城乡二元结构破除的城乡一体化社会管理制度之路，应当既是推进我国城乡二元结构破除的重要路径，也是加强和创新我国社会管理主题之中的应有之义。

一、“社会管理”与“城乡二元结构”的中国意蕴

目前，我国学界对于“社会管理”尚未形成统一的认识。笔者认为，我们今天所探讨的“社会管理”应当是一个颇具中国特色的概念，它是基于新时期中国处于社会矛盾和社会风险凸显期、高发期的特定背景而言的，它不仅与西方发达国家盛行的“新公共管理”不同，与我国目前所强调的“社会建设”、“公共服务”中的“社会性公共服务”也有所不同。这些不同可以在社会管理的主体、对象、内容和目标的界定中得到辨析，可以从新时期中国共产党关于“社会管理”理念的提出和阐述中得到证明。

2003年中共十六届三中全会将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，这里既说明了“社会管理”不同于政治管理和经济管理，“社会管理”中的“社会”是指除了政治管理事务和经济管理事务以外的那部分社会公共事务；也说明了“社会管理”不同于“公共服务”中的“社会性公共服务”。前者主要侧重于对社会成员行为的约束和规范，强调社会责任的担当；后者主要侧重于对社会成员需求的适应和满足，强调社会权利的实现。当然，二者之间也是互为前提、互为补充，即管理中有服务，服务中有管理，必须在服务中实施管理，在管理中体现服务。2004年中共十六届四中全会提出“建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这说明了社会管理主体的多元化，也说明了不同主体在社会管理中应当发挥不同的作用。2005年总理在十届人大三次会议的政府工作报告中指出“社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能”。2006年中共十六届六中全会又提出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。2011年总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话并强调要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平”，要“加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”。这些阐述都表明，新时期我们强调的社会管理内容主要侧重于规范社会行为和化解社会矛盾，目标主要侧重于保持社会良好秩序和维护社会和谐稳定。2007年中共十七大提出“社会建设”，并将“加强和创新社会管理”作为社会建设的重要路径，这既说明社会建设的方式不局限于社会管理方面，社会建设的内容和目标也不局限于侧重规范社会行为和维护社会稳定方面，社会建设方式应当包括社会管理和社会性公共服务两个方面。如果说社会管理的内容和目标主要侧重于规范社会行为和维护社会稳定方面，侧重于维护社会公平正义方面，那么，社会性公共服务的内容

和目标则主要强调满足社会需求和发展社会事业方面，主要强调社会事业发展的效率效益方面。而西方发达国家的“新公共管理”强调管理主体的多元化，强调运用市场手段，同“社会管理”有相通与借鉴的一面，但是，新公共管理的管理领域并非专指政治、经济领域之外的社会领域，其内容和目标也并非仅仅侧重于规范社会行为和维护社会稳定。

我们在这里所谈论的“城乡二元结构”也是一个具有中国特色且不断发展的概念。二元结构说最早源于刘易斯的二元经济模型，是指主要为满足农村自我消费的传统经济部门与以大工业为代表的现代经济部门二者并存，强调城乡二元经济结构主要形成于历史延续因素。但是，中国语境下的城乡二元结构既是指城乡具有不协调、不平衡、不和谐的生产力与经济发展状态的经济二元结构，也是指城乡具有不协调、不平衡、不和谐的社会发展水平的社会二元结构，是城乡经济和社会的“双二元结构”，其形成动因既有历史延续因素，但更有制度变迁和国家发展战略的因素；其显著特征是城市与乡村、工业与农业、工人(城市居民)与农民(乡村人口)的人为隔离与对立状态；其维持机制主要是城乡分割的户籍管理制度以及其他经济社会政策及管理制度；其造成的直接后果就是城乡经济社会发展的不协调、不平衡、不和谐，即城市富裕农村贫穷，城市先进农村落后，城市繁荣农村衰败。中国语境下的“城乡二元结构”也是一个不断发展的概念。中国城乡二元结构形成于20世纪50年代，伴随着计划经济体制的建立，为了实施农业支持工业和以重工业为主的赶超型发展战略，国家以法令方式自上而下地推行以户籍制度为核心的城乡分割的二元管理制度。改革开放以来，这种城乡二元结构的续存和强化的主因也在不断地发展变化，有学者就此对两个不同时期的我国城乡二元结构进行了分类，把1978年前后因政府行政干预和优先发展重工业政策导致的城乡二元结构称之为“行政主导型的二元结构”，把由于消费品升级和社会资源重新积聚所带来的城乡断裂称为“市场主导型的二元结构”。再如，新时期除了传统的城乡二元结构之外，还有学者认为，随着中国城乡经济社会的快速发展，在城市周围，尤其是像北京、上海、广州、深圳等包容性广、开放度大、辐射性强的特大城市，在原有的城乡二元结构基础上嵌入了新的一元，产生了原住民(主要是当地农民)与外来移民(主要是流动民工)之间的新二元差别，从而形成了当代中国城乡关系有的复合型二元结构。

此外，与“城乡二元结构”直接相对应的概念应是“城乡一体化”。城乡一体化的思想在历史上早已有之，其概念是20世纪80年代我国学者首先提出来的，也是一个具有中国特色的概念。中共十七大以及十七届三中全会提出与强调的城乡一体化，就是指在破除城乡二元结构的基础上实现城乡经济社会发展一体化，是将农村和城市作为一个整体统一筹划，在承认和保持公平合理的城乡差异性基础上，实现城乡经济社会的协调发展、平衡发展、和谐发展。

二、我国城乡二元结构背景下的社会管理制度困境

我国城乡二元结构背景下的社会管理制度是一种维持城乡二元结构的二元化社会管理制度，它包括城乡分割的二元化人口户籍管理制度、社会保障管理制度、教育文化管理制度、医疗卫生管理制度、环境管理制度、社会治安管理制度、社会安全管理制度等除经济事务、政治事务之外的所有社会公共事务管理制度。这种二元化社会管理制度不仅难以解决由城乡二元经济社会结构所引发的各种社会问题，而且其本身就是生成、固化与强化城乡二元结构的罪魁祸首，也是引发诸多社会问题的直接原因，它在新时期正面临着诸多难题和困境。

①城乡居民收入差距扩大问题。根据有关数据，我国城乡居民收入差距曾经一度缩小，如从1978年的城乡居民收入之比的2.36:1缩小到1985年的1.72:1；但1998年之后一直是扩大趋势，2002年城乡居民收入差距是3.11:1，2010年已是3.55:1。导致城乡居民收入差距扩大主要是城乡二元经济结构造成的，是城乡不同的生产力水平和不公平的经济管理制度造成的，如在改革开放前国家在农村实行统购派购粮食和农产品制度，形成工农产品价格“剪刀差”，在改革开放后低价征用农村土地和廉价使用农村劳动力等。但是，城乡不同的社会保障制度和社会福利制度也是造成城乡居民实际收入差距扩大的重要原因，即如果再考虑到城镇居民享受的各种福利性补贴，兼职收入、灰色收入和各种非货币因素，城镇居民的实际收入又被严重低估，城乡居民的差距还会更大。城乡居民收入差距不断扩大，不仅限制了农村低收入者的消费能力，而且容易增强农民的相对剥夺感和心理失衡感，容易激化农村与城市居民以及社会不同阶层之间的矛盾与冲突。

②城乡居民社会保障差距问题。我国城乡居民社会保障差距主要体现在四个方面：一是城镇居民享受的社会保障项目多于农村居民；二是城镇居民社会保障覆盖面大于农村居民；三是城镇居民的社会保障标准高于农村居民，城乡人均社会保障费用之比为24:1；四是城镇居民社会保障的层次高于农村居民。城乡居民社会保障水平差距过大就会导致城乡居民实际收入差距扩大，就有可能导致城乡关系的对立和矛盾。而农村居民社会保障水平过低也会导致部分地区的农民缺少必要的最低生活、大病医疗、基本养老、失业救济等方面的社会保障，造成个人及其家庭的生存危机。

③城乡居民教育差距问题。国家对城乡义务教育投入不平等，农民教育年限要远低于城市居民，“城乡教育在硬件设施、师资、家庭教育环境等方面的差距，已经造成了农村学生的‘起点不公平’、‘过程不公平’，而高考制度的‘农村歧视’倾向，则加剧了‘终点不公平’，剥夺了部分农村学生接受高等教育的机会，并导致部分农村学生沉淀在高等教育的‘中下层’”。受城乡居民收入差距扩大、教育费用不断提高等因素影响，农村学生已经出现辍学、失学或农村家庭因教致贫、因教返贫现象。如果说教育差距是当今中国社会最大的差距，那么，城乡教育差距就是我国教育差距最主要的表现形式，它是社会不公平的主要体现，会导致城乡经济社会地位差距继续扩大。

④城乡居民医疗卫生差距问题。我国60％以上的农村居民只拥有约20％的卫生资源，不仅城乡医疗卫生条件差距较大，而且一些农村基本医疗卫生条件也非常落后。在目前实行的农村合作医疗制度下，农村合作医疗的覆盖率还非常低，农民自费医疗群体还占绝大多数。这样就往往出现两种情况：一是农村缺少必要医疗设施，农民有病无处医，看病更难；二是缺少医疗经费保障，进城看病代价更高，看病更贵。现实中也是经常出现很多农民应看病而没有看病，应住院而没有住院，或者因病致贫、因病返贫的情况。在城乡差距和贫富差别的背景下出现危及群众健康和生命尊严的问题，就是医疗卫生的不公平和社会的不公平，就有可能影响社会和谐、安定和有序。

⑤城市农民工流动管理难问题。我国城镇存在着大量流动人口和外来人口，而两亿多农民工则是这些流动人口和外来人口的主体。在二元化户籍管理制度条件下，农民工群体的流动性为人口流出地和流入地的管理衔接造成困难，容易出现管理盲区，既可能加大了城市人口和计划生育管理、治安管理的难度，也可能造成类似社会保障制度的“碎片化”现象。

⑥城市农民工弱势地位问题。城市农民工往往从事着苦、脏、累、险的工作，城镇中被认定为工伤和职业病的劳动者也大多数是进城务工的农民。由于受现行的城乡二元户籍管理制度影响，农民工与市民权利不平等，城镇农民工及其子女并不能享受和流入地居民同等的就业、教育、住房、医疗卫生、社会保障等公共服务和社会福利方面的市民待遇，而且还存在着农民工经常被克扣工资，存在着本地居民对农民工排斥和歧视等现象，而农民工对于城乡差别的感受又最为直接和深刻，因此，城市农民工的弱势地位很容易使他们对所居住的城市和城市居民产生隔阂、冷漠甚至敌对情绪。

⑦农村基础设施建设落后问题。近年来，我国农村基础设施有了较大改善，包括农村的公路、电力、通讯、饮用水、能源、学校建设等方面。但是，全国农村固定资产投入还远远低于城市，在城市被认定为公共产品的基础设施，在农村并不一定是公共产品，必要时仍然需要依赖农民自己支出。我国城乡基础设施的差距以及农村基础设施落后将严重制约农村经济社会发展，将对城乡不平衡不协调发展起到很大的固化和强化作用。

⑧农村社会治安状况严峻问题。与城市社会治安力量相比，目前农村社会治安的人力、物力、财力投入不足问题已比较严重，现有农村社会治安力量与农村维稳要求已有较大差距。因为，农村刑事案件明显高于城市，农村、上访事件也呈上升趋势。除传统的民事纠纷和刑事案件外，农村社会治安新问题也在不断涌现。如在向农民征地过程中就产生了大量的治安问题，“农业税免除以后，农村社会不安定的主要原因是占地、抢地和保护耕地的矛盾，许多刑事犯罪、都与土地有关”。再如，随着大量农村青壮劳动人口涌向城市，农村留守数量庞大的老人、妇女和儿童，而随着撤乡并镇、撤村并村的不断推进，农村社会治安力量又越来越集中于远离村庄的乡镇，留守老人、妇女和儿童的安全问题就十分突出。

⑨农村环境保护滞后问题。城市工业污染和生活污染正在不断向农村地区转移和扩散，而且我国的环境保护主要集中于城市地区，农村生态环境保护长期得不到应有的重视。自1998年以来，中国环境污染治理投资中近52％用于城市基础设施建设，城市与农村环境卫生投资差距平均为6～10倍，城市与农村生活污水处理差距平均为35～59倍，生活垃圾处理差距为7～17倍，乡镇环境保护机构仅占环保机构总数的4％～15％，乡镇环境保护人员仅占人员总数的1％～4％。农村生态环境保护落后于城市也是环境不公平的一种表现，农村生态环境日趋恶化不仅会造成越来越多农村居民的不满以及各种环境暴发；而且农村与城市生态环境是一个有机整体，具有城市不可替代的生态平衡和人类文明遗产保护之功能，农村生态环境恶化最终必然会影响城市生态环境安全。

⑩农村社会管理主体偏弱问题。农村社会管理主体主要包括农村基层党组织和政府、农村社会自治组织和农民。由于我国仍然实行城市领导农村的行政管理体制，二者分属不同行政层级，公共财政投入也是一种重城轻乡的财政体制，一些以农业为主的地方政府日常工作运转经费都没有保障，甚至连干部工资都不能按时、足额发放。这些制度安排容易导致地方农村基层社会管理组织软弱涣散，甚至有些农村基层政权还遭受到黑恶势力的侵入；也容易导致农村社会自治组织培育成长缓慢，农民自身素质和能力提高困难等问题。所以，与城市相比，部分农村社会管理主体的偏弱状况已难以适应繁重的农村社会管理任务需要。

三、西方发达国家城乡关系演进中的社会管理制度

按照历史唯物主义原理，生产力是人类社会发展的最终决定力量，生产力也是城乡关系发展的决定力量。随着生产力的变化发展，人类历史上的城乡关系也必然经历从城乡原始混合到城乡分离与对立再到城乡统筹与融合的演进过程。西方发达国家城乡关系的演进也遵循着这种城乡关系历史发展的客观规律，并具体反映在西方发达国家城乡之间的经济关系、政治关系以及狭义的社会关系演进历程之中，同时这一历史进程也体现出西方发达国家在处理城乡关系中的经济管理制度、政治管理制度以及社会管理制度变革与演进的一般性规律。

在城乡经济关系上，西方发达国家都在不同时期内经历过由城乡差距与对立的产生和扩大到城乡统筹与协调发展的变动过程。现代生产力主要表征就是工业化城市化，从工业化城市化开始到19世纪末即自由资本主义时期，主要是乡村推动城市、农业为工业提供积累时期，其具体形式主要是工农产品间存在不等价交换，这种不等价交换主要是由资本在农业部门的滞留、工农业产品市场特性的不同、工农产品性质的不同、工农业劳动生产率增速的不同等因素造成的，而这种不等价交换必然造成城乡经济差距。如农业发展最快的美国1870～1900年间农业增长了1.4倍，而同期工业增长了3倍。也正是由于这些影响工农产品不等价交换的各种因素会长期存在，因此，即使农业劳动生产率的增长速度快于工业，同时也具备了纠正城乡利益关系偏向的物质前提和客观需要，如果没有国家政府的干预和调节，城乡利益关系仍然会偏向城市一方。所以，20世纪初垄断资本主义时期特别是20世纪50年代以来，西方发达国家各种经济政策特别是农产品价格支持政策的实施，对缓和城乡利益矛盾和对立，建立比较协调的城乡、工农利益关系机制提供了政治上制度上的保证。目前，各发达国家每年都拿出相当数额的财政收入用于对农业的扶持。显然，在生产力发展到一定阶段，在市场机制的自发作用下，农业的天然弱势地位必然会出现乡村落后于城市的城乡“二元经济结构”。也就是说，这种城乡“二元经济结构”是在没有国家政府的行政和经济干预条件下形成的，即它不是内在地生成于二元化经济管理制度。但是，仅仅依靠农业自身力量或市场机制又无法解决这种城乡经济差距和对立问题，必须通过市场机制以外的国家政府力量，通过重点支持农业和乡村的城乡经济协调发展的经济政策或城乡一体化经济管理制度才能得以解决。

在城乡政治关系上，西方发达国家在不同时期也经历了从城乡矛盾对立到城乡平等一致发展的变动历程。首先，在工业化城市化早期，伴随着城乡经济关系的差别和对立，城市经济日益占据统治地位，代表城市工商业资本家利益的国家政府往往在政治上实行城市对农村的统治，实行的是牺牲农村利益的“不干预”政策，加上城乡差别的日益扩大，就必然会引起城乡间政治上的对立。农民为了公平地分享整个社会日益增长的物质利益就进行

了不懈的斗争，他们要求政治参与，并组织各种合作社在生产、流通领域进行联合斗争。正是在农业集团的种种压力下，同时也是为了稳定农业这个国民经济基础，到了19世纪以后，各国政府开始注意农业立法和实施保护农业的政策措施，从而开辟了由城乡政治对立到城乡政治平等的发展道路。其次，西方发达国家的地方自治曾经是城市的一项特权，而乡村居民没有自主管理地方事务的权利，随着现代国家的建立，在地方治理上西方国家也在不同时期和以不同方式经历了一个城乡二元对立到城乡一体治理的转变过程。而所谓城乡一体治理就是指城乡地方政府具有平等的法律地位，它们处于同一政府层级，采取大致相同的政府组织形式，拥有完整的财权和独立的事权。城乡一体化治理有助于消除城乡之间的人为差距，有助于促进城乡自动均衡发展。

在市场机制的自发作用下，伴随着城乡经济的差距与对立，也必然会产生城乡社会关系的差距与对立，如农村的教育、文化、卫生、生活水平、基础设施等公共服务以及个人发展机会大大落后于城市。而城乡政治关系的对立或地方治理的二元对立也必然会更加深化城乡社会关系之间的差距与对立。所以，如同上述经济和政治领域走过从城乡对立到城乡协调、从城乡二元结构到城乡一体化发展的道路一样，西方发达国家的城乡社会发展也大致经历了从分离对立到城乡统筹协调发展的道路，同时，其社会管理制度也大致经历了从放任城乡分割的二元社会发展政策到促进城乡社会协调发展的一体化社会管理制度的变动过程。

在20世纪之前的自由资本主义时期，西方发达资本主义国家一般都经历城乡经济社会发展差距不断扩大的过程，这也是一个国家工业化城市化发展的必经阶段，有其存在与发展的历史必然性。这个时期的国家政府对工业发展和城市建设比较重视，对农村和农业不太关注，对经济社会的宏观调节能力比较脆弱，社会管理和社会公共服务职能也十分有限，社会管理主要依靠地方自治特别是城市自治，而农村社会管理主要依靠自我治理或城市统治，政府对于社会自治基本上采取自由放任的不干预政策。显然，这时期的社会管理对于城乡经济与社会差距扩大基本上处于听之任之的状态。当然，这个时期国家政府的主要职能是维护社会秩序的社会管理，主要目标是维护建立在财产权基础之上的社会秩序即资本主义市场经济自由运行的社会秩序。所以，这个时期的社会管理制度不是着眼于解决城乡经济社会差距不断扩大的社会公平问题，而是维护放任城乡经济社会差距扩大的社会秩序。

城乡经济社会差距不断扩大必然会影响国民经济持续稳定发展，也会引发由城乡对立和农村衰败所带来的各种社会矛盾和社会问题，进而危及社会稳定。因此，到了垄断资本主义时期特别是20世纪50年代以后，西方发达国家基本上都实行了重点支持农村社会建设的城乡社会协调发展的社会政策，并启动了城乡一体化的社会管理制度建设，其主要做法有：首先，逐步实施城乡一体化社会保障。如欧盟各国医疗保险、养老金、失业保险等社会保障项目基本覆盖了人口的绝大多数，其中丹麦、意大利、瑞典、英国的医疗保险覆盖率已达100％。日本也基本上建立了以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系，形成了城乡一体化的国民公共医疗和养老保险体系。其次，积极推进农村基础设施建设。如20世纪30年代以来美国就一直重视农村的道路、水电、排灌、市场等基础设施建设，2000年美国农村公路里程已达到300万公里，占全国公路总里程的一半。20世纪60年代以来，美国、法国、英国等发达国家也不断增加对农民住房、自来水、能源等生活基础设施的投入。再次，大力发展农村文化、教育、卫生等社会事业。如美国的“工读课程计划”开展了多元化的农民职业技术教育。日本除了普及高中教育之外，也特别重视农村职业技术教育。最后，努力培育农村社会自治力量。如日本几乎每个町村都设有农业协会，农业协会提供的服务已经涉及农户生产生活的各方面，很多地方取代政府承担了提供公共服务的功能。挪威农民还组织过“农民党”，成为农民利益和农村发展的重要代言人，后来改名为“中央党”，是挪威政坛实力最大的四个政党之一。

从西方发达国家城乡关系演进以及社会管理制度变化的历史过程，我们可以得出一些具有规律性的基本结论：一是推动城乡社会发展一体化是一种历史发展的必然趋势。在工业化城市化有了一定发展而发展又不够成熟的条件下，在没有市场机制之外的国家政府等人为干预的前提下，城乡社会发展将产生一定差距并逐步有所扩大，但随着工业化城市化进一步推进和成熟之后，城乡社会发展差距所带来的城乡分离和对立又会破坏经济发展和社会稳定，所以，推动城乡社会发展一体化就是历史发展的必然选择。二是推进城乡社会发展一体化必须建立城乡一体化社会管理制度。在市场机制的自发作用下，工业化城市化必然会造成城乡社会发展差距，形成一种城乡社会二元结构。但是，仅仅依靠市场机制无法动摇和消除这种城乡社会二元结构，只有自觉地建立一种市场机制之外的城乡一体化社会管理制度，才能走向缩小乃至根除城乡社会差距的历史道路。三是城乡一体化社会管理制度是一种重点支持农村的制度。城乡社会发展的差距表现为农村社会落后于城市。如果说，在城乡社会差距产生与逐步扩大时期，主要是农村支持城市、农业支持工业，那么，缩小城乡社会差距和建立城乡一体化社会管理制度就必须着重于实行城市支持农村、工业反哺农业的社会政策或社会管理制度。四是建立城乡一体化社会管理制度是一个长期的多样的历史过程。城乡社会发展差距的产生和扩大是一个历史过程，缩小这种差距和建立完善城乡一体化社会管理制度也将是一个长期的历史过程。而且，各国国情以及一国内部各地区情况的不同，也决定建立城乡一体化社会管理制度必将是形式多样和各具特色。

四、创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度

基于城乡关系演进和社会管理制度创新的一般规律，并借鉴西方发达国家的经验和结合中国的具体国情，推进我国城乡社会发展一体化就必须探索和创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度。其制度领域主要包括城乡一体化户籍管理制度、社会保障制度、文化教育制度、医疗卫生制度、社会治安制度、公共财政制度、社会管理组织体系和工作机制以及社会发展规划等各种社会事务管理制度。其中国特色主要反映在城乡一体化社会管理制度创建的起点、重点、程度、速度以及具体内容等不同维度之上，并体现在各种不同的社会管理制度和我国不同发展水平的区域特色之中。

从制度创建的起点看，西方发达国家的城乡一体化社会管理制度的建立基本上是一个从无到有的过程。因为，这些国家的城乡二元经济社会结构主要是在工业化城市化发展到一定阶段，农业的天然弱势地位和市场机制的自发作用条件下形成的，主要表现为一种自然演进的历史过程。这时期的国家政府实行的是一种自由放任的不干预社会政

策，并没有建立起一种城乡二元化社会管理制度。而我国的城乡经济社会发展的二元结构则主要内生于当时的国家发展战略需要和城乡二元化经济社会管理制度建立，其中，城乡二元化社会管理制度的长期存在是固化和强化城乡二元结构的主要因素，从而创建我国城乡一体化社会管理制度也就是一个从破到立的过程。也就是说，我国“以缩小城乡差距，统筹城乡一体化发展为宗旨的制度创新，其本质是要打破固化、强化城乡二元结构的城乡分割和二元化体制与制度，进行有利于消除二元结构的制度创新”。如果说，西方国家建立一体化社会管理制度主要是一种“立”的任务，那么我国就不仅需要“立”，而且更需要“破”，即消除具有很强“路径依赖”的二元化社会管理制度任务也比较繁重。特别是在社会建设方面的投入总量增长有限，二元化社会管理制度中的既得利益者感到利益相对受损的前提下，完成破除的任务就会更加困难，社会管理制度创新的成本也就更加高昂。

一般而言，西方发达国家城乡一体化社会管理制度创建的重点在不同国家和不同时期可能有所不同，但其重点都是医疗保险、养老金和失业保险等社会保障项目，因为，这是城乡居民生活的基本需要，是农村社会发展的基本保障，是促进城乡经济社会发展一体化和社会稳定的重要路径。从这个意义上说，我国城乡一体化社会管理制度创建的重点也应当放在社会保障方面。但是，我国居民的社会保障以及就业、住房、教育等各种社会福利和公共服务的城乡差距都依附于我国特有的户籍管理制度，即户籍管理制度是维系城乡二元社会结构存在的核心因素。如果这种全国性的户籍管理制度没有改变，农民和市民的身份没有改变，那么，依附于这种制度的其他二元化社会管理制度就有存在乃至继续扩展的条件，农村与城市居民的平等待遇与自由流动就难以真正实现，城乡二元社会结构也就无法真正破除。因此，笔者认为，我国创建城乡一体化社会管理制度应当首先将重点放在建立城乡一体化户籍管理制度，即在建立城乡统一的户籍管理制度上能够有所作为和率先突破，而城乡一体化户籍管理制度建立可以发挥牵一发而动全身的作用，必将大大促进和带动其他各种社会管理制度的改革和创新。目前，我国已有部分地区对农业和非农业户籍的居民登记制度进行了改革，但建立全国性城乡户籍统一管理制度还远未成为现实。

从历史上看，西方发达国家是在工业化城市化水平比较高的前提下开始建立城乡一体化经济社会管理制度的历程。相比而言，无论是历史还是现实，这些国家农业劳动生产率都比较高，农业吸引资本投入的能力也比较强；农村剩余劳动力能够逐步转移，农村人口所占比例也比较低；同时国力比较强盛，用于转移支付的财政能力也比较强。相反，目前我国虽然在总体上达到了工业化城市化中期阶段，但我国现代农业生产技术水平总体还不高且地区差异较明显，吸引资本能力很低；农村富余劳动力充分转移难度很大，大部分人口还主要集中于农村，国家公共财政实力的人均水平也比较低。所以，西方发达国家在推进城乡一体化过程中具有许多我国无法比拟的优势，因而在公共服务和社会管理的广度和深度上也会远远超过我国。如欧盟目前每年用于农业和农业发展的财政支出要占国家预算总支出的50％，日本政府每年对农业和农村的财政支出相当于农业净产值的50％，在发达国家的农民收入中，有三分之一来自政府补贴。而我国目前的公共财政实力不允许覆盖那么多的农民，不允许提供那么多的财政补贴和“从摇篮到坟墓”的公共服务，也不允许提供如同发达国家那样高水平或水准的城乡一体化社会性公共服务。因此，笔者认为，我国城乡一体化社会管理制度应当是一种以实现最低生活保障为底线，以提供基本公共服务为基础，以倾斜支持农村社会建设为重点，以维护社会秩序和社会稳定为目标的初级社会福利和社会保障管理的制度。

第6篇：乡村治理的发展历程范文

论文摘要：我国古代由种植文明所形成的家庭宗族结构，形成了以血缘为纽带，以孝为核心的宗法思想，经儒家的宣扬和主张，横向渗透到社会生活的方方面面，纵向延续几千年，并成为中国传统文化的重要部分。封建国家看到了乡村政治文化的这种特点，充分利用宗法意识与宗族结构，建构出官民共治的乡里制度，充分利用宗族巨大的内聚力，将国家权力渗透到乡村社会，从而达到对乡里社会和乡里百姓的严密控制，实现有效的乡村治理。

一、宗族家庭的源流与嬗变

(一)农耕生活产生家族制度

在一万多年前，我们的祖先逐渐结束了被动的采集农业，开始发展原始的种植农业。这种农耕的方式使得人们定居形成村落，而村落成为母系氏族社会的基本结构。在母系氏族社会，女子采集果实，管理氏族内务，成为生产的主人。随着母系氏族社会晚期婚姻禁忌的增加，群婚制逐渐受到排斥，“对偶婚”不断增多并变成一夫一妻制，这标志着父系氏族公社的形成。从此，家庭成了社会最基本的结构单元。同一祖先的家庭聚居在一起，成员依据辈分、资历和财产形成身份不一的社会结构，这样就形成了以地缘和血缘关系为特征的宗族。为了实现对宗族内部事务的有效管理，一套具有严密等级的家长式的宗族制度，作为宗族内部的长者或精英在地缘上便成为了村庄最早的控制力量，由他们组成的治理集团是一种原始的自治组织。

(二)家族制度孕育国家体制

我国是在铁器还未使用，商品经济还未发展，氏族血缘关系还未瓦解的情况下发展起来的文明。在父系氏族末期，随着黄河中下游一带众多部族的联合，我国最早的奴隶制国家夏朝逐渐发展起来，我国也开始进入奴隶社会。这一时期的家庭经济“像单个蜜蜂离不开蜂房～样”，长期不能离开“氏族或公社的脐带”，公社共同体的组织形式被保存了下来。宗法制度是进入阶级社会后，统治阶级为了保护其私有财产而建立起来的一种制度，它产生于氏族社会末期，成熟于西周，由原始的“以父系家长制为核心”的血缘组织演变而来。周天子利用公社形式，建立了以井田为基础、以血缘为纽带、以邑里村社为基层组织、以世袭分封为政治结构、以宗庙社稷为权力象征、大宗小宗分别继承的金字塔式的等级特权制度。这种制度具有明显的等级性和强迫性。

(三)制度的瓦解与意识的延续

从春秋初年开始，宗族组织和宗法制度经历了一个相当长的瓦解过程。如宋代陈祥道说，周代宗族制度盛行，到商鞅变法，人们早已不知道敬宗收族了j。直到战国中叶以后，经过各国的变法运动才彻底瓦解。在宗法制度之下，周王室是天下同姓诸侯的大宗，周王是大宗的大宗子，诸侯对周王惟命是听，不敢有缺，但随着分封制的混乱和瓦解，周王已无力维持天下共主的地位，自然失去了大宗的大宗子地位，宗法制度消失殆尽。而在周天子之下，大宗、小宗关系混乱颠倒，许多强大的异姓大夫起来控制国君，最后夺取国君的位子。在孔子看来，这是礼崩乐坏的表现。事实上，由于生产力的落后，生产方式依然没有改变，家庭之间的地缘关系在一定关系上还客观存在，因此敬宗收族、宗族团聚、族众互助的宗法意识不但没有随着宗法制度的瓦解而扫地以尽，而且“自殷周至民国，家族势力虽然时遭贬抑，但家族的观念意识和结构组织却绵延不绝地存续了三千余年”。

二、宗族家庭与乡里制度的亲和

(一)宗族家庭的作用与功能

与古希腊的海商文明不同，中国古代文明起源于种植文明，种植业的特点使得人口束缚于土地，罕有流动性，进而在中国农村形成了聚族而居的格局。在这样的格局下，人与人之间的关系主要受两个方面的制约，一是以邻里为主的地缘，二是以宗族和家庭为主的血缘。因此，以地域为基础的宗族在保持农村社会秩序方面发挥着极大的作用。

一方面，从宗族的功能需要来说，大体可用“守望相助、疾病相扶”来概括。“守望相助”为的是应对社会风险古代的农村地区生态不稳定，耕作方式粗放，往往需要靠天、靠地吃饭，再加上纷争不断、战乱频仍，村庄安全成为很大的问题。因此，村民聚居就容易形成规模巨大的村庄，以此来增强防御人祸的力量。从“疾病相扶”来讲，传统小农经济的农户十分脆弱，非常需要得到超出家庭力量的扶持，而人们的祖先崇拜情结使得族人之间自然而然地在生产、生活上互相帮助，并且这种朴素的利他主义逐渐地成为宗族族约中普遍的规定。在“守望相助、疾病相扶以外，以地缘为基础的宗族最为重要的功能是集中个体的力量，进行公用道路的修筑、水利设施的兴建、水井的穿凿，以及村落围墙的修建等，这些都是与农民生产生活密切相关的公共品。

另一方面，从法律规范来讲，在中国传统社会，宗族组织制定有大量的族规家法。这些族规家法以劝善惩恶、广教化而厚风俗为己任，以协调邻里关系、稳固乡村社会秩序为目的，由族人自行制定或自愿接受，共同遵守，并在执行上组织化、制度化。这些族规家法不仅仅是民间的，而且获得了国家的默认甚至支持。它们不仅是劝导性的，而且往往是惩罚性的，比如对于违反族规的人，可以责打、罚物，甚至逐黜族籍，即使将不法族人处死，国家也不会轻易干涉。还有的族规规定族内发生纠纷必须通过宗族内部解决，不许向官府提讼。可见，族规家法是以义务为基础的规范，在国家一般不介入基层社会尤其是宗族内部事务时，可以有效约束族人内部的争斗及少数人的越轨，约束在公共物品生产过程中的偷懒行为，从而使宗族可以在相当程度上维持农村生产和生活的基本秩序。

(二)国家治理面临两难抉择

村庄最早是家族的自然聚集，是原始公社转化而来的宗族组织，并随着宗族组织向国家转变而被纳入到国家管理之中。在农业时代，国家机器正常运转所需要的资源来自于土地，因此迫切需要对乡村社会实施有效的治理和控制。然而，中国乡村社会的现实状况却使国家面临治理的“两难抉择”。

国家首先碰到的一个难题就是治理成本的问题。我国地缘辽阔，当国家的规模不断扩大时，国家与乡村的社会距离自然拉大。同时，农耕生活天然的独立性，使得乡村成零散的点状分布，使中国的乡村彼此分离，相距遥远。 “虽民至老死，不相往来”，形成了“细胞化社会”或“网络化社会”。如果国家权力渗透到广袤的乡村，将乡村纳入国家权力的控制范围，必然要设置庞大的官僚机构，而用较大成本换取的却是极低的运转效率。再次，由于宗族是封闭的、排外的、有着自己特殊利益的组织，国家治理乡村必然要遭到家族势力的抵触和挑战。宗族势力是村庄最早的控制力量，当国家权力下沉时，必然和家族势力产生治理冲突。国家有限的控制力和以宗族为代表的乡村社会力量的不断抵制，使中国历代政权都难以把乡里社会纳入到国家治理的体系中来。

(三)成本思想催生乡里制度

为了节约治理成本，提高治理效率，统治阶级只能采取官民共治的乡村治理模式。一方面，国家政权充分利用宗族巨大的内聚力，依托乡村内生的民间权威，把宗族的首领培植成皇权的人，通过他们实现对乡村的控制，进而实现国家的政治、经济目标。这种治理模式使乡村社会成了国家权力与宗族权威的交汇地带，“王权”和“族权”在乡村既斗争又合流。当两股力量比较协调时，乡村稳定，国家可以从乡村获得大量的资源；当两股力量发生冲突时，就可能出现乡民造反，进而导致王朝更迭。

三、乡里制度的特点与功能

(一)宗族势力强大

中国在进入文明社会时没有清算氏族制，统治阶级利用国家政权的强制力量，利用宗法血缘的生理和心理基础，将氏族制发展为宗法制，用宗法血缘的纽带将“家”和“国”联结了起来。中国历史发展的独特路径，使中国人的家族概念很强。在漫长的封建社会，家族兴旺曾一度上升到伦理的高度，儒家思想中就有“不孝有三，无后为大”的观念。在乡村，大的家族人多势众，具有较多的话语权和决策权，而小的家族单门独户，常常没有什么地位。家族势力在乡村的存在，调解了族人争端，维护了社会治安。当外族入侵时，家族势力还能够保护乡土。为了促进乡村的发展，家族势力还注重对家族成员进行教育，组织乡民建设公共福利事业。面对强大的宗族势力，皇权统治没有动摇它的根基，而是将其作为专制统治的基础。当然，随着王朝变迁、人el流动、异姓杂居等因素的影响，家族势力盛衰与社会的变迁交相关联。乡里组织作为中国官僚行政机构的最底层，它与家族宗法有某些分离，其性质也有不同。但是，由于乡里制度与宗族家庭关系最近也最为密切，也由于乡里制度与宗族家庭制度的相似性，所以乡里制度不仅不能完全割断与宗族家庭的脐带关联，而且其中还有着较强的宗族家庭意识。宗族家庭虽然不属于官僚组织系统，但它有着与官僚机构相近的一套制度，加上它分布广阔、凝聚力大，其作用和影响不可低估。可以说，宗族家庭式乡里社会是最大最稳固、也是最具生命力的团体与组织单位。纵观中国数千年的历史，乡里社会进行的任何运动都与宗族家庭势力有深刻的关联。乡里制度是中国官僚制度在乡里社会的延伸，它对宗族家庭的影响也是中国官僚政治对宗族家庭的影响。从某种意义上来说，一部乡里制度的发展嬗变史也是一部宗族家庭对乡里制度的影响史。

(二)政权间接渗透

自秦朝建立郡县以来，历代王朝县以上各级行政区划通过森严的等级制度和层层控制，获得了较强的权威性、统一性和稳定性。正如有的学者所认为的那样，“皇权不下县”，政府一般不直接干预乡村生活，政府管理乡村的目的是征收赋税，摊派徭役，管理户籍，督导生产，教化民众。但封建社会的官僚体系是以县令为终端的，在县以下的乡里通过“有官衔无俸禄”或“无官衔无俸禄”等方式，让宗族领袖充任人，国家权力以间接的形式进入乡村，由乡里制度对乡村进行了有效管理，即使在县衙，官员数量也很少。朝廷官员上收不等于削弱对“民间社会”的控制，相反，政府通过培植民间力量，沟通了乡村与国家的关系，将村落社区整合进国家系统，完全控制了对乡村资源的调配，实现了“小政府大管理”的目标。乡里制度作为一个重要的治理工具，无论它的执行愿望和执行形式如何，都要保证它的强迫性，而这种强迫性来自国家的授权。在“王权”和“族权”的共同统治下，乡村社会形成了服从政治管理、认同公共权力的价值取向。虽然历史上王朝兴衰不断，但民间对公共权力的尊重和认同的价值取向却没有受到太大的冲击j。

(三)乡绅有限自治

政府在乡村选择的管理者主要是有德行的长者、有名望的乡绅、有财产的地主及还乡的官僚等等，这些人往往都读过书，拥有较多的知识和财富上的资源。他们不但在宗族内部拥有家长式的绝对权力和权威，在文盲为基础的古代乡村社会，乡绅的有限知识能够获得平民的敬仰和尊重，从而提升他们的号召力，因此，乡绅能够比较从容地创制和解释乡规民约，用低成本的道德感召力维持乡村的秩序。乡绅的利益离不开乡土，因此他们扮演着双重的角色：作为国家的人，他们要帮助国家做事；作为乡村的代表，他们又需要维护村民的共同利益。中国乡村地域辽阔，农民居住相当分散，村庄之间相互隔绝，面对散漫的、平铺的“蜂窝状结构”的自然社会，皇权并不想无所不至地对其进行绝对控制。只要乡绅能够服从国家管理，他们在完成国家交办的任务之后，可以获得有限的自治权。当然，国家也始终注意宗族势力的消涨，防止宗族势力越过国家能够容忍的底线。值得注意的是，“乡绅自治”不是“乡民自治”，在家族色彩和血缘意识的作用下，乡村自治逃不脱宗族势力、传统伦理的范畴，乡村的社会控制权和资源配置权实际上掌控在宗族豪强手中，他们制约着乡村政治运作的基本方向。

四、结语

一部乡里制度的发展和嬗变历史也是一部宗族家庭对乡里制度影响渗透的历史。通过乡里制度与宗族关系，尤其通过宗族家庭对乡里制度的影响，我们可以得到哪些启示呢?何以宗族家庭会对中国的乡里制度产生巨大的影响和作用?认识这些，既是我们理解乡里制度与宗族家庭关系的前提，同时对我们思考如何在现代意识和现代观念的指导下，结合中国的历史情况发展和完善中国的乡里制度建设，实行有效的乡村治理大有裨益。

第7篇：乡村治理的发展历程范文

[摘要]农村税费改革后的乡镇政府体制改革如何既从现代国家角度和我国国情出发，又能适应社会主义市场经济体制，既能使自上而下的中央行政体制与地方基层社会治理结构有效对接，又能把乡镇建成为有活力、有权威、有效能的一级政府，是需要深入研究的重大现实课题。首先，应充分认识乡镇在国家行政体制中的重要地位与作用；其次，必须坚持党对农村工作的核心领导作用，不断扩大基层民主政治建设；第三，加快建立城乡统一的公共财政制度和服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。

[关键词]后农业税时代；乡镇政府体制；公共财政；社会中介组织；党的领导；村民自治

从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，它标志着我国“以农养政”时代的终结，正式步入了“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。从世界发达国家的情况看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。因此，我国下一步如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度和国情出发，积极探索建设现代的乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政体制与地方基层社会治理结构实现有效的对接，努力把乡镇建设成为“有活力、有权威、有效能”的一级政府，仍然是一个需要深入研究的重大现实课题。

一、目前学术界在乡镇政府体制改革研究方法上的“认识误区”

近年来，国内学术界围绕着乡镇政府体制改革这一热点、难点问题，提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等等不同的政策主张。这不仅表明了人们对于乡镇一级是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在严重的分歧与争论，而且也显示出人们对乡镇一级政府的重要地位和基本功能认识不清。追根溯源，问题的关键在于国内学术界习惯运用西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式来分析问题，试图发现“市民社会”（或公民社会）在中国的萌生，有意无意地遮蔽了现代国家政权的地位与作用。近年来，虽然一些中国学者运用“现代国家政权建设”理论注意到了“国家——社会”非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷。总之，当我们在观察和研究中国“乡政村治”二元治理结构的未来发展趋势时，仅靠“祖先崇拜”（即所谓“皇权不下县”）和“单凭旁观者或局外人支招行事”（即“过分强调民间力量”）是不现实的，而只有主体通过“他者视角”反观自身的“视阈剩余”才有可能把握主体的“超在性”，一切“外来语”和主观推断终究是不能站稳脚跟走好自己的路。

历史是沉重的，历史又是不可选择的。在一定意义上，我们透过传统中国乡村政治治理结构的演变轨迹可以发现一些有价值的启示。我国社会人类学家费孝通先生提出，“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”[1]（P24-63），即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式”（P95-301）。温铁军教授把它概括为5个字即“国权不下县”，秦晖教授则将其完整地概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”(P3)。这些专注于“非国家观”，且以家族、宗族、村落、社区的内在凝聚力为假设前提的“儒家文化决定论”，不仅成为1990年代以来我国政治学界最为流行的话语，并且成为一些学者要求国家实行“县政、乡派、村治”体制的历史根据和理论支撑（P137-145）。事实上，这种煞费苦心去为“草根民主”寻根或旨在“发现社会”的纯学理性分析，其实质和核心都在于，无限地夸大和美化了“地方精英阶层”在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用，而忽略了隐藏其背后深层次的社会经济制度。也就是说，传统的地方精英理论过分偏重于考察“皇权—绅权”之间的互动关系，但却忽视了“国家/皇权－地方精英/士绅－乡村社会/农民”这三者之间的“制度场域”分析。正如马克思、恩格斯晚年多次强调指出，“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的生产和再生产。否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了”(P695-698)。

在中国历史上，“土地——赋税——户籍”是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接或间接地影响到国家政权巩固与社会稳定。因此，“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。当天下太平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不堪重负而导致政权失去‘天命’走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争”（P295-301）。换言之，在中国历史上，“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种趋势，不能强调一种而忽视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是‘民治’领域的扩展与‘官治’领域的退缩”。事实上，“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主性日增的长期趋向”。总的看来，“地方精英既是国家权力的向心力量，又是国家权力的离心力量，而国家权力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权力基础，也是地方精英的权力制约”。

根据马克思主义的唯物史观，所谓“社会”是泛指基于共同物质条件而互相联系起来的人群，是建立在一定经济基础的上层建筑共同构成的整体，而“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切说，国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”(P170)。从表面上看，我国自秦汉至清末地方基层行政建制都是停留在县一级，但事实上“****主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜在的无限的控制力”(P14)。因此，“无论在哪一个阶段都谈不上‘地方自治的民主体制，而集权****与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特色”[10](P2-24)。

进入20世纪的一百年，我国在“现代国家政权建设”中出现了4种新型的乡镇管理模式：即清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一制”人民公社和“乡政村治”二元体制模式。但由于传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代工业体系，结果造成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立，致使我国乡镇行政管理体制频繁变动且反复无常。可见，“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程所预先决定”[11]。根据西方政治社会学者杜赞奇的解释，成功的现代国家政权建设至少包括两方面的含义，即“一方面，政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐加强；另一方面，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张”[12]（P2）。在中国，“整个20世纪，就是国家政权不断下沉，向乡村渗透，并将分散孤立的乡村社会整合到国家体系的过程”[13]。但由于农业财政来源和财政能力决定和制约着国家治理的基本格局和走向，也决定着传统国家对乡村治理格局的特性。所以，不管是晚清政府、******政府，还是中国共产党领导下的新政权，都不可能超越“以农养政”时代的两大规律：一是所谓的“帕金森定律”，即官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性，而机构庞大、人员臃肿是官僚机构发展过程中惯有的通病；二是所谓的“黄宗羲定律”，即历代税费改革都是将杂费归并到正税中征收，但每次合并税费后又会孳生出新的杂费，反而会加重农民的负担，最终形成了“积累莫返之害”。总之，我国自20世纪以来建构现代的乡镇行政管理体制，“经历了新民主主义革命阶段漫长的艰苦斗争过程和激烈战争的血与火的严峻考验，又经历了社会主义革命和社会主义建设初级阶段的曲折变化和不断完善，最终形成了现行的新型乡镇组织体系。它同党和国家政权组织一样，是无产阶级革命的产物，是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果之一”[14]（p6）。如果不了解这一点，那么就有可能对中国进行新一轮的乡镇政府体制改革产生误解，甚至迷失方向。

二、如何建构面向21世纪的现代乡镇行政管理体制

首先，应当充分认识到乡镇在国家行政体制体系中的重要地位与作用。

“乡镇”作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制，是介于县、村之间的中间层次，具体体现着政府与农民之间的分权关系。法国政治学家托克维尔指出，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”[15]（P66）。但是，“传统中国的村落，农民历来善分不善合。他们只知道自己的眼前利益，却看不到长远利益，更看不到共同利益，所以不能在平等协商基础上建立起超过家庭的各种形式的经济联合体”[16]（P167）。费孝通先生早在1940年代就提出了，“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民服务的政府”（P168）。20世纪的百年史反复证明了这样一个道理：谁抓住了农民，谁就抓住了中国；谁丢掉了农民，谁就丢掉了中国。中国共产党成立85年来之所以从当初50多名党员且处在秘密状态的小党，发展到现在成为一个拥有350多万个基层党组织、7000多万名党员且在13亿人口大国执政的大党，关键就在于通过“制度型权力”重新建构了当代中国农村社会的权威结构，从而把“一盘散沙”的广大农民群众组织起来。

根据现代西方政治学的公共治理理论，实行地方基层政府的“善治”，是建立现代乡村社会公共秩序的制度保障。从世界范围看，“乡镇”作为一种地方基层行政建制，已成为当今西方发达国家管理农村基层事务的一种通行做法。如在美国，全国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区，它们都是具有独立法人地位的地方基层行政单位，但其辖区面积大小不一，人口也多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的人口多达4万人，有的还不足300人；纽约州的小市镇，有的管辖面积仅为1平方千米，有的竟然达到400平方千米，人口从100人到几千人多少不等。法国总人口仅相当于中国的1/22，但该国也有36413个市镇，平均每个市镇面积仅为14平方千米，人口10万以上的37个，2万人以上的334个，1500人以下的3.5万个，且大多都在300人左右[17]（P395～398）。可见，这些西方发达国家地方基层政府的设置，一般是从有利于行政和居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定，这充分体现了“人性化”管理的灵活性和变通性等特点。事实也表明了，国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭甚至发展停滞，而地方行政区划规模过大，又将导致政令不通，行政效率低下。因此，保持地方基层行政建制的适度规模，是实现现代乡村社会有效治理和满足基层公共需求的制度基础。

然而，我国自上世纪50年代至今，乡镇建制的政权名称、建制规模、管理体制等却处于频繁变动之中。譬如，从1950年到1958年，全国乡镇数量一下子由28万个小乡变成了2.6万个大人民公社，平均每个公社管辖4615户、接近2万人口。再如，从1986年到1996年，全国乡镇数量由91138个减少到45484个，村民委员会数量由94万多个减少到74万个，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[18]（P609）。尤其是1998年以来，全国大多数省份都相继开展以“并乡、并村、并校”和“减人、减事、减支”为核心内容的乡镇机构改革，截至2004年9月30日，全国乡镇数量减少为37166个，平均每天撤并4个乡镇。若照此发展下去，预计2010年全国乡镇数量将减少到3万个左右。此外，从1993年到2003年的10年间，全国村民委员会的数量由80.2万个减少到65.8万个，村干部人数由455.9万人减少到259.2万人。由此不难看出，“只要乡镇自由还未成为民情，就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”[15]（P108）。

目前，我国总人口的63%、劳动年龄人口的60%、老年人口的66%、少儿人口的70%仍然居住在农村地区。如果现在就急于撤消乡镇的行政建制，那么势必将给广大农民群众的生产生活带来很多麻烦。事实上，“韩国新村建设运动之所以能够取得成功，其中一个重要的原因在于充分发挥地方基层政府的作用。即每个村庄都指派一位地方政府官员，作为新村运动的外来革新领导人，作为村民与政府机关的协调者，来解决新村运动项目实施过程中出现的问题。而其主要目标是建立为村民自下而上的新农村建设打下基础，从而使农村以及村民与地方政府之间形成有效治理的基层组织体系和协调互动的工作机制”[19]（P292～193）。总之，我国下一步乡镇政府体制改革的总体目标是“把农村基层政权建设成为密切联系群众，全心全意为人民服务，能够有效地领导和管理本乡镇政治、经济、文化和各项社会事务的地方基层政府”[20]。这就要求，必须保持乡镇行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和政府运作程序的规范性等等。只有这样，才能扎实稳步地推动我国社会主义新农村建设。

其次，必须始终坚持党对农村工作的领导核心作用，不断扩大基层民主政治建设。

综观世界，“一个国家实行什么样的政治制度和政党制度，是由该国的政治经济状况、民族文化传统和特定的社会历史条件等共同作用的结果”[21]。1998年10月，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确提出，“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。扩大农村基层民主，必须在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，要充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用”[22]（P131）。这一点是决不能含糊的。因此，进一步完善“村民自治”制度，必须克服两种不良倾向：“一是否定党的领导，使村民自治工作放任自流；二是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，包办代替”[22]（P132）。这二者之间的关系其实并不矛盾，关键在于加强和改善党对农村的领导方式和工作方法，使之成为统筹协调各方和整合乡村社会政治力量的“龙头组织”。但近年来，我国一些地方存在着“甩包袱”的思想，通过“管人、管账、管工资”的办法清退了大批的村组干部，同时强化对村级组织的行政管理与控制，以至造成村干部“公职化”的倾向日趋明显，致使不少地方出现了宗族势力、经济能人或黑社会组织扰乱村民委员会选举的现象，有的地方甚至出现了“权力真空”现象。而村级自治组织并不是行政主体，由于缺乏必要的财力保障，致使其在国家利益与行使农民自治权利方面的功能必然不断弱化、虚化甚至异化，由此动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础。因此，我们必须清楚地认识到，“村庄是生产性的和建设性的”，只要真正体现了“村民自治”的核心价值（即让农民自由、自主、自治的活动），善于把分散的个体农民自愿结成经济利益共同体，就能使基层党组织具有凝聚力和亲和力。

第三，加快建立全国城乡统一的公共财政制度和服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。

我国下一步乡镇政府体制改革，

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第8篇：乡村治理的发展历程范文

关键词：村庄传统；乡村治理；都市文明；乡村文明

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2012）11-0154-02

当前，国内学界对于村庄传统的讨论，主要有两个方向，一是透过对村落传统的研究，在工业化的背景下，理解都市文明与乡村文明的互动问题；二是通过研究村落传统的变迁，来理解城市文明在进入乡村文明的过程中，乡村文明所展现出来的复杂面向。

中国乡村的区域差别很大，导致乡村治理极大的区域差别，且治理的社会基础也大不相同，构成这种社会基础之一的村落传统的差别成为考察中国乡村治理的一个重要维度。贺雪峰根据社区记忆的强弱和村庄精英的类型区分出四种类型的村庄性质：强社区记忆和传统型村庄精英、强社区记忆和现代型村庄精英、弱社区记忆和传统型村庄精英、弱社区记忆和现代型村庄精英。但是依据传统和现代来区分村庄精英的类型显然并不能涵括农村精英的全部，且很难建立区域性分析的指标。贺雪峰从社区记忆的角度出发，把村庄的历史依据时间或事件来划分为古旧的历史、中间的历史和新近的历史。进而根据村庄受各种历史影响程度来划分村庄性质。这种划分与吕德文的划分有类似之处。吕德文根据新旧传统在村庄中的地位，把村庄分为四种类型，这其中新旧传统的划分从某种意义上来说也有时间历史的意义，但他同时兼备了地域空间上的意义。

在村庄传统的视角之下，各种传统在村落社会中的作用有极大的区别，同时各种乡村治理的主体也在其中体现出不同的地位。

我们根据吕德文对村庄的分类：一是老传统主导的村庄类型。中国南方的村落社会基本上都具有这种特点。二是新传统主导的村庄类型。所有的“明星村”及城郊村都具有这类特点，其理想状态是的模式。三是新老传统结合的村庄类型。这类农业型村庄的特点是新老传统结合。四是村落传统遭遇瓦解的村庄类型，也即贺雪峰所描述的“缺乏分层与缺失记忆”型的村落社会。

在我国传统的乡村社会中，乡村社会的治理方式随着治理主体关系的变化而改变。乡村社会治理的主体主要包括国家、精英与村民三方，三方关系的不同导致了乡村治理模式的迥异。我们根据村庄传统把村庄划分为不同的类型来理解村庄的性质，而不同性质的村庄，村庄精英的产生原因、行为方式、社会基础就会有所不同，与之相对的其他治理主体也会表现出不同的行为方式和社会基础，因而通过对村庄类型的划分来分析乡村治理主体之间的关系就有其合理性。

老传统主导的村落社会，在现代化过程中，对现代性要么具有强大的抵抗能力，要么其村落社会的小传统具有强大的适应能力。在这种情况下，往事仍然对村庄现实有严重影响，村庄中的宗族势力庞大，政府的力量是比较薄弱的，宗族主导村落治理结构的变迁。即使是在一些民主选举中，最后的选举结果也是村上各宗族势力比较的一个缩影。在这种乡村精英治理模式下，国家和社会需要形成良性的互动。

新传统主导的村落社会，其存在的前提条件一是可以取代老传统而主导村庄社会生活。二是这种新传统经受住了市场经济的冲击。在这种村落传统下，集体主义传统被高度保留，政府的力量就变得极其强大。国家高度集权，渗透到社会的各个层面，对经济和社会资源实行垄断，进行强有力的意识形态宣传。在这种形式下，国家完全主导着乡村的治理，一些村落组织领导人成为政治精英，国家的力量几乎覆盖了整个社会。

新老传统之所以能够结合，关键在于无论是老传统中还是新传统中的因素，都对现有村庄秩序的维持有现实意义。这种村落类型中，政府力量也很强大。政府利用强大的力量推行新的农业生产形式，极大的推动经济的发展，在村民对于新的农业生产形式不能很快接受的情况下，政府的这种强制力就显得极其重要。同时村庄内还存在一些具有权威的文化精英，他们对村庄的治理也起到了一定作用，政府力量与乡村精英共存，分别在不同领域发挥着作用。

对于一个没有村庄传统的村庄社会而言，村庄社会本身没有形成深厚的老传统，所以传统容易被打碎，在这个过程中，尽管在制度及组织层面建立了新传统的物质载体，但集体主义观念并没有根植于村落社会中，一旦物质载体解体，仅有的传统也遭到了瓦解。在这类村庄中，村民之间的关系极度理性化且世俗，国家力量不够强大，政府无法组织村民，也无法控制黑恶势力，导致村务管理混乱，债务极高，村庄也没能出现具有权威性的精英，尽管在选举过程中出现了“好人”和“恶人”这两种较有影响力的人物，但他们都没有达到乡村精英的标准，精英治理模式也无法形成。

如上所述，通过村落传统对不同村庄类型进行分类，我们可以从中分析不同乡村治理主体之前的关系及其在其中的作用和影响，进而理解不同村庄类型的乡村治理模式，有利于进一步分析我国不同村庄类型的治理。

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第9篇：乡村治理的发展历程范文

一、根本状况和首要做法

2011年以来，县依照省市总体要求，鼎力施行“一村(社区)一名大学生”方案。县共有村居、社区93个(村居86个、社区7个)，共已选聘了59名高校卒业生，其间有3名考上公事员、事业单元，1名辞去职务，当前在岗55名。个中男性为25名，女人为30名，大专学历为34名，本科学历21名，中共党员11名，有1名进入村支委。两年来的首要做法如下：

精心组织选聘任务。为按时、高质量地完成年度选聘任务，经过走访乡镇、村居，召开专题座谈会，发放定见寻求表等方式，具体调查乡村底层所需人才。经过县教育局招生办、人事局人才交流中间和团县委在外大学生联谊会，多路子调查高校卒业生所想所盼，普遍发动当地籍卒业生回籍创业。依据前期的摸底调研状况，研讨制订了契合实践的应考方案。2011年，按村的岗亭报名，可跨乡镇报名，但对报考本乡镇的赐与恰当加分。录用时成果高的登科。2012年，按乡镇岗亭报名，外岛两个乡镇只答应本乡镇报名。其它四个乡镇参照07年，可跨乡镇报名，但报本乡镇的赐与加分。录用时，先属地(村)优先后成果优进步前辈行择岗，尽能够便利学生的任务和生涯。还设置了在全县局限保存资历人员。岗亭呈现空白，从保存资历人员中按先属地优先后成果优先的准则选择替补，确保完成应考方案。应考任务参照公事员考录的顺序，和事业单元还承受报名。严厉依照布告、报名、资历搜检、书面考试、面试、体检、调查等顺序进行。整个进程未接到、告发件，社会回响优越。07年的考录比例超越10：1；08年的考录比例为7：1。在查询问卷中，以为应考录用任务公道的占100%。

完美政策机制。制订出台《县关于指导和鼓舞高校卒业生到乡村和社区任务的施行细则(试行)》、《县被聘乡村和社区任务高校卒业生治理方法(试行)的告诉》等系列政策性文件，对被聘高校卒业生的经济待遇和经费保证作出明白规则，大专学历人员每月1200元、本科学历人员每月1400元、研讨生学历人员每月1600元。被聘高校卒业生按规则参与企业职工养老、医疗、赋闲、工伤、女职工生育等社会保险。被聘高校卒业生的固定待遇、参与社会保险的单元交纳局部，除去省财务津贴(40%)，残剩局部由县、乡镇按70%和30%的比例承当。乡镇详细担任日常治理和年度审核并发放年度奖。一些乡镇为在偏僻村居任务的高校卒业生添加伙食补助和交通费补助，发放夏令费，在严重节庆日奉上慰劳金和慰劳品。按此核算，均匀本科一个月实发大约为1857元，大专注个月实发约为1657，再加上年关奖、平常补助等人均约为1700元，本科生一年收入约为2.4万元，专科约为2.2万元。

抓好培训培育。举行岗亭培训班、进修会、座谈会等方式，加强政管理论本质。树立乡镇干部和村居干部帮带准则，为每位被聘高校卒业生至少装备一名“任务导师”，教授乡村任务经历和办法。树立被聘高校卒业生挂职磨炼准则，有方案布置他们到县级部分、乡镇机关挂职(普通为3个月)。发明前提让他们多参加乡村治理事务，让他们在理论中磨炼。在查询中，88%的被聘高校卒业生以为培训有针对性。88%的被聘高校卒业生以为乡村任务阅历对本身开展有利，“能磨炼任务才能”，“丰厚任务经历，积聚群众根底，调查乡村生涯”，“是很好的人生历练”等。

增强日常治理。明白乡镇党委和村居作为日常治理任务的首要承当者。各乡镇依据当地实践，增强治理和培育。试用期满后，乡镇一致录用为“村务助理员”。借鉴村两委干部、乡村任务指点员治理的经历，制订被聘高校卒业生信息报送准则、严重事项申报准则、请请假准则、《民情日志》治理准则、课题调研年度审核任务等一系列日常治理准则。树立被聘高校卒业生任务档案，把任务、进修、考勤、奖惩、审核等状况归入，执行动态治理。查询问卷显示，86%的高校卒业生以为日常治理合理；73%的高校卒业生以为审核机制有利。县选聘高校卒业生到乡村和社区任务联席会议办公室设在县委组织部，按期召开成员单元任务报告请示会和被聘高校卒业生座谈会。实时调查他们的思维动态、任务展开状况，增强对他们的治理和指点。

建立平台，促进效果发扬。各乡镇积极为被聘高校卒业生建立干事创业、磨炼成才的平台，发扬他们的优势，用其所长。特殊是在换届选举、旧村革新、底层党建和各类创立任务方面供应磨炼的时机。他们文明程度高，承受事务才能强，能积极宣传、解答乡村任务相关政策和办法，做党的政策的讲解员、新乡村建立的宣传员、乡村矛盾胶葛的调停员。特殊是纯熟运用乡村干部现代长途教育系统，协助村民处理出产中碰到的技能问题、产销问题。他们也能耐性做好群众思维任务，自动调停底层胶葛，妥帖处理乡村矛盾。查询问卷中，他们对任职地根本状况“很熟习”的占18%；“较熟习”的占76%。对任务岗亭称心水平，“称心”的占25%；“普通”的占66%。90%的被聘高校卒业生以为任职地的村干部对他们透露表现欢送。

二、存在问题及剖析

一是扎根认识欠缺。在拜访座谈中，大局部高校卒业生选择到乡村社区任务是出于就业的思索，是在就业压力和优惠政策引力下作出的“权宜之计”。很多大学生以为担任“村官”是在就业压力下的无法选择，对乡村怀有情绪、想成就一番事业的较少。绝大大都参与选聘是由于和事业单元测验一同报名才报考的。三年期满后，83%的大学生选择考公事员和事业单元，15%的大学生选择自谋职业或其它，选择持续聘用的占2%。在查询中对本身开展前景很担忧的占35%；较担忧的占53%，不担忧的只占12%。针对这种状况，若何教育指导人人在思维上扎下根来，“既来之则安之”集中精神、发扬伶俐才智，在新乡村建立中真正有所作为，是往后任务中需求出力处理的一个问题。

二是作风深化缺乏。查询发现，有37%的被聘高校卒业生以为村民对他们的任职反响清淡。对当前岗亭职责状况以为只是打杂，不太明白的占65%。6%的被聘高校卒业生对任职地状况不熟习，都是2012年新聘的。进村第一年大都面对任务难以“深化”问题，如感应专业用不上，人际关系难处置、村里人缺乏认同感、生涯不习气、任务无从下手等。还需尽快调查乡村，融入乡村，与群众“浑然一体”。

三是适岗才能有待进步。大学生作为乡村建立的急需人才，但其才能上的欠缺障碍着他们常识优势的发扬。如:运用专业常识处理问题的才能缺乏。在查询问卷中，选择“专业与日前岗亭的联系关系度强”的只占6%，选择“有关，但不强”的占40%，选择“无关”的占54%。人际沟通才能缺乏，单个人成天只守在电脑前，可贵与村民、村干部沟通。组织治理才能缺乏，他们大局部方才分开黉舍，社会任务经历缺乏或缺乏。自我鼓励才能有待进步。乡村情况复杂，任务繁琐，面临坚苦和波折，更需求有优越的心思本质和意志质量。查询中，在任务中碰着难题的状况：良多难题的占10%；普通的占88%，很少的占2%。碰着难题本人处理不了时，起首向村干部乞助的47人，占92%，向家人伴侣乞助的4人，占8%，向乡镇干部乞助的没有。在任务建言献策状况：常常提出本人的定见建议并被采用过的21人，占41%，“提出过，但从未被采用过”的和“从未提出过”的占59%。

四是外岛乡镇应考难。我县大门、鹿西、东屏三个乡镇共有外岛村居37个，这些村当地生源少，生涯前提较差，任务根底和前提相对差。2011年，经过报名到村的方法，有3名跨乡镇，8名跨村。2012年，大门、鹿西只答应本乡镇报名。有23名跨村考录。后经保存资历人员替补择岗，有5名跨乡镇考录。目前共有39名大学生不在本村任务，其任务、生涯较不方便。外岛乡镇村居将面对生源缺乏，应考方案难完成的问题。

五是准则政策有待完美。优惠政策的“含金量”有待进步。在查询问卷中，以为期满后的鼓励准则具有吸引力的占43%，没有吸引力的占45%，其他占12%。对期满后考公事员和事业单元的书面考试加分，尚未明白是在总分为几多的根底上加分。年度审核为“优异”的，固然明白要赐与必然物质奖励和精力奖励，但没有明白由哪级去兑现奖励。薪酬有待进步。被聘高校卒业生对薪酬称心的占2%；普通的占37%；不称心的占61%。目前的薪酬与上年度职工收入程度有差距。政策的前瞻性缺乏。对三年合同期满后的后续任务相关政策亟需研讨思索。

三、往后任务探究的重点和对策建议

1、应考方面。要总结上两次应考成功经历，和事业单元应考一同报名，吸引当地卒业生回籍报考。要处理外岛乡镇应考难的问题，进一步鼓舞外岛当地的高校卒业生回籍报考。要答应恰当活动。要答应审核优异的被聘高校卒业生有时机在恰当的局限内活动，有助于进步步队生机，处理跨乡镇在外岛岗亭的高校卒业生任务生涯不方便的问题，也有助于处理本岛保存资历的学生择岗时不敢选择外岛的问题。

2、薪酬方面。当前，我县被聘高校卒业生村官工资大多已到达或超越村两委主职干部的工资。但目前村里的首要任务照样由村两委干部完成，假如再大幅度进步规范，将形成村干部心思上的落差，晦气于乡村步队的连合和任务的推进。建议以全市职工年均工资(2012年约为2.5万元)收入为大学生的薪酬规范。我县要起劲到达这一规范。要树立薪酬待遇动态增进机制。依据本地职工均匀程度的进步实时响应调整。

3、治理审核方面。增强部分、乡镇之间的协作共同，发扬联席会议成员单元的效果，为大学生成才发明各类时机和路子。要关怀保护被聘高校卒业生，增强思维政治教育，指导他们在扎根底层、效劳群众、贡献社会中经风雨、见世面、喜欢磨炼、增才干。经过收集、座谈、单个访谈、联谊会等平台，增强沟通交流，营建任务上有盼头、生涯上有奔头的优越气氛。要完美审核机制，包罗年度审核内容、方法和效果运用。留意日常任务显示和审核后果一致。注重审核在完成村居重点任务中的显示和效果发扬。要扩展对审核后果的运用。把审核后果与待遇、培育、享用优惠政策、续聘解职、往后的效果挂钩。年度审核优异的，要赐与不少于一个月工资的奖励。所需经费由省、县、乡按原工资承当比例分管。要优先布置审核优异者参与各类进修培训和挂职磨炼。对显示较差、任务不凸起的，增强教育和指导；对任务不堪任，年度审核两年不称职的，予以解职。