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高校绩效审计体系建设浅析

【摘要】我国正大力推进教育体制改革,高校建设离不开财政资金支持,在高校内部实施绩效审计,既符合时代进步要求,也能推动国家治理体系现代化。绩效管理作为内部审计中最重要的环节之一,对高校资源配置成果及配置效率进行全方位评价,改善高等院校内部管理水平,促进高校树立谋求建设的全局意识。本文基于绩效视角,探讨绩效审计的实施对于高等院校建设的意义,揭示目前高校绩效审计实施进程中所存在的问题,并提出优化建议。

【关键词】绩效审计;高等院校;绩效理念

一、引言

近年来,高等教育事业迎来全新的发展局面,在科教兴国战略的全面贯彻实施下,高等教育呈现蓬勃生机的发展势头。根据《全国普通高等本科科学教育质量(2019年度)》报告指出,在教育部的全面部署下,高校办学成果的配套激励政策措施也在颁布后紧密实施,促进教育事业的高质量发展。同样,绩效审计在高校发展过程中发挥不可替代的作用,在高校教学及科研支出方面逐步加强了绩效审计工作运用。可以说,高等院校的建设方向与绩效审计的本质追求是不谋而合的。绩效管理在审计活动中的分类为内部审计,是最重要的环节之一,它同传统审计工作的原理相同,两者都是通过对经济主体进行独立的考察,都是需要依照相关法律政策、规章制度,按照一定的经济要素,结合科学、合理的评估方法。而绩效审核相较于传统审计工作的优势在于在实施走访观察、审阅查看、计算分析等传统审计步骤方法后,创新融入调查研究和电子统计分析技术,将审计结果与所设定的既有标准进行深度比较,最后分析汇总审计结果,供监督管理部门进行客观判断。绩效审计能够优化高校公共财政资源配置,提高资金使用效益,在高等院校执行重大项目时予以及时反馈与跟踪,为高校人才队伍培养、科研经费使用、学科建设、固定资产管理,薪酬分配等具体事务上提供有力支持,绩效审计能够有效助推高等院校高质量发展,激发出办学特色与办学活力。由此,绩效审计具有促进高校不断向前向上发展的现实意义,高校管理层与决策层应该深度思考,在管理过程中应当把绩效审计作为提高管理层内部控制水平作为切入点,将其落实到位,并突出其对于经济、效果、效率效应,助推高校发展。

二、高校实施绩效审计的必要性

(一)绩效审计革新高校传统审计工作理念

我国迎来社会主义现代化国家建设新征程,要全面提升区域发展和国家兴教战略能力。高等院校是科教兴国与人才培养的重要领域和孵化基地,应自主承担起我国人才培育的重任,以卓越的前瞻意识带动科学研究与科技创新。根据国家统计局数据显示,教育财政预算支出规模连年增加,使得高校有较为宽裕的财政资金提升办学能力,同时,许多企业也主动同高校进行“校企联合”,加强高校与企业及事业单位的经济、科研活动方面的财力支持。国家教育投入规模日渐增加,高校在发展同时也面临着许多挑战,譬如,高校如何合理进行教学资源的配置,如何对公共责任进行回应,这都离不开内部与外部的监督。绩效审计作为较为独立的一种监督手段,通过定期开展审计工作,对财务收支及其有关的经营活动和经济业务进行全面监督管理。具体来说,绩效审计通过审查相关账目资料对财务收支与经济业务进行独立性判断,在合法性、合理性、效益性这三个指标的指导下开展工作,发现其存在的问题,帮助高校有效规避财务风险,提高高校在教育资产与教育经费上的合理配置比例与利用率,通过绩效审计报告提升高校管理水平、资产资金等资源使用效益。可见,高校在深入贯彻执行绩效管理理念时,更要强化绩效管理理念在高校管理工作中的监督作用。在审计工作发展进程中,对高校的监督管理手段主要是审计部门实施的专项审计,专项审计在国家审计中依旧占据主导地位,主要是根据《审计法》及其十四号条例对审计对象的资产、负责、损益进行审计监督,专项审计对于账务的审查拥有优势,但是在实施过程中,不能忽视其存在的弊端。例如,审计中存在“信息不对称”的问题,而绩效审计能够结合走、访、看、听等诸多环节来进行高校审计评估工作,深度切入高校经济活动本身进行资源配置考察,进而降低专项审计中信息不对称的干扰。绩效审计由原来以纠错为主要功能向预防、抵御功能发展,绩效审计能够评估高校资源配置是否合理、是否具有效率,已经不再就单一方面对高校财务规范性、财政资金支出的合法性进行独立审查,绩效审计通过工作内容的延伸,将高校内控风险体系是否完善、高校重大项目的建设是否符合政策要求、是否存在专款它用、高校各个部门人员是否尽职工作等纳入审核评估工作。因此,绩效审计不是单一的过程,而是一个完整的体系,它能够充分评估判断、总结高校建设成果,对高校各项指标进行审核,从高校项目实施数量、实施质量、建设成本、开展时间等多个维度进行综合考虑,查找出管理的薄弱环节,对经济风险进行规避,对于廉政风险进行预防,最终的目的在于促进高校发展,让高校在自身发展中不断进行自我监督、自我提升。

(二)绩效审计在高校建设中发挥监督功能

高校要倡导全方位、多层次、全覆盖地进行绩效管理,这就要求高校对绩效审计管理理念进行全面把握,并将一以贯之于高校审计工作之中,同时,这也是规范监督管理运行的重要手段。高校发展建设需将绩效审计的过程与结果相互关联,这不仅能够健全财政资金使用的约束机制,还能完善高校管理内部结构,促进高校平稳运行。当前,高等院校应该重视内部控制的有效性。绩效审计以内部控制为基础,能够有针对性地对其存在的问题提出具有建设性的意见建议,在完成绩效审计报告反馈时,可以引起管理层的重点关注,有助于引领高校强化绩效评价理念,加快绩效审计在高校管理领域的全方位覆盖,为实际性审计和其他业务指明方向。2018年,教育部直属高校实际财政资金使用超4000亿元,相对于2017年,经费支出增加300亿元,中央财政经费作为高校主要资金来源,经费预算与支出合理配置和有效使用在建设管理中起到了至关重要的作用,但社会公众仍然对于高校经费投入使用存在普遍关注,高校人才培养、科学研究等事项所产生的社会效益在短期内难以被公众所直接感知,这也反映出了高校的建设、投入与产出与公众的期待存在一定的差距。但实际上,部分高校的教育经费支出确实存在管理不善,在使用中存在各种违规等问题。比如,我国某5所部署高校就曾受到过审计署的点名整改,整改问题多达20项,其中主要就包括了:违规开展招投标、领导层违规持股、违规使用或挪用经费、财务科目设置不规范等。面对社会公众的期待,高校应该以卓越的科研成绩与培养相应的社会领军人才作为真切的回应,并且不断地提高自身的管理水平,对于科研经费、教学经费等各项经费进行合理的规范与有效的使用,实现办学效益最大化,真正着眼于当前国家形势的需求,为中国科技创新服务,为社会经济发展服务。而绩效审计就能对高校财务管理、经费支出进行经济、结果、效率的综合评估,保障学校经济、科研、教学活动的合法、合规和有效性,使得高校调整适应"花钱必问效、问效必问责"的新环境新要求,也有助于高校集中力量,以最少的费用支出争取产出更高质量的教育资源。

三、高校实施绩效审计存在的局限性

(一)绩效审计内容与高校传统审计方式的矛盾

就审计工作而言,高等院校审计主要以专项审计为主,专项审计项目还是基础设置建设、修缮工程、财务收支、内管干部经济责任等,这些工作项目占据了审计机构人员大部分工作量。在内部控制、管理水平、团队合作等审计项目上展开不够充分,未能对人才培养、科学研究等绩效管理体系重要的指标上产生足够的重视,忽略了绩效审计对于开展重大项目的优势,例如,在任务实施时是否有操作性、可行性研究与客观实际是否相符、项目目标能否在规定的时间内以合理的成本得以达成、实现任务目标的过程中经济主体的内部分工是都明确、有无存在不必要的重叠、部门之间是否通力合作、公众对项目的服务或产品的效果效应是否满意等,正因为绩效审计程序的缺失,使得审计绩效制度缺乏完善性、有效性。在经费的使用效益上,绩效审计不能光注重经费的支出是否合法、合规,更要着重把握经费的投向投量的合理性,更关键的是要注重重大事项完成后的成效,不仅要着眼于当前,也要注重长远的评价,种种现实因素导致,绩效审计的工作要得到充分重视,对部门之间相互配合提出了更高要求,这也扩充了审计工作的内容,增加了审计工作强度。

(二)绩效审计需求同审计专业人员之间的矛盾

审计工作相对于以往能足够引起高校管理层的重视,高校普遍设置独立的内审处进行审计事项工作的展开与推进。调查结果表明,在审计人员的组成上,教育部署高校教省属本科高校人数具有明显的优势。人员的充分、合理设置是保障审计机构高效开展审计工作的途径之一,审计部门的设立使得审计人员得以对高校经济活动,教学工作进行独立评估。但是机构的设置并不意味就能得到理想的考核结果、产出权威报告,许多高校审计机构的人员并不具有专业的审计背景,实际工作对绩效审计提出了更高标准的工作要求,审计人员缺乏专业的审计背景容易导致审计理论与实践结合不够紧密,在着手实务审计工作时,这不仅会影响审计人员在绩效审计过程中的专业判断,也会影响审计报告的权威性。高校的审计发展进程仍需要精益求精,健步向前,在倡导绩效管理的新环境下,要提高高校内部审计发展水平,以绩效审计为重要抓手,充分发挥绩效管理的优势效能。

(三)绩效审计考核同评价标准模糊之间的矛盾

合理的评价标准在绩效审核中有着至关重要的作用,能够打牢审计机构与审计单位之间审计问题的沟通基础,有效地将审计目标与审计测试方法联系起来,形成审计证据的基础,为后期完成审计报告、揭露问题提供依据。传统财务审计重点在于考察预算的执行情况、账目信息处理要件形式、资金使用的合规性与合法性,绩效审核同传统的财务审计不同,它能切入高校各项经济活动,在重大项目建设中深度考察资源配置的效益,全面覆盖绩效审计指标,相较于传统财务审计是一大进步。绩效审计需要通过走访、观察、调查等多种形式,多种手段配合实施,这也导致了绩效审计难以以清晰的考核标准进行判断,且每个高校的办学标准、资源配置、人员要求、学科发展等存在明显差异,评价标准难以统一,无法同传统财务审计一般,仅依照相关法律条文、规章制度指出问题,这一矛盾使得绩效审计难以完全发挥其审计监督、修正的功能。绩效审计考核同评价标准模糊之间存在矛盾,对高校积极推动建立健全绩效管理评估制度体系、深入推进高校对于绩效管理等方面的改革提出了新时代的要求。

四、优化高等院校绩效审计发展的路径

(一)提升高校绩效审计工作地位

绩效理念近年来已经深入到高等院校的审计工作之中,要逐步提升绩效审计在高校建设发展中的地位,然而,绩效理念如何真正带动高校绩效审计工作的发展,仍需进一步探索。一方面,高校绩效审计应在国家审计相关部门的领导下开展进行,由上而下贯彻指导方针及理念,政策及法规制定机构应出台相关法律法规、政策制度,尤其需要制定高校开展绩效审计工作的具体实施细则,将高校绩效审计工作纳入当地审计机关的指标考核项目,并且要求其客观权威地对高校进行资源评估。另一方面,高校也应该把绩效审计工作纳入日常管理范畴之中,作为重点考核的内容,对绩效审计出具的审计报告给予重视,在整合高校资源时充分考虑绩效审计报告所反馈的成果,以提升高校的科学管理水平。同时,高校也应该充分配合绩效审计相关工作的取证,打通各部门间的沟通壁垒,对于需要跨部门、跨区域、跨领域的事项沟通,应尽可能满足合理的审计工作需求,在绩效审计工作开展初期,需要高校相关部门疏通工作屏障,以减少实施绩效审计工作的阻力。

(二)重视高校绩效审计人员培养

审计机关应对高校绩效审计人员进行合理配置,其中存在两个可行性的渠道。第一,注重审计机构的组建。审计机构应独立于其他的机构部门,避免在机构当中存在人员兼职、混岗情况,通过深层次调查,了解学校内部控制情况,对于高校控制环境、风险评估、信息与沟通等要素进行整体的把握。在进行绩效审计工作时,应将预算审计结果进行复核、评价审计结果的执行效果,充分结合绩效审计与财务审计工作结果,使得审计结果更加科学、合理,对重点项目应该进行资源倾斜,重点进行绩效审计,评价项目绩效,促进项目资金使用效益。在审查过程中,要坚持公正、客观的原则,坚决维护审计的严肃性、权威性。第二,注重绩效审计人员的培养。高校审计机关应该重点选择具有审计专业背景的人才,另外配备具有税法、管理、财会、信息等学业背景的复合人才,组成优秀的审计队伍。高校在日常工作中也应加大内部绩效审计人员的业务培训力度,促进审计人才在实践工作与审计理论的结合,同时审计人员需要强化职业道德建设,以严肃、公正、负责的职业道德对审计工作进行独立、客观的判断,从事高校审计工作的人员也应重视自身业务知识的拓展,关注时事政治,不断加强自身学习培训,提高自身业务素质以适应更高的业务要求。

(三)探索建立合理绩效评估指标

有效的审计评估指标是审计人员与被审计单位人员沟通的前提,只有探索建立合理、科学的评估指标,才能更好地将绩效审计目标与审计测试方法联系起来,为绩效审计报告搜集相关证据打牢基础,同时,这也是绩效审计结果具有参考性的重要依据。绩效审计评估指标的判断标准具有完整性、适当性、客观性,在构建指标时应充分考虑投入及产出的效益,并给予不同的评分权重。在现阶段,由于我国高校层次多样,不同的高校面临不同的情境,在公共资金的获取及使用上存在较大差异,因此无法构建统一的绩效评估指标。各地审计在构建高校绩效评估指标时,可以结合当地经济、政治、文化等发展成果,着重考虑高校在其中所发挥的作用及所处的地位,在遵循当地行政法规基础上,探求有效的审计评估指标,根据审计行业的业务程序,按照现行相关技术标准、管理实务等方面进行评估指标的构造。总之,站在历史的新起点上,面对新环境、新要求、新挑战,高校应当立足新时代,展示新作为,切实重视绩效审计的工作职能,要以绩效审计的理念引领经济责任审计工作,树立谋求高校建设发展的全局意识,要以提高领带干部履行尽职尽责能力为工作重点,着眼于高等院建设科学发展,重点关注教研产融合的综合成果,评价教研产融成果的经济性、效率性、实效性,强化绩效审核实现路径的综合运用,不断加强审计相关制度的建设,充分运用绩效审计的结果,落实审计问题责任追究,公开透明地对领导干部进行全面问责问效,对于发现的问题将依法依规追究相关责任人责任,不断促进高校建设与高质量科学发展。

作者:程诗涵 金飞 单位:南通大学纺织服装学院 南通大学江苏长江经济带研究院

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