城市社区管理创新机制

一、社区管理体制创新的基本条件

社区管理体制创新是一个较为复杂的过程，但从和社区发展密切相关的主体进行分析的研究角度出发，社区管理体制创新需要满足以下三个基本条件。

（一）政府权力边界厘定

2007年党的十七大要求政府强化社会管理和公共服务，在计划经济体制向市场经济体制全面转轨时期，在人治向法治治理过渡时期，在发展是硬道理向全面协调可持续发展完善时期，政府职能如何转变角色和适应形势意义重大。一句话，政府权力应当尽快告别“全能”的职能定位，积极主动地向“有限”政府过渡，虽然这中间存在诸多利益羁绊和体制障碍，但趋势是十分明确的，当务之急是厘定权力边界，为有限政府权力的转型创造先决条件。权力边界划分的核心原则是坚持“以人为本”，基本思路是给权力与权利排序。依据《行政许可法》第13条的核心精神，权力与权利排序的基本思路是先老百姓，后市场，再到行业或中介，再后是政府事后监管，最后是政府的事前干预。以上排序是社区管理体制创新的首要条件，如果没有这个排序或者在实践中不能完全贯彻这个排序，那么社区管理体制创新就将是一句空话。因为这反映着政府能否积极转变职能，社区体制创新能否获得政府支持，政府与社区之间能否进行有序衔接和互动等问题。

（二）社区职能定位明晰

我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。当前的社区管理创新应当积极且尽快地回归宪法精神，即一方面要明确社区的“基层群众性自治组织”的宪法性质定位，杜绝行政化倾向；另一方面要严格遵循居民选举、机构设置、依法处理及上情下达等原则，避免孤立化趋势。

（三）社会互动机制形成

服务型政府是社区管理体制创新的重要保障，值得说明的是，服务型政府不是政府权力主导的政府，而是通过官民之间、部门之间以及民众之间的良性互动逐步形成的诚信政府，以诚信政府带动和示范诚信社会。因为互动、沟通和交流可以构筑社会信任的大厦，可以保障政府权力的正常有序运行，可以保障民众权利的顺利充分实现。与其说是社会中两大主体之间的沟通交流渠道畅通，不如说这种良性互动是促进公权力和私权利和谐共处的桥梁纽带。社会互动机制以官民两大主体之间的诚信状态引领社会各主体进入和谐状态，为社区管理体制创新提供良好的社会氛围。

二、社区管理体制创新的武侯实践

近年来，成都市武侯区社区管理体制创新的成果及表现之一就是黉门街社区的网格化管理，表面看来该社区同全国其它地域的社区网格化管理相类似，但实质上却有着很大不同。通过分析总结武侯区黉门街社区的生动实践，能为全国基层社会管理体制创新提供某些借鉴价值。

（一）武侯创新的基本做法

黉门街社区位于成都市武侯区城南一环路内，占地面积0.7平方公里，居民院落44个，住户4300多户。按照全覆盖原则，以街为条、院落为块、工作量饱和为度，黉门街社区将区域内4000余住户和街面划分成8个责任片区（管理网格），将社区工作站和社区综治工作站人员11人，以及3个流动人口协管员和2个税收协管员加以整合，形成16人的社区综合服务管理员队伍，他们既是人民调解员、法制宣传员、信访员、综治维稳信息员，又是流动人口信息采集员、民情专递员、社会事务服务员，实行社区综合服务管理“一岗多职、一员多能”的管理模式，以提高整个管理队伍的整体效能。综合服务管理员“下沉”到网格中，形成“网中有格，按岗定格，人在格中，事在网中”的责任片区包干责任制。如第二责任片区，负责人竹志水和杨正权，责任区域是黉门街6号330户和人南三段6号476户，合计806户，群防群治群管力量有守楼护院12人、巡逻人员3人、综治卡点8人、信息员12人。

1．整合社区机构、人员及岗位设置。

（1）整合社区机构职能。按照“精简、效能、统一”原则，对社区现有机构进行整合。将原有社区工作站、流管站、综治站整合为“社区综合服务管理站”，将社区工作站、流管站、综治站承担的政务服务及管理职能划转到社区综合服务管理站。社区机构由“两委三站一室”调整为“两委一站一室”的运行模式（即社区党组织、居委会、综合服务管理站、警务室），社区综合服务管理站在社区党组织的领导下开展工作，社区居委会积极配合和支持社区综合服务管理站做好相关工作，使社区“两委”与社区“一站一室”在综合服务能力上实现“两提升”，在管理职能上得到“双加强”。

（2）整合社区基层力量。按照“统筹管理、统筹使用”原则，对社区现有工作人员进行整合。将原有社区工作站人员、流管站人员、综治站人员、劳动协管员、民政协管员、计生协管员、文体协管员、社区大学生志愿者、街道下派社区等人员（不含残联专委）整合进社区综合服务管理站，统称综合服务协管员，实行“定岗、定责、定人”，统一管理，统筹使用。

（3）规范岗位设置和人员配置。按照因事设岗、合理配置原则，规范岗位设置和人员配置标准，实现“一岗多责、一人多专”。整合后，社区综合服务管理站和社区警务室（除片警外)人员规模数总体上控制在社区原有人员规模数以内，原则上不新增人员。社区综合服务管理站原则上设站长、专职副站长各1名；前台窗口原则上配置综合服务协管员2名（服务对象、服务户数多的社区可增配1名）；后台网格片区综合服务协管员的配置按照网格服务户数作为配置标准，具体配置标准由各街道根据社区服务面积、服务对象、服务户数等因素研究制定；确因工作需要，可配置信息综合服务协管员和设施综合服务协管员；社区警务室配置专职协警1名；社区综合服务管理站站长、专职副站长、专职协警不纳入后台网格服务。

2．建立“前后台互动、网格化服务”运行机制。

（1）实行前后台运行制度。按照“在贴近服务中做细管理，在精细管理中提升服务”的要求，建立“前后台互动、网格化服务”运行制度。对前后台业务进行合理区分界定，进一步规范和明确分别由前后台承办的工作事项及办理流程、办理要件、办理时限、表单填报等，建立前后台业务流转保障机制，确保各项业务有序衔接、高效办理。值得说明的是，对于后台无法解决或难以办理的事项以及入户调查采集的部分信息（信息员无法及时解决的问题）统一上报至街道、区或市职能部门。与此同时，街道、区或市职能部门也会以审核批准或信息反馈的形式至后台办理员或前台窗口，使院落居民信息或问题与社区和街道、区或市职能部门等多方之间形成闭型良性循环，保持信息通畅和问题及时反馈解决。

（2）强化前后台岗位职责。社区综合服务管理站站长、专职副站长负责组织协调、安排布置、检查落实各项工作；窗口综合服务协管员负责所有即办事项办结、承诺事项接件及各项政策咨询等窗口综合服务；后台网格综合服务协管员负责网格责任片区内所有承诺事项办理、民意信息采集、入户调查以及政策宣传等各项综合服务管理；信息综合服务协管员负责前、后台办理事项信息分类、汇总、录入；设施综合服务协管员负责社区电子阅览室、文化共享室、爱心超市等设施服务与管理；专职协警负责协助片警处理社区警务室日常工作、做好群众接待、警务服务等工作。

（3）严格政务事项准入制度。按照“便民高效、职能归位”原则，严格政务准入。区级各部门和各街道下沉常规性、常态化的政务服务类事项，须严格执行《武侯区区级部门业务下沉工作办法》（成武府发〔2008〕199号）文件规定，按照“部门提交下沉申请—区规范化服务办公室或区民政局组织审核—准予下沉”的程序，严把政务下沉“准入关”，并由区纪委（监察局）实施效能问责，督促区级各部门和各街道加强对下沉社区的政务服务事项的监督管理，保证事项有序下沉。招商引资、协税护税、综合执法、城市管理以及未纳入社区的其它行政管理类、行政执法类事项一律划转街道或职能部门，不得再交由社区承担。

（4）健全临时性工作应急制度。各街道可根据社区人员和工作实际，建立健全临时性、非常规性工作应急处理制度，制定相应的应急处置预案和社区人员力量整合预案，将各社区党组织负责人作为牵头责任人，对社区人员实行统筹管理、统一指挥，实现社区工作人员力量的有效整合，确保临时性、非常规性工作能够顺利高效有序开展。

（5）建立网格化服务协作制度。在“前后台互动、网格化服务”前期，对于部分专业性强、政策性强的工作事项，可建立专项业务工作小组长负责制，由社区现有各业务专干任组长，组长既是网格分片综合服务协管员，又是专项工作责任人，统一负责社区专项业务工作的上传下达、培训与指导；可通过建立后台业务工作互补协作制度，加强后台网格服务业务交叉培训，采取“出门一把抓，回来再分家”、“一专配多辅、一专带一批”、“对上条块结合、对下网格服务”等方式，切实解决磨合期内部分人员暂不能实现“一岗多责、一人多专”的问题，使工作事项能够有序开展。

（6）完善窗口规范化管理制度。由区行政审批局牵头、区民政局协助，按照统一、节约的原则，进一步完善社区综合服务管理站窗口管理标准，制定出台管理服务规范，提升社区综合服务管理站的整体形象和服务质量。参照区规范化服务办公室对街道社会事务服务中心和部门服务窗口的管理模式，统一社区综合服务管理站工作人员的着装规范和行为规范，全面提升区三级政务服务平台的服务功能和对外形象。

（二）武侯实践的借鉴价值

社区综合服务管理工作在努力实现网格管理全覆盖和强化责任网格过程中，把社区工作站的专兼职人员进行整合，通过统筹管理，条块结合，延伸服务，极大提高了社区工作的效率和质量，将综合服务管理工作的触角延伸到了最末端，“下沉”院落调解和汇总基层矛盾纠纷，发挥社区自治功能，彰显服务理念，推进社区和谐。

1．社区资源整合是基础。按照“精简、效能、统一、因事设岗、合理配置”的原则，以“前后台分离、以块为主、网格服务”的工作思路，实行定人、定责、定岗，包片区的“三定一包”责任制，将原有社区工作站、流管站、综治站整合为“社区综合服务管理站”，将社区工作站、流管站、综治站承担的政务服务及管理职能划转到社区综合服务管理站。社区机构由“两委三站一室调整为“两委一站一室”的运行模式，即社区党组织、居委会、综合服务管理站、警务室。以社区综合服务管理站为平台，将原有社区工作站人员、流管站人员、综治站人员、劳动保障协管员、民政协管员、计生协管员、文体协管员、社区大学生志愿者、街道下派社区等专兼职人员整合成社区综合服务管理员队伍。

2．社区综合服务管理员培养是关键。社区综合服务管理员一岗多责，一员多能，既是人民调解员、法制宣传员、信访员、综治维稳信息员，又是流动人口信息采集员、民情民意专递员、社会事务服务员。所以，对社区工作人员进行定期和不定期业务培训至关重要。

3．构建四级联动机制是重点。后台网格人员负责网格责任片区内所有承诺事项办理、民意信息采集、入户调查以及政策宣传等各项综合服务管理，负责对每一个院落的门卫、楼幢长、居民骨干、院落居民自治管理小组成员的联系，从而形成了“街道——社区工作站——综合服务管理网格——院落居民自治管理小组”的四级联动管理机制，充分发挥社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业、院落居民自治管理小组及居民个人在社区服务中的作用，整合服务资源，拓展服务领域，提升服务水平。

4．居站关系处理是核心。社区居民委员会与社区综合服务管理站分工协作，共同了解和调处基层矛盾纠纷。社区居民委员会负责指导、发动和组织宣传；社区综合服务管理站的前台负责办理政务下沉事项，建立信任。后台管理员一岗多责，深入居民院落了解矛盾纠纷状况以及居民需求动态，建立档案。前后台的良性互动和居民委员会的分工协作，共同构筑了化解基层矛盾纠纷的良性平台。

5．理顺政府部门与社区关系是保障。近年来，武侯区通过行政审批制度改革、建立政务服务中心、政务下沉（费随事转）、持续财政投入、社区统一化硬件建设等创新举措，进一步理顺了政府及其职能部门，尤其是街道与社区之间的工作关系，既落实了政府责任，又尊重了社区自治，初步实现了《宪法》对社区居委会作为“基层群众性自治组织”的目标，为社区管理体制创新创造了良好的条件。

三、社区管理体制创新的完善思路

伴随我国法治进程的不断加快和中国特色社会主义社会管理体系的日趋形成，社区管理体制创新和完善需要坚持三个基本原则：一是坚持依法治国，从宪法法理层面寻求解决社会问题之道；二是坚持以社区管理体制创新促进社会管理体制创新，将矛盾纠纷化解在最基层；三是坚持以正确处理政府、社会、公民等三者基本关系为核心，为社区管理体制创新完善提供制度支撑和动力来源。基本思路有以下几个方面。

（一）进一步明确政府责任义务

党的十七大报告明确了社会管理格局的16字方针，其中“政府负责”是关键，但在社区管理体制创新中政府负责的具体内涵是什么？政府的职责到底有哪些呢？从科学发展观的基本理念和指导思想出发，坚持“以人为本”和“执政为民”的执政理念，政府在社区管理体制创新中的主要任务就是“兜底”。古语说“官不与民争利”，意即政府在同样的有利可图情况下，理应做到的是创造条件允许和鼓励民众去做，而非借助自身的强势地位排斥民众。在“民众自主—市场调节—行业自律—事后监管—事前干预”的排序下，政府权力的价值就是“兜底”，其主要内容就是创造条件、完善保障和公共服务，如果超越界限进入到民众权利范畴，即是走入禁区和引发风险。一句话，政府责任义务或政府负责兜底的核心是做好服务，严格遵循权力与权利的法定排序，不越位、不缺位。

（二）进一步健全社会协同机制

所谓社会协同，主要是发挥好工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用，形成党委和政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络体系。社会协同的各主体或组织在社区里的表现既是相互交叉的，又是相互协作的，所以构建高效的社会协同机制就显得非常必要。社会管理是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理。大量社会性、公益性、事务性的社会管理，在有限政府和服务型政府的语境下，必须充分发挥社会各方面力量的协同、自治、自律、他律、互律作用，政府在社会协同中不断缩小权力范围和提升权力威信，社会在此过程中不断壮大力量和促进支持社区事业全面科学发展。

（三）进一步提升社区功能定位

如今的社区功能定位必须摒弃以往的“熟人”和“居住”思维，转向“陌生人”和“发展”定位。流动人口数量的急剧增长要求社区完善基础设施和强化管理服务；日益增长的权利诉求要求高度重视社区及其居民的健康发展，一方面发展社区事业、整合社区资源和发挥社区作用；另一方面要深化发展社区民主、健全社区规则和化解基层纠纷。通过对社区管理理念的革新和社区自治的发展达到宪法所设定的社区治理目标，为转型期流动人口管理服务、居民自治积极性调动及基层社会心态培育调整等创造条件。

（四）进一步完善居民参与机制

通过武侯区社区管理体制创新的实践考察，不难得出两个结论：其一是社区院落参与机制为网格化管理提供有力制度保证；其二是发挥社区居民作用，有利于发现矛盾、消解矛盾和预防矛盾，有利于形成安定有序、充满活力的社区氛围。但是通过武侯区初步实践的调查也发现，当前的社区居民参与正面临一些挑战和问题，比如流动人口参与权及其行使方式、居民参与热情不高及培养提升、和居民参与机制不完善、参与渠道不畅通以及参与权利救济不充分，等等。可以说，城市社区居民参与程度折射社区管理体制创新的深度，很大程度上而言，居民参与机制的完善同时也是社区管理体制创新完善和我国社会管理格局形成的过程。