新闻出版业税收政策思考

文化产业是市场经济条件下繁荣和发展社会主义文化的重要载体，是21世纪的朝阳产业、支柱产业之一。新闻出版业作为文化产业的重要组成部分，是推动产业结构调整、转变经济发展方式的重要着力点，对于促进就业、扩大内需、提升文化影响力和竞争力发挥着重要和不可替代的作用。改革开放尤其是党的十八大以来，我国的新闻出版产业迅速发展，体制改革取得了重大进展，对外贸易进出口比不断降低，已经具备了相当的产业规模。尽管如此，新闻出版业近些年面临的挑战却更加严峻。税收政策是经济利益分配的重要内容，是宏观经济调控的重要手段，鉴于新闻出版业体制改革和结构调整的新形势，现行的税收政策需要一定的调整，以更好地支持新闻出版业的发展。

一、我国新闻出版业税收政策的演化与发展

新中国成立以来，我国新闻出版业的税收政策共经历了三个发展阶段。三个阶段都对新闻出版业实行优惠税收政策，同时这些政策根据不同时期的经济文化发展状况又各有不同。

1.第一阶段（1949—1982年）

1949年新中国成立前，我国的新闻出版业发展缓慢，地区之间发展极不平衡。1950年颁布了《全国税制实施纲要》，国家对出版社、印刷厂和新华书店营业税的征税率分别为2%、1.5%、2%，体现了“保本微利”和少收少征的原则，有利于我国新闻出版业的恢复和发展。1958年我国基本完成社会主义改造，并实现了新闻出版业的公有制改造，奠定了国有新闻出版企业的格局。1958年到1972年，国家对出版社、印刷厂和新华书店工商税的征税率分别为2.5%、3%、3%，与之前税率相比略有上调。这一时期新闻出版业的税负是比较低的，这一情况和我国当时的计划经济体制有关。1972年《中华人民共和国工商税条例》颁布，其中规定出版社、报社和杂志社免纳工商税，新华书店和印刷厂须分别按3%和5%缴纳工商税。

2.第二阶段（1983—2001年）

1978年，党的十一届三中全会作出把工作重心转移到经济建设上来的决策，揭开了改革开放的序幕。1990年与1993年先后颁布了《关于减半征收营业税的通知》《关于支持宣传文化事业的通知》，为新时期新闻出版业税收政策的制定奠定了基础。这两个文件的部分内容有：（1）对中国共产党和各派各级组织的机关刊物、大中小学的学生课本及科技图书和期刊免征增值税。（2）古旧书店销售古旧图书免征营业税和所得税。（3）少数民族地区的出版物销售业务，可由各省、自治区、直辖市税务局定期减征或免征营业税。（4）对全国县及县以下新华书店和农村供销社的出版物销售业务，免征营业税。这些政策大体延续至今，对新闻出版业的发展起到了重要的推动作用。

3.第三阶段（2002年至今）

2002年，党的十六届三中全会作出大力推进文化企业改制的决策。2003年我国开始试点新闻出版企业体制改革。2005年颁布了《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》和《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》。2006年7月，在总结试点单位经验的基础上，新闻出版领域体制改革全面展开。国有新闻出版单位经营部分转企改制，标志着我国的新闻出版企业在市场化的进程中迈出了一大步，优惠的税收政策有利于降低出版单位转企改制过程中面临的市场风险和财务风险。

二、目前出版行业税收政策的主要问题

多年来的税收优惠政策对新闻出版行业的发展起到了至关重要的作用，持续稳定地保障了新闻出版行业的快速成长。但随着国内外竞争的加剧，新闻出版企业面临更加严峻的挑战，原有文化产业税收体系存在的一些问题制约着新闻出版业的持续发展。

1.税负明显偏高

在图书出版商需要承担的所得税、增值税、营业税等多个税负中，增值税占据最大比例。我国新闻出版行业税负明显偏高，主要表现在出版环节增值税税率方面，相对于国外出版业，我国出版环节增值税税负偏高。一是税率偏高。美国出版环节的增值税税率为5%，法国为5.5%，德国为7%，英国、日本、韩国、印度等国新闻出版业享受零税率，而我国出版企业负担的增值税优惠税率为13%，享受的增值税优惠力度远小于国外同行。二是相对于标准税率来说，优惠力度不够。德国新闻出版业增值税与标准税率相比低12个百分点，法国低14.1个百分点，西班牙低9个百分点，而我国新闻出版业增值税税率仅低4个百分点，对新闻出版业没有体现出应有的扶持力度。目前，在国际出版行业划分上，我国出版行业正处于由以印度、巴西为代表的第二梯队向以美国、法国等发达国家为代表的第一梯队过渡的阶段。欧美发达国家税收优惠的最大特点是增值税优惠力度大。由此可见，我国在税率方面与之相比差距是普遍和巨大的，中国出版企业在与国外同行的竞争中处于不利地位，顺利过渡的必要条件之一是增值税税负的趋同。我国新闻出版业税负高的另一个显著特点是作者个人所得税的起征点低。1980年9月国家颁布个人所得税法，这期间薪酬的个税起征点已经提高到3500元人民币，而对稿酬的个税起征点却一直是800元人民币。稿酬虽然是由作者个人承担纳税义务，但是由出版企业代收代缴，实际上加重了出版企业的负担。

2.缺乏完整的税收政策体系

我国对新闻出版业的管理缺乏完整的税收体系，不利于行业的持续健康发展。从立法角度看，我国新闻出版业税收政策多为国务院、财政部、国家税务总局的通知，形式上以“条例”“暂行条例”“通知”为主，其性质属于部门规章。从政策角度看，税收政策零散且单一，缺乏针对出版产业链各环节统一协调的税收规定；优惠政策多为先征后退、减税免税等直接优惠措施，缺乏加速折旧、成本扣除等间接优惠措施，税收激励效果不明显。从执行角度看，由于各地财政状况差异巨大，在一些地区增值税先征后退的执行中，税款往往不能及时退回，这无疑加重了这些地区出版企业的负担。

3.税收政策缺乏连续稳定性

我国出版业税收政策多为部门规章，不少优惠政策具有明确的期限，缺乏长期性和稳定性，比如财税〔2009〕31号和财税〔2005〕2号明确规定，“对2008年12月31日前新办的政府鼓励的文化企业，自工商注册登记之日起，免征3年企业所得税，享受优惠的期限截止到2010年12月31日”，2008年以后创办的出版企业享受不到该政策带来的好处。税收政策的变动给企业预估未来利润带来不确定性，不利于促进社会资本向出版企业倾斜，也不利于出版企业制定科学合理的战略。

4.国有企业和民营企业享受税收优惠的机会不平等

除了税负偏高之外，国有出版企业和民营出版企业享受到的税收优惠机会尚不平等。根据财税〔2009〕34号和〔2014〕84号两个文件，经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得税；由财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起对其自用房产免征房产税。民营企业不能享受上述优惠。这两个通知主要针对转企改制的国有出版企业，我国现行的税收减免政策主要针对大型国有出版企业，民营出版企业享受的优惠政策较少，在与大型国有出版企业的竞争中处于不利地位。民营出版企业是我国出版行业的重要力量，差异化的税收政策不利于我国出版行业形成有效率的发展格局。5.享受优惠的图书种类少图书是重要的文化载体，对于国民素质的提高发挥着不可替代的作用。与国外新闻出版业税收优惠政策相比，我国享受优惠的图书种类更少。根据财税〔2013〕87号文件，出版环节享受到增值税优惠的图书种类仅限于专为少年儿童出版发行的报纸和期刊、中小学课本、专为老年人发行的报纸和期刊、少数民族文字出版物、盲文图书和盲文期刊。相比较而言，欧洲享受增值税税收优惠的图书种类广泛，所有图书均可享受到增值税税收优惠政策。可以看出，我国出版企业更多种类的图书没有享受到增值税税收优惠。

三、出版行业税收政策的国际比较

从国际上来看，各国对出版业及出版物征收的税种、税率差异较大，这与各国的政治制度、经济体制以及文化传统均有密切的关系。下边选取一些发达国家进行比较。美国：政府对营利性出版机构和非营利性出版机构区别对待。对营利性出版机构，联邦政府征收5%的增值税，15%~20%的企业所得税，各州征收5%~10%的营业税，与一般企业没有太大差别。对非营利性出版机构实行零税率。政府对进口图书实行免税政策，对出口图书的增值税和营业税实行退税政策。英国：一直以来，英国政府都对图书、期刊、报纸等出版物实行零增值税政策，除印刷环节外的所有出版环节均实行零增值税政策，其他行业征收17.5%的增值税。法国：从上世纪80年代开始，法国政府对图书征收7%的增值税；从2013年开始，对图书出版物征收5.5%的增值税，对期刊征收2.1%的增值税。法国出版物的计税基础分完税价和非完税价两种，出口图书的计税基础为非完税价格。丹麦：丹麦政府对图书、期刊、报纸实行25%的增值税，但是对发行在两期及两期以上的报纸实行零税率。西班牙：西班牙政府对图书征收4%的增值税，对报刊征收6%的增值税，对进出口图书免征关税；从欧盟国家进口的音像制品税率为3.2%～13.8%；从其他国家进口的音像制品税率为9.1%～19%。通过比较可以看出，这些国家的出版业税收政策更加优惠，更具有连贯性，同这些国家相比，我国改革开放时间尚短，财政收入有限，经济状况复杂，导致税收政策连贯性和优惠力度与其相比还存在差距。

四、对改革出版业税收政策的建议

1.降低税率，减轻出版企业税负负担

与国外发达国家新闻出版业相比，我国新闻出版业目前相对落后，文化事业单位的改制还没有完成。为了加快出版行业的现代化步伐，促进出版企业尽早与国际接轨，在条件成熟的情况下，可以分步骤、分批次、分类别地以立法形式确定更加优惠的与国际趋同的税率。一是延长优惠政策的执行期，在新闻出版业税收立法前，避免因政策变动导致的出版企业税负波动。二是以出版物类别而不是出版单位实行优惠税率，首先对部分类别的图书、报刊、音像制品及技术标准出版物明确更低优惠税率，并提高其出口退税率。这部分出版物类别包括：核心价值体系类、科技类、义务教育教材、高等教育教材、少数民族语言类、盲文类等，对其确定更低优惠税率甚至零税率。三是在此基础上，根据不同销售额、不同出版物以立法形式逐步明确所有种类出版物的有差别的优惠税率，在遵守关税承诺的前提下适当提高外国出版物的进口关税，提高国内出版物的出口退税率，试行增值税即征即退政策。分步骤、分类别地降低优惠税率既有利于减轻我国的财政负担，为其他领域降低税率提供经验，同时也体现了政策导向，有利于鼓励社会资本向这些领域聚集，提高国民的基本素质和技能。四是提高稿酬（版税）的个税起征点，从而间接降低新闻出版企业的研发费用。

2.梳理新闻出版业税收政策，建立完善的出版业税收政策体系

我国出版业起步晚、规模小、效益低，更需要做到各环节的税负公平合理，这样才能最大限度地为出版企业减压。应充分利用“营改增”的机会，梳理现行新闻出版业税收政策，改变过去单一分散的税收政策，建立既包括直接优惠政策、又包括间接优惠政策的完整的税收体系，针对新闻出版业产业链，建立各环节相互协调、环环抵扣的税收体系，避免从研发、出版到销售各环节上出现税收政策漏洞。

3.完善立法，给予出版业连续稳定的税收政策

党的十八届四中全会公报提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。我国的税收政策多数为部门规章，根据公报精神，加快“税收法定”进程是当下财税工作的重中之重。应该抓住这一重要机遇，以全国人大立法的形式，提高文化产业税收政策的法律地位，用法律的形式保障税收政策的连续稳定性，为企业的发展创造稳定可预期的环境。

4.保证国有及民营出版企业税收政策的一致性，促进民营出版业发展

民营企业和公有制企业一样，都是社会主义市场经济的重要组成部分，都能够满足人民日益增长的文化需求，都能够促进我国文化产业的发展壮大。《中国文化报》的一份调查报告显示，民营公司出版的图书占据畅销书七成左右，因而民营经济在某种程度上更具活力和创新性。由于我国民营出版业起步晚，现阶段仍处于规模小、融资能力差、抗风险能力差的不利地位，因此应该加大扶持力度。一是逐步实现民营出版企业与国有出版企业享受同样的税收法律地位和出版资格。二是可以考虑扩大民营出版企业能够享受的优惠税种范围，逐步降低研发、采购、发行、印刷、销售等出版链条上各个利益主体的税负，为民营企业减压。三是逐步实现民营企业和国有企业享受相同的企业所得税税率。四是可以鼓励部分民营出版企业和国有出版企业出资成立合营企业，这样既有利于减少民营出版企业的发展障碍，又有利于增加国有出版企业的资金和活力。

5.对不同图书实行差异化的税收优惠

不同种类的图书都能满足人民群众的文化需求，都能够促进文化的发展和繁荣。但另一方面，不同种类图书的市场需求和社会需要存在差距，例如，有些专业性外文书籍的需求比较小，但对于专业领域来说是必要的，这类书籍的翻译与出版工作需要财税政策的扶持。应该对各类图书在税收立法中给予同等的法律地位，扩大出版环节增值税的优惠范围，逐步覆盖所有图书，在降低出版业增值税整体平均税率的情况下，按照有利于社会主义文化建设的发展需要和培养我国出版业优势领域的原则，针对不同种类的图书实行不同减免政策，既要体现税收优惠，又要体现政策导向，建立扶持我国出版业未来发展的税收政策体系。

五、促进出版企业税收优惠政策行之有效的其他建议

现阶段，我国的新闻出版业正处于体制转型和格局调整的过渡期，税收政策的调整和立法工作也在紧锣密鼓地进行，新闻出版业的发展需要完整严密的税收体系做支撑，笔者仅就现存问题做简单总结。然而，税收政策只是影响新闻出版业发展的一个因素，新闻出版业的发展还有赖于人才的培养、财政的支持、法律的完善、市场环境的优化等各方面的条件。此外，近些年来，随着数字出版的快速发展，数字出版以其便捷性和边际成本低廉对纸质出版造成一定的冲击。笔者认为，数字出版物与纸质出版物属于替代品关系，现阶段我国将数字出版物视同软件产品征税，不尽合理，应该明确界定两者的范围。对于电子出版这一新兴事物，应该参考发达国家税收政策，参照纸质出版物税收政策制定合理的税率，以平衡其与纸质出版之间的关系，减轻传统出版企业的压力。可以肯定的是，随着互联网的发展和移动终端设备的普及，新闻出版业向数字化领域迈进是必然的过程，同时也是一个艰难的过程。在线视频企业的经验教训告诉我们，能否吸引用户、能否创新盈利模式将成为出版企业能否生存的关键。税收政策应体现引导扶持、长期稳定的原则，为新闻出版业留出转型成本和创新盈利模式的时间，使传统出版企业产品的数字化过程能够顺利进行。

作者：张冰 曲政阳