土地开发规划精选(九篇)

第1篇：土地开发规划范文

一、规划的编制

(一)指导思想：贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的总原则，以内涵挖潜为重点，以增加农用地特别是耕地面积、提高耕地质量、改善生态环境为目的，充分发挥市场机制的作用，依靠科技进步和制度创新，提高土地开发整理的水平，确保土地利用规划目标的实现。

(二)主要任务：对土地开发整理活动进行统筹规划，确定土地开发整理的目标和方向，提出重点区域、工程和项目等，拟定实施规划的保障措施，保障规划目标的实现。

(三)主要内容：

1．分析土地整理、复垦和开发的现状及存在的问题；

2．分析土地整理、复垦和开发的潜力；

3．确定土地开发整理的目标和任务；

4．确定土地整理、复垦和开发的规模、布局、项目等；

5．分析评价土地开发整理的预期投资和效益；

6．提出实施规划的保障措施。

部级土地开发整理规划的重点是制定全国土地开发整理的方针和政策，提出土地开发整理的重点区域和重大工程；省、地级土地开发整理规划的重点是提出本行政区域内土地开发整理的重点区域、重点工程和重点项目，提出本行政区域内补充耕地区域平衡的原则、方向和途径，确定土地开发整理投资方向。县级土地开发整理规划的重点是划分土地开发整理区，明确土地整理、复垦和开发项目的位置、范围、规模，作为确立土地整理、复垦和开发项目的依据。

(四)编制原则：

1．保护、改善生态环境；

2．经济、社会和生态效益相统一；

3．内涵挖潜与外延开发相结合，以土地整理复垦为重点；

4．提高土地利用效率；

5．因地制宜，统筹安排；

6．切实保护土地权利人的合法权益。

(五)各级土地行政主管部门负责编制本行政区域的土地开发整理规划；跨行政区域土地开发整理规划的编制，由涉及区域的上一级土地行政主管部门负责。

土地开发整理规划一般应与土地利用总体规划期限一致，重点确定近期规划。近期规划的期限一般为五年。

(六)编制程序：

1．准备工作：根据需要成立规划编制领导小组和工作小组，落实编制经费，组织制定工作方案，开展技术培训等；

2．调查分析：在充分利用土地利用现状调查、土地变更调查和耕地后备资源调查等现有资料，进行必要的核实与调查的基础上，对现状、潜力、投入和效益等进行全面分析和评价，明确存在的问题；

3．拟定规划方案：根据经济和社会发展及保护生态环境需要、土地利用总体规划要求和土地资源状况，提出规划目标和任务，并结合资金投入和有关政策，综合平衡重点区域布局、重点工程和项目安排、相关规划指标分解等，拟定两个以上供选方案，经可行性论证和评价后，提出规划推荐方案；

4．协调论证：通过规划协调会、论证会等方式，主要就规划目标、重点区域布局、开发整理分区、重点工程安排、实施政策和措施等进行协调论证，县级规划还应征求公众意见；

5．规划评审和报批：通过有关专家参加的规划评审会，进一步修改完善规划，提高规划编制的科学性和实施的可操作性。根据规划评审意见修改和完善规划后，按照本意见要求报批。

规划编制、评审应当遵守和执行国家制定的有关标准、规范和本意见。

(七)规划成果：

1．规划文件：包括规划文本和规划说明；

2．规划图件：省级和地级土地开发整理规划一般包括土地整理、复垦和开发潜力分布图，重点区域、重点工程和重点项目分布等规划图；县级土地开发整理规划一般包括土地整理、复垦和开发潜力分布图，土地开发整理分区、土地开发整理项目分布等规划图。图件比例尺一般与同级土地利用总体规划图件一致。

3．规划附件：包括规划专题研究报告、基础资料及工作报告等。

上述成果包括按照有关技术标准提交的文档、图件的电子数据。有条件的，应建立土地开发整理规划数据库。

二、规划的审批

(八)审批权限：地方各级土地开发整理规划编制完成后，报上一级土地行政主管部门审批并备案。

(九)审批程序：申请报批土地开发整理规划，应当按照下列程序进行：

1．评审：土地开发整理规划编制完成后，应当由负责编制该规划的土地行政主管部门提出申请，由上一级土地行政主管部门组织对规划进行评审，提出修改或补充意见。

2．申报：按照评审意见修改完善的土地开发整理规划，由负责编制规划的土地行政主管部门向上一级土地行政主管部门上报审批。上报材料包括规划文本及说明、专题报告、规划图件。

3．审查：负责审批规划的土地行政主管部门，按照本意见的要求，对规划进行全面审查，并作出公正、客观的评价。

4．批复：负责审批规划的土地行政主管部门根据审查结论，提出批准、原则批准的意见，并正式行文批复。

凡属批准的规划，负责审批规划的土地行政主管部门应同步做好规划备案工作。凡属原则批准，但需进一步修改、补充和完善的规划，负责编制规划的土地行政主管部门在公布规划前应认真组织修改，并将修改后的规划报批准机关备案。

(十)审查标准：审查土地开发整理规划，应当遵循下列标准：

1．充分体现土地资源可持续利用，社会、经济和生态效益统一的要求；

2．土地开发整理目标、方向符合土地利用总体规划的要求，切实可行；

3．土地开发整理部署和安排明确，指标分解和重点区域布局合理，工程、项目安排切合实际；

4．土地开发整理投资分析和预期效益评价依据充分；

5．上下级规划之间以及相关规划之间协调、衔接较好；

6．规划文本、说明和专题研究的内容符合有关要求；

7．规划图件内容全面，编绘方法正确，图面整洁清晰，符合制图要求；

8．规划采用的基础资料翔实可靠。

(十一)县级土地开发整理规划批准后，编制规划的土地行政主管部门应当在当地将规划的主要内容向社会公布。

(十二)经批准的土地开发整理规划，不得擅自修改。在规划实施过程中因特殊情况需作局部调整的，由编制该规划的机关决定，并将调整方案报规划原批准机关备案；涉及规划主要目标、重点区域布局、重点工程和项目安排改变的，由编制该规划的机关提出修改方案，报原批准规划的机关批准。

三、规划的实施

(十三)土地开发整理规划一经批准，必须严格执行。土地整理、复垦和开发活动，都必须符合土地利用总体规划和土地开发整理规划。

(十四)土地开发整理项目的立项审批、规划设计、项目实施和检查验收，都必须依据土地开发整理规划。

国家投资的重点土地开发整理项目，原则上应当安排在土地开发整理规划确定的重点区域中，并有利于重大工程的实施。

(*)各级土地行政主管部门要建立健全土地利用规划审查制度，严格按照批准的土地利用总体规划和土地开发整理规划对土地开发整理活动进行审查。

第2篇：土地开发规划范文

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面落实“珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策，努力通过土地整理开发，增加耕地数量，提高耕地质量，实现全县耕地占补平衡，为县域经济发展服务，促进我县经济社会与自然环境协调发展。

二、基本原则

（一）坚持符合土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划的原则。

（二）坚持政府主导、部门配合、分步实施、齐抓共管的原则。

（三）坚持实事求是的原则。

三、工作目标

完成土地整理开发项目入库50000亩，新增耕地面积30000亩。

四、工作内容

（一）县级土地开发项目

1.完成年入库的18个项目（其中7个县财政投资，11个BT模式）的竣工验收工作，并取得新增耕地合格证。

2.完成年68个土地开发整理项目入库工作，预计新增耕地50000亩以上。

（二）县级土地整理项目

县土地整理中心年10月前完成5-10个项目选址、测绘、规划设计并入库，由县土地开发公司及时组织实施。县级土地整理项目原则应与新农村建设、城乡统筹、移民、新居等建设项目相结合，统筹规划，分部门、分项目实施，形成以土地整理为主，相关项目共同推进的良好格局，充分发挥土地整理工作在社会主义新农村建设中的重要作用。

（三）市级土地整理项目

市级土地整理项目为市级投资建设的土地整理项目。启动已入库的4个基本农田整理项目（镇2个、镇1个、镇1个），实施1个与新农村建设和城乡统筹相结合的土地整理项目（镇）；完成1个与新农村建设相结合的土地整理项目入库工作（镇）；完成6-10个市级基本农田整理项目的选址、可研和入库工作。

（四）示范村建设项目

为深入推进市委、市政府农户万元增收工程，着力打造国土整治样板,按照渝委发〔〕6号和渝国土房管发〔〕66号文件要求，选择村开展国土整治整村推进示范村建设。

五、资金管理

（一）资金来源

1.县级土地整理开发资金由县土地开发公司负责筹集，县财政局负责监管。

2.市级土地整理开发资金由市级负责筹集，县财政负责监管。

（二）充分整合各项涉农资金和社会投资

为更好地推动新农村建设和农村产业结构调整，充分发挥土地整理复垦开发专项资金的导向作用，应引导农业、交通、水利、教育、文化、卫生、通信等各项涉农资金和社会投资向土地整理复垦开发项目所在地集中，向土地整治与示范村建设、新农村建设、统筹城乡发展项目建设相结合的项目区集中投资，充分发挥各项涉农资金的效益。

（三）落实工作经费

在县财政设立的土地整理复垦开发专户里计提各单位工作经费。工作经费主要用于项目前期踏勘、权属调查确认、配合搞好测量和规划、施工过程监管及矛盾纠纷调解和完善相关资料等费用支出。

第3篇：土地开发规划范文

关键词：土地资源管理 超规划开发 应对措施

中图分类号：F301.23 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）007-163-02

土地作为一种自然资源，是人们赖以生存和发展的重要物质基础，因为其具有不可再生、地理位置固定、数量有限、不可替代和利用长久性的性质，所以在现代的社会环境中，土地资源极为缺乏。我国人多的基本国情决定了我国的土地资源极度缺乏的情况。土地资源是我国社会生存发展的基本前提条件，关系到千家万户，因此，土地的管理面临着严峻的形势，如何引导广大人民群众主动自觉的遵守《土地管理法》，让我国有限的土地资源得到科学合理的利用和开发，从而促进其良性循环的发展，是我国目前需要解决的一项重要任务。

1 我国土地资源管理中存在的问题

土地资源是人类得以生存发展的基础和物质载体，是“一切生产和存在的源泉”。然而，随着我国进入工业化以来，经济的快速发展，人民生活水平的提高，人类自身对于土地资源的消耗越来越频繁，从而导致现在供人类可支配的土地资源日益减少，出现了土地资源供不应求的现象，人与土地间的矛盾也越来越激烈。由于人类对土地的不合理利用和开发，不仅减少了土地资源，而且还使土地得到了严重的破坏和污染，威胁着人们的生命健康安全。以下分析了目前在我国土地资源利用中存在的问题。

1.1 土地资源管理体制不完善

土地资源管理部门相对来说，在结构上较为分散，管理工作中没有突出主体性，各个部门在处理问题时互相推脱责任，缺乏较高层面宏观的调控体系，土地在管理中政府没有进行高度统一的垄断。

1.2 土地在资源管理和利用上不协调

我国，目前存在的土地规划比较落后，现在的《土地利用总体规划》是很早以前就制定的，相关的用地指标和实际存在的土地利用状况存在着比较大的差距，所以，要尽力避免城市建设的大力进行，防止出现人民住房拆后再建，建后再拆的现象。

1.3 耕地占用面积与城市建地面积制度不平衡

农业是我国发展国民经济的基础，然而，耕地是发展农业经济的前提条件和必要基础。在农业管理方面，土地开发的目的，就是为了保护耕地，实现节约耕地，充分有效的利用土地，提高农业的生产力水平，增加农民的增效和增收。但是，在我国普遍出现的问题是，为了促进城市的快速发展，在城市用地规划中，建筑占据较大的范围。我国的《土地管理法》在保证农业的用地上，确定了一个最基本的保护制度就是，要求在占用农业耕地时，所占用耕地的相关单位必须要对其开垦土地的数量和面积给予一定的补偿，以维护农民的利益，并保证耕地的数量不会减少。但是，根据我国目前的实际情况来看，耕地的补偿只体现在金钱方面，并没有实现保证耕地的质量和数量，为农业耕地留下了隐患。

1.4 土地资源的可持续利用问题

我国的土地资源是有限的，可是人们对土地的需求是无限的。因此，在土地的资源开发利用中，必须要考虑到土地的综合性和可持续发展性，以此来实现土地资源利用的最大化。根据土地开发经营的特点，我国在土地方面的投资往往具有资金大、周期长的特点，因此，大多数单位在土地的开发投资上，容易出现急功近利的思想，过于看重眼前的利益，而没考虑到长远的利益，没有充分的考虑到土地开发对于环境的不利影响，从而导致了生态环境的严重破坏。部分地区甚至出现了围湖造田、毁林地、毁草地以及开荒的现象，严重忽略了对于河流湖泊、丘陵等生态景观方面的土地规划，其造成的最终结果，只会是短期得到较高的利益，存在的隐患久而久之就暴漏出来了。

1.5 违规扩大用地面积

伴随着我国城市化进程的快速发展，粗放型的城市化扩张已经对土地，尤其是耕地构成了严重的威胁，不能保障农业耕地。根据相关调查报告来看，近几十年，我国的耕地面积大约以每年960万亩的速度不断减少，导致这种结果的最主要原因就是由于城市的粗放扩张模式，严重的挤压周边农业耕地面积出现的。又由于近几年城市出现的房地产热，在一定程度上恶化和减少了耕地的面积，导致人们的耕地面积和绿化面积迅速减少，另外又由于开发商在购买土地后，并没有加以运用，将土地放置一边没有运用有效的管理方式，从而严重的破坏了土地植被，造成了大量的水土资源流失，因此，在破坏耕地的同时，又给生态环境带来了巨大的灾难。

1.6 在进行占地面积时没有进行有效的控制管理

在我国的城市发展中，虽然我国制定了严格的规范管理制度，对城市发展有着科学的规划和严格的审批，但是在实际的操作当中，并没有严格的执行力度，特别是一些政府只顾着眼前的利益，在开发利用土地上，没有进行科学的开发利用，多次采用违规的手段进行非法操作。存在着许多基建项目用地不经过上级有关部门的批准就私自利用土地，出现了占用空地、劣地、荒地的不良占地现象。虽然这类占地事件，在我国的知名电台曾经多次的报道过，但是仍然不能有效的控制住这个问题，依然层出不穷。

第4篇：土地开发规划范文

1.前 言

土地开发整理是增加有效耕地面积，实现耕地总量动态平衡的有效措施，是提高土地质量，促进土地集约化经营的重要手段。积极开展土地开发整理，对于缓解人地矛盾，改善农业生产条件和生态环境，促进农村现代化建设和社会经济发展具有极其重要的意义。为更好地开展项目区土地开发整理，编制本规划。

1.1 项目来源 河北省青县土地开发整理示范项目规划设计报告.zip

第5篇：土地开发规划范文

关键词：农村土地规划，管理，问题，措施

中图分类号： TU984 文献标识码： A

尽管当前我国新农村建设已经取得了非常可喜的建设成果，但是，在实际的农村土地规划管理中仍存在一定的不足。笔者分析了当前我国农村土地规划管理现状及存在的问题，提出了我国农村土地规划管理改革的具体措施，以有效地促进我国农村土地规划管理工作质量的提升。

1农村土地规划管理存在的问题

1.1土地规划的用地过多，缺乏相应的经济基础。

改革开放以来，经济发展速度不断提高，国家提倡有计划的对土地进行转让和使用，一时间掀起了土地转让的热潮，全国的土地使用面积大大提高，并出现了土地大面积开发的现象。一些商家从农民手中得到其转让的土地使用权，大量建设开发区、工业园区、农村风景区等，从中取得利润。甚至有些地区，为了增加财政收入，大量扩宽土地规划范围，不断规划商业用地，使得农村土地的发展陷入混乱的局面，对经济的长远发展带来不利的影响。

1.2农村土地利用的规划计划不够完善。

农村土地的规划一直以来主要着重于总体规划，而忽视了专项规划以及详细规划。也就是说，在专项规划与总体规划方面并没有完善且明确的行政命令，只是作为总体规划的补充而存在。这就使得农村的土地规划太过于片面，农村土地的发展也没有战略性，因此，在整个农村土地的发展过程中，很容易出现农村土地发展出现“偏轨”的情况，一定程度上加大了农村土地规划的难度。

1.3土地规划程序不够严谨。

我国相关的土地规划的条款有很多，土地的管理业都隶属于各自的行政管理部门，在土地规划上并没有统一性，在许多法律中都涉及到土地，都是属于土地规划，但类似于这样的规划，其制定者和执行者都不属于一个主体。土地规划权力的分散，很难达到土地规划公正性、科学性、严谨性的要求，从根本上来说是肯定不利于土地资源的合理利用的。

1.4土地规划不实事求是。

随着土地资源稀缺问题的出现，一些地区开始认识到问题的严重性，土地规划也逐渐收到重视。然而，这种土地规划过于急功近利，是一种盲目的规划。一些地区规划处土地发展的蓝图，并将这种蓝图作为土地发展的计划，使得土地发展不符合地区政治、经济等各方面的现实情况，那么土地资源问题自然得不到很好的解决。

1.5管理机构设置不完善。

农村土地利用规划及其计划管理主要涉及到县乡两级土地管理部门，在编制实施规划等具体管理上有集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位。并且管理人员缺乏专业的土地规划知识，导致了规划的片面性。目前农村土地基本上没有规划，更谈不上土地资源的合理利用，农村土地大多数处于粗放开发状态。

2农村土地规划管理原则

2．1优先进行农业耕作使用原则

农村土地的根本职能就是农业生产，其质量好坏直接影响到农产品的质量以及产量。而农产品生产直接影响到我国的社会稳定。所以，农村的土地规划工作务必要优先满足农业生产需求。

2．2节约土地原则

随着农村经济的快速发展，人们的生活质量明显提升，其对周边环境的要求也是日益增加。无论是农民居住条件还是各类娱乐场所，都希望能够将活动场所的使用面积扩大。为了更好地满足广大农民的需求，在土地规划过程中，要确保农田基本建设实效性强，切勿刻意追求美观。而非农建设用地应尽量选取劣地或者荒山，进而有效地节约土地，提高土地的使用效率。

2．3因地制宜原则

土地利用的地域差异较为明显，例如:不同地区的资源差异、经济条件差异等。其会直接影响到土地规划的方向以及深度。所以，在土地规划过程中，要根据各地不同情况进行合理规划。

3 农村土地规划管理问题的对策

3.1 合理缩减规划用地，优化农村配套。

对于土地的开发利用是国家利益、社会利益、个人利益相互平衡发展的体现。在满足国家利益与社会利益的同时，也要照顾到个人的利益。在农村土地规划管理中，要遵循规律性，合理的开拓规划用地，不能全盘开发。同时，在农村改造所接收的资金中，要按一定的比例留出足够资金用于农村土地规划与管理中配套设施的建设，为农村土地的规划与管理奠定物质基础。

3.2 完善农村土地利用的规划计划，实施监管制度。

平衡总体规划、专项规划、详细规划之间的关系，做到重视总体规划的同时又不忽视专项规划与详细规划，明确专项规划与详细规划中的行政命令，建立农村土地发展的战略性。同时，要完善农村土地规划与管理的监管制度，保证规划计划的有效实施，加大行政管理力度，不断改进农村土地规划的实施效果，完善行政监管的方式来保证农村土地规划管理的实施。

3.3 将土地规划管理程序严谨化。

总结土地规划的条款，将农村土地规划管理的权力集中，将农村土地规划管理的制定者和执行者隶属于一个主体，统一农村土地规划与管理，达到土地规划公正性、科学性、严谨性的要求。

3.4 加强对土地的宏观调控。

这里的加强对土地的宏观调控主要是指国家要增强对农村土地规划管理的关注度、重视度、投入度、支持度等等。农村土地规划与管理离不开国家的宏观调控，宏观调控可以把握农村土地规划与管理的总的方向，保证土地的发展不偏离发展轨道，真正的从人民的利益出发，从经济的可持续发展出发，从环境保护出发，避免土地的开发偏重于功利性。

3.5其他对策。

按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理；农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应该坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地，禁止占用基本农田。

综上所述，农村的土地规划与管理对于整个社会的发展有重大的意义，它有利于加强对土地的管理，提高土地的利用率，让更多的人在最小的土地上生活，还有利于合理开发土地，促成城乡经济发展。农村土地的规划与管理要遵循“三个有利于”原则，即有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展。只要遵循着三个原则，不管是怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。农村的土地规划与管理关系到农村经济的发展，关系到我国城市与农村的平衡发展，关系到广大人民群众的自身利益，我们每个人都应该增强社会责任感，用不同的方式来支持农村土地规划与管理，共同面对并逐步解决这其中的问题。

参考文献

[1]王宏杰.吉林省扶余县国土资源局.

第6篇：土地开发规划范文

（河南师范大学法学院，河南新乡453007）

摘　要：厘清土地利用规划权力的法律属性涉及到将政府行使规划权力的行为纳入到法治化轨道中，也涉及土地利用规划法治化路径的选择问题。土地利用规划权力在宏观层面属于宏观调控权，在微观层面属于市场规制权。土地利用规划行为与经济法的制度功能具有契合性。确定土地利用规划权力的经济法属性有助于维护土地市场的正常秩序、协调土地资源的利益分配关系以及促进土地资源的可持续利用。因此，我国应当从经济法视域下进行土地利用规划权力制度模式设计。

关键词 ：土地利用规划权力；经济法；法律属性

中图分类号：D922.33　文献标识码：A文章编号：1002－3240（2015）02－0093－06

收稿日期：2015-01-12

基金项目：本文是国家社会科学基金项目一般项目:《新生代农民工城市融入的法律制度创新研究》(12BFX092)与国家社会科学基金项目一般项目：《农村发展与农民财产权保护的法律问题研究--以土地整理为背景》（11BFX066）阶段性成果

作者简介：赵宁（1980-）,女，辽宁沈阳人，河南师范大学法学院副教授，法学博士，研究方向：经济法、环境资源法。

近年来，随着国家建设的加速和新型城镇化的推进，大到国家战略，小到一个城市街区、一座村庄、一个项目的建设，哪被规划了，哪就往往成焦点，成为公权和私利纠葛的战场。但这焦点也有两面性，科学论证、一以贯之的规划利国利民，而头脑发热、朝令夕改的规划劳民伤财。地方政府通过土地利用规划权力自上而下地推动城镇化的实践，使规划过程容易受资本和权力的不当干预，地方政府以“公共利益”之名行权力寻租之实的现象时有发生。在土地财政的驱动下，地方政府滥用规划权力以新农村规划建设、城镇化建设为名将集体土地变性为国有土地，进而出让获得土地出让金，这些行为有损社会公正，也涉及到因侵犯集体土地权利而产生的征地拆迁纠纷进而演化为群体性事件和社会稳定问题。那么土地利用规划实践中存在的种种问题，使人们不禁会发出这样的疑问：土地利用规划权到底是一种什么性质的权力？该权力的内容如何？如何建立一套行之有效的规则体系在保障该权力正当行使的同时防止其被滥用？在中国尚未制定专门调整土地利用规划的法律制度背景下，土地利用规划政策仍然是当前土地利用规划部门行使规划权的主要依据。土地利用规划权力法治化的一个核心问题就是如何界定土地利用规划权力的法律属性，并将其规定在宪法和法律法规之中。该问题的解决会影响到土地利用规划权力的准确配置、土地利用规划手段法定化的实现、法律责任的确定以及土地利用规划法律关系的规范化。

一、土地利用规划权力法律属性的研究现状梳理

对我国土地利用规划权力法律属性的界定在理论上尚存在分歧，各种观点及理由纷呈已影响到土地利用规划法治化路径的选择，因此有必要对此认真加以研究探讨。关于土地利用规划权力的属性我国法学界主要形成“行政法权”说和“经济法权”说两种观点。目前主流观点将土地利用规划管制定位为行政行为，即认为土地利用规划管制性质是一种行政管制行为，是土地行政管理部门运用行政权力对土地利用人所实施的一类行政管理行为[1]。例如有的学者指出，土地利用规划在本质上属于行政规划。行政规划作为一个动态的过程，为多元利益之间的博弈提供了一个可能的平台。[2]还有的学者认为土地利用规划制定是一种行政立法行为，或曰抽象行政行为。例如，刘飞认为城市规划是一种规范性文件，制定城市规划的行为是抽象行政行为。[3]持经济法权观点的学者则认为土地利用规划权力具有经济法权力属性，指出土地利用规划权是政府干预市场活动的一种工具，是在市场活动中的宏观调控权[4]。还有学者进一步指出国家对于土地资源的宏观调控主要应通过土地利用总体规划来完成，即土地利用总体规划应具有“宏观调控权”性质，而土地用途管制权与土地征收权应是执行土地利用总体规划的两项管制工具，具有市场规制权性质[5]。全国性土地利用规划属于宏观调控性规划，其他规划属于调节性或实施性规划[6]。有效的规划控制方式首先应改变土地利用规划的行政法或民法调控的思维定势，确定规划的宏观调控法律规范属性；其次通过配置经济法律规范，优化土地利用规划的法律控制机制[7]。

二、土地利用规划权力的内容

（一）土地利用规划宏观调控权

土地利用规划的一个主要目标是实现未来对土地和建筑空间需求与未来土地和建筑空间的供给匹配。市场机制不可能提供公共产品，如市政设施、公共服务设施的提供获得依赖政府。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。为了达到这个目标首先从供给角度考虑：通过指定土地是否开发、进行土地利用区划、提供基础设施服务、保护特殊用地，以及将不同用途分配到不同地块上，来满足对土地的各种需求。这些土地供给角度的政策必须平衡补贴土地利用用途之间的相互竞争，包括环境保护和生活便利设施的需求和一系列经济需求[8]。以城市总体规划为例，其为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。政府通过组织编制土地利用规划对可以利用的资源进行分析整合，对未来发展空间进行分析预测；通过批准的具有法律效力的土地利用规划把发展战略落实到空间布局，行使对经济的引导和调控职能；[9]土地利用规划作为政府对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一，已经成为政府的公共政策工具，它涉及各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。

在我国，宏观层次土地利用规划可视为国家和省级规划，是战略性、政策性、导向性的规划，为国家的宏观经济环境调控提供依据。规划的效力主要体现在行政上，一方面它要求下一级规划必须在该规划的控制下进行，另一方面该规划的实施需要通过下一级规划的落实来反映。《土地利用总体规划编制审查办法》第16条规定，土地利用总体规划应当包括下列内容：现行规划实施情况评估；规划背景与土地供需形势分析；土地利用战略；规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；土地利用的差别化政策；规划实施的责任与保障措施。第17条规定，省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：部级土地利用任务的落实情况；重大土地利用问题的解决方案；各区域土地利用的主要方向；对市（地）级土地利用的调控；土地利用重大专项安排；规划实施的机制创新。由此可见，宏观土地规划权的内容是从全国或全省范围人口的合理分布、资源优化配置、生产的合理布局、经济的均衡发展、食物的安全供给以及环境的良性循环出发，提高土地利用的战略目标，制定土地利用政策，保障耕地总量动态平衡，下达土地利用控制指标，协调跨区域中的项目用地布局。实质上，土地的宏观控制规划重点在于指标控制。我国正处于社会转型时期，土地利用规划权力制度依据从计划经济体制下的行政权力占主导地位的管理模式发展到现在政府正在退出土地市场，只进行宏观调控。

从对土地所有权限制的视角来看，土地利用规划意味着国家作为国民经济的合同管理，这对土地所有者的产权作一定的分割。这种分割的本质必须对土地宏观管理权究竟是财产权还是政治权力做出判断。对此，著名土地学学者周诚教授做出如下分析：第一，国家对土地所有权的分割，与直接依靠政治权力而进行的征税、征用土地等政府行为在本质上有所不同。当然，土地宏观管理者之所以拥有宏观管理权是由于它掌握政治权力。因此，应当区别“土地宏观管理权”和“土地宏观管理者产权”——土地宏观管理者从土地所有者手中分割而来的土地产权。[10]第二，代表国有土地所有者的政府部门，通常是土地管理部门，而代表土地宏观管理者的政府部门，则包括规划、计划、土管、物价、税收等多个部门。第三，依据某种产权理论，国家拥有土地的“高级所有权”，即“上级所有权”——土地的大部分支配权和管理权；个人拥有的土地所有权称“下级所有权”——土地的大部分使用权和收益权。就中国的条件判定二者是独立的可能更切合实际。

（二）土地利用规划市场规制权

1.土地用途管制权

土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。各国在土地用途分区管制上的总的目标是一致的，即通过土地利用规划分区及实施，引导土地的合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境免受土地利用外部不经济现象的发生，从而提高人民居住和生活的环境水准，确保健康、安全等目标的实现；有效、有序控制土地利用及开发速度，确保公共设施的服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位和类型，还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个土地利用及经济发展得到有效的控制，也使公共设施的服务水准得到有效保障[11]。从域外有关国家的情况看，日本地域地区制是非常典型的土地用途管制制度。日本《都市计划法》第8条规定了地域地区，其中包含十种类不同的使用分区管制，可再分为用途类、利用密度规制类、景观类、业务交通类、防灾类及事业促进类等六种土地使用管制分区。地域地区都市计划部分属都道府县都市计划，其余属市町村都市计划，为日本土地使用管制最核心之部分[12]。该制度为增进维持都市之高度机能与良好环境，于都市计划区域中设定一定范围内之土地为一地域或地区，于其中对建筑行为等土地利用行为设定一定之土地利用管制。

2.开发控制权

开发控制是各国土地利用规划权行使的主要内容之一，其控制方式与法定规划相关。在美国、德国和日本，法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发个案时享有有限的自由裁量权，只要开发划定符合这些规定，就肯定能获得规划许可。这种开发控制具有明确性的优点，但是灵活性较差。在美国，地方行政区通过实施土地利用管制来影响自然资源开发和保护，这一做法通过规定开发区位和用地类型从而间接的起作用。例如在湿地和泛洪区建立限制开发的土地利用分区；通过对特殊许可证、有条件开发、低影响开发标准的要求从而对开发地点和开发方式进行管制；通过建筑集群分区和细分管制来影响商业和住宅开发的空间分布；利用城市增长边界来限制开发和降低对城市边缘资源的影响[8]。在英国和新加坡，法定规划只是作为开发控制的主要依据，规划部门在审理开发申请个案时，享有自由裁量权，可以具体问题具体分析，附加特定的规划条件。相比之下，这种规划许可制度具有很强的灵活性与回应性。

3.建筑物用途管制权

建筑物用途变更会影响城市的各个方面，因而许多国家对建筑物的用途管制也有相应的规定。依据德国《建设法典》，营建规划所设定的建设类型、规模、运行建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则是约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这些的秩序规则将无法获得建筑的许可。在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许可的主要原则是必须与周边的环境特质相符合；在地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定使用用途[13]。在美国建筑量体管制有关的规定有建蔽率、容积率、高度限制、建筑退缩、前后侧院临栋间隔、最小地基规模、容积奖励、停车数量、装卸货等。

4.建成环境控制权

对建成环境的控制权行使是要控制环境的污染和达到一定的建成环境的质量。发达国家一般都有严格的环保法律，在法律的约束下环境控制很严格。这一过程也体现在规划管理的过程中。概括国外对环境控制主要有以下几种方式：建设前的环境评估报告、区域协调方法、设计审查和用途管制[9]。例如在荷兰，市政当局分区规划的制定必须通过一些专门审查，比如说噪音、污染等方面的审查，从而确保该规划不会有损环境保护。荷兰法律依据在这方面制定了全国性的相关标准，分区规划必须达到这些标准，否则就必须修改[14]。

三、对土地利用规划行为经济法属性的论证

从市场经济的角度看，土地利用规划是对私人土地资产开发权的限制。土地利用规划行为从本质上来看是发展权的重新配置、克服土地利用的外部性和提供土地公共产品，这与经济法权力属性具有契合性，即土地利用规划权力具有经济法权力属性。

（一）土地发展权的重新配置

土地利用规划是一项旨在部门间、区域间合理分配土地和组织土地利用与保护的政府干预手段，在其编制和实施过程中涉及土地发展权的界定、确认和利用，如将农地规划变更为城市建设用地。从土地权利角度分析，土地利用规划的实质是土地发展权的配置。土地利用规划将导致一定区域土地利用类型面积的增减变化以及具体地块的土地利用方式和与此相关的具体地块的收益的改变。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补，最终还是要落实到规划上[15]。西方国家的成功尝试和运用证明，这项制度在明晰土地开发权利以及归属、保护耕地和生态环境、保存古代建筑物、提供开阔空间、消除因规划造成的土地所有者（使用者）权益不公平等方面发挥了重要作用[16]。从空间宪政的角度，土地发展权的设置就是空间资源的配置过程。这个过程不是一个价值中立的过程，而是一个充满价值冲突和价值判断的过程。土地发展权的调整与配置反映土地开发的相关社会关系，包括土地开发空间与利用秩序，开发各方当事人利益关系。

（二）克服土地利用的外部性

在土地利用过程中，如果土地利用主体的经济活动对其它经济主体所产生的影响是积极的，则称为外部经济或正外部影响；如果是消极的影响，则称为外部不经济或负外部影响。在土地利用规划的制度设计中，有助于克服市场外部性的制度主要包括以下几项制度：

1.环境影响评估制度。依据环境影响评价法律制度对规划与建筑项目进行评价，以事先预防的方式评估各种土地使用行为的外部性，界定环境污染的成本，并通过法律经济手段限制环境污染。[17]例如，在美国基于城市公共环境品质的保护需要，各项土地利用使用规划、开发规划以及城市设计都必须对自然景观、城市交通、历史文化等因素提出环境影响评估。

2.负外部性制造者付费制度。土地开发之结果若造成“外部成本者”，土地使用之外部性，概可区分为开发量拥挤外部性及开发强度外部性，此会造成公共设施的不足与环境的恶化，在土地使用与管制上，由于双方当事人（政府与开发商两者之间）对于土地外部效果存在不同立场，质言之，政府一方欲以增加土地开发之外部效益，使该开发地区之居民将得以“雨露均沾”，但此举却会增加土地开发者之开发成本。因此主管机构必须设法与土地开发者好好进行协商，以解决其外部性问题，并避免土地资源之不当使用[18]。美国一些州征收冲击费在某种意义上是一种城市法令：当一个新的建筑建成后，每个房屋都要承担为公共服务的固定捐助。开发商欲开时所必须付的冲击费可被解释为法规。其将地主的发展权转移到市府或服务设施提供者，并出售这些权利给开发者。这些费用的法律合法性在于其能显示所征收的费用及区位是与使用这些经费所提供服务的成本密切相关的。[19]

3.正外部性受益者交费制度。即因政府基础设施建设和公共物品提供使临近的土地业主受益，土地价值因正“外部性”而提高。政府可通过地产税（土地价值提高，地产税也相应提高）收回基础设施的部分回报。新加坡政府通过“开发收费”收回部分因为容积率提高而提升的土地价值[20]。

（三）提供土地公共产品

在市场配置制度下，市场不会主动提供公共品用地，所以需要政府使用最强有力的干预，征收土地所有权、使用权，由国家确定其土地用途。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。规划权力具有公共利益特性，应当对社会公共资源的配置，体现一种公共利益。土地利用中的公共利益应当包括经济公益、环境公益和社会利益。[1]规划权力应当协调来自社会各方的利益，保障规划朝着社会公共利益最大化的方向前进。因此，土地利用规划权行使必须坚持社会本位，按照居民公共服务所付出的费用最少、使公共设施利用率最高并以最大限度的公平原则来布置公共设施，并通过法律、法令予以确保。

土地利用规划提供的公共产品主要包括：（1）粮食安全。一定数量的农地是有效保证粮食安全的物质条件，而有效的农地资源利用机制与农地转用的约束机制是保障粮食安全的重要制度设计。粮食安全必须保证一定的粮食自给率，政府确定的18亿亩耕地面积是保障我国粮食安全的生命线。所以保障可耕农用地的面积作为粮食安全的警戒线，亦是作为土地规划管制公共目标之一。（2）生态环境保护。国家为保护生态环境与资源安全而对生态用地土地使用权所施加的过度限制应给予合理补偿，以使生态保护的外部效应内部化，保证生态产品的有效供给。政府对生态用地内居民由于土地利用受到限制甚至准征收而造成的财产损失以公平的市场价格进行充分的补偿，不仅使居民破坏生态用地的冲动大大减少，而且还会引导个人力量向积极方向对生态用地加以保护。（3）基本居住权的保障。2013年两会提出，强化规划统筹，从城镇化发展和改善居民住房条件等实际需要出发，把保障性安居工程建设和城市发展充分结合起来，在城市总体规划和土地利用、住房建设等规划中统筹安排保障性安居工程项目。住建部《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》中提出，努力增加保障性住房的有效供应。加大配套设施投入力度，做到配套设施与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用，确保竣工项目及早投入使用。

四、确定土地利用规划行为经济法属性的意义

（一）维护土地市场的正常秩序

《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中规定，坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严格控制建设用地总体规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张。当前，在农村经济处于弱势的情况下，农村土地往往被视为城市扩展的预备用地。随着城镇化进程不断推进，城镇建设用地占用农田和生态用地的现象层出不穷。一旦农村地区出现城市化的诱因，如道路的开发、资金的入驻以及土地开发造成土地用途的改变，将诱发相邻土地用途的改变。对社会来讲，这意味着土地在用途管制过程中造成了社会福利的大量损失。规划控制通过合理而有效的激励和约束机制的建立，消除或限制“负外部性”，并增强“正外部性”。同时利用活动提供奖励，可以发挥利益主体的积极性，从而形成稳定有效的土地利用秩序[21]。土地利用规划以“土地开发时间先后有序”为目标，就是要做到有计划地安排土地什么时候开发，哪些地区优先开发，哪些地区暂缓开发，依此构建合理的土地利用时间运行模式[5]。土地利用规划不仅可以引导土地有秩序、有效率的开发，更能确使公共设施的提供发挥使用上的效率。

（二）协调土地资源的利益分配关系

土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。土地利用规划是国家为了约束不当的私人土地开发行为，平衡私人与社会群体的利益冲突，指导土地最佳利用，对土地资源利用进行干预的制度[22]。强调土地利用的社会目标是因为个人为了谋求最大纯收益而利用土地，并不总和社会利益一致。因此不得不对此加以限制，运用国家干预通过经济杠杆和政权、立法等手段，以达到土地利用的社会目标：财产的生产和分配的均衡；保护自然资源；增加土地给人们带来的生活乐趣[23]。可见，土地利用规划不再仅仅是对空间利益进行分配的机制，而是涉及更为广泛的社会其他领域的利益的分配。

（三）促进土地资源的可持续利用

市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。国家对土地利用的适度干预就是基于存在市场失灵的考虑，尤其是对资源环境这样一些“公地”保护不足。经济法对社会资源可持续发展战略问题的关注主要借助国家的“有形之手”，通过颁布法律法规来建立自然资源的合理利用制度与环境保护制度，进而实现资源的合理有效利用与环境保护二者的有机结合与共同发展。[24]为了避免人口增长和经济发展对原始生态环境的破坏，将可持续发展作为土地利用规划中的首要目标已成为世界土地利用规划立法的发展趋势。例如，韩国的“限制发展区政策”政府为了让公众了解规划的重要性，加大了可持续发展的宣传，并归纳了规划中可持续发展的五个原则：自然环境的保护、经济增长中不可再生资源的利用最小化及减少废物产出量、地方经济充满活力和多样化、满足人类的需要和社会公正、社会公平（含代际公平）。[25]对此，英国在《规划与强制收购法案》中声明规划裁量权必须为了有助于实现可持续发展的目的而实施，从一般可持续发展理论引导中的最重要法律考量就是“预防原则”。

五、余论：经济法视域下土地利用规划权力制度改革的模式选择

作为地方政府重要权力的规划权关系到国计民生，其授权和行使应相当谨慎和理性。以行政权力配置土地资源的方式让位于以市场手段为主进行土地资源配置，政府对土地利用规划手段从原来的单一的行政手段，变为以法律手段为主。经济法中治理与善治的目标在于实现政府、市场、公民社会的良好合作与互动。要实现政府治理的现代化，首先要厘清政府与市场、社会的边界，培育多元共治的治理体系，构建以政府为主体，市场及社会公众力量共同参与的协作治理机制。按照党的十八届三中全会精神的要求，我国土地利用规划权力制度应当从传统行政法的行政命令控制模式向现代经济法的激励性管制模式转变，探索以市场为导向的土地利用规划权力制度框架。首先，我国土地利用规划立法的理念应当从国家本位向社会本位转变。由行政权力主导向多元利益均衡转变，将市场主体的利益诉求纳入到规划管制的制度结构中。其次，规划权力运行应遵循合理比例性原则、确定性与灵活性平衡原则、信赖保护原则与利益衡平原则。最后，土地利用规划权力的制度设计应包括以下四个方面：一是坚持政府有限干预模式，完善主体功能区规划制度、动态规划管理模式、多元化土地规划权主体制度、确立土地利用规划地方分权规则；二是根据激励性管制原理，健全土地开发权指标交易制度、赋予利害关系人因规划管制的利益补偿权；三是按照规划的协商民主模式，建立开发管制的规划协商制度和公私合作规划制度；四是依据权力监督机制，加强对土地利用规划权力的行政监督、公众实质性参与、立法机关监督与司法审查。

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第7篇：土地开发规划范文

【关键词】土地储备规划；可行性；成果内容

1. 土地储备规划的概念

土地储备规划是各级政府在一定的区域内，根据其当地自然地理、社会经济等条件，对所储备的土地在空间、时间、规模上进行总体安排和布局。

2. 土地储备规划的背景

我国开展土地储备工作相对较晚，管理模式长期处于模仿和探索阶段。由于缺乏规范可行的管理模式，土地储备工作一直处于人手管理的形式。随着时间的推移，储备项目的增多，越来越容易产生混乱，给日常管理工作带来很多不便。2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），进一步完善国家关于土地储备的法律法规，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。

在此基础上，土地储备工作为实施区域土地开发，推进产业结构调整升级起到积极的作用，同时也为交通、城建和部分国有资产经营单位通过土地收储运作推动基础设施和公益建设项目的运作。但由于缺乏有效的土地储备规划，储备土地不能很好地与土地利用总体规划、城市总体规划等衔接，造成无法合理用地，产生了较多历史遗留问题。为提高土地储备的可操作性和效率，有效指导以后的土地储备工作，需要编制土地储备规划。

3. 编制土地储备规划的可行性

（1）政策上可行

近年来，土地储备作为土地市场的重要环节和组成部分，已成为各地土地管理部门关注的热点和工作重心。为了更科学有效地指导土地储备工作，各地纷纷编制土地储备规划（计划），大大促进了土地储备工作的有序、有效进行。特别是《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）的颁布实施，为土地储备规划的编制提出了新的指导思想。其中：第七条要求市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。因此，编制土地储备规划（计划）符合国家的政策要求。

（2）技术上可行

目前以数字化虚拟、地理信息系统（GIS）为基础的空间信息技术在土地管理、城市规划等行业的应用越来越深入，包括第二次全国土地调查、土地利用总体规划、城市规划等重大项目，实现了图、数和空间的无缝结合。通过完备的数据库成果，能够科学管理土地资源，减少工作失误，提高工作准确度。因此，运用空间信息技术进行土地储备规划也是大势所趋，并且能实现与土地利用总体规划、城市规划等成果衔接，提高规划的可操作性。编制土地储备规划在技术层面上可行。

（3）经济条件成熟

我国开始推行经济改革和对外开放政策以来，经济增长一直保持在高位水平上。在近20多年的经济发展中，国家在对经济发展的宏观调控方面认识不断深化，经济调控的手段日趋多样化，调控的水平不断提高，标志着中国经济的增长日趋成熟，省、市、县等各级政府均积累了一定的财政基础。经济条件的成熟，衍生了对土地储备规划的需求，土地储备规划同样也会作为社会经济发展的催化剂，为经济发展提供思路和方向，两者相辅相成，相互促进。由此，编制土地储备规划能够得到各级政府有力的资金保障，经济上可行。

5. 编制土地储备规划的工作内容

土地储备规划是一项系统性、专业性很强的专题规划，其工作内容主要包括：（1）开展前期专题研究，调查和分析土地利用、储备开发、供应的现状特点；（2）调查和分析土地储备工作的组织结构、工作流程、工作绩效与经验，把握城市土地储备工作面临的问题和关键点；（3）协调上层次规划（城市总体规划、土地利用总体规划及国民经济发展计划），提高土地储备规划的可操作性；（4）对规划范围内建设用地供应潜力、规模、布局等进行全面摸底；（5）依照城市空间发展规律，正确预测规划期土地储备的需求的范围；（6）根据土地储备的现状调查和预测结果，制定土地储备规划方案，从土地储备的规模、结构、布局和时序等对储备土地进行合理安排；（7）重点阐述规划期内土地储备的近远期目标以及各阶段（年度）的任务、计划及资金安排等；（8）分析土地储备规划预期达到的社会、经济效益；（9）提出符合地方发展的相关建议，制定切实可行的规划实施保障措施；（10）编制土地储备规划图件，做到文本、图件、数据一致；（11）建立土地储备规划数据库；（12）安排方案成果的部门讨论及开展专家咨询工作；（13）提交成果验收。

6. 土地储备规划的成果内容探索

目前，我国还没有对土地储备规划颁布详细的规程规范，各地开展土地储备规划，其成果内容五花八门，没有统一的成果标准。在参考了土地利用总体规划、城市规划等成果要求的基础上，土地储备规划的主要内容应该包含以下方面：

6.1 文本

（1）总则：描述规划项目的目的、原则、依据、范围、期限等；（2）现状与目标：描述规划对象的地理区位、历史沿革、社会经济，以及土地储备的现状情况，土地储备的目标等；（3）土地储备潜力测算：主要分析和预测规划对象各类型储备土地的潜力；（4）土地储备规划方案：主要描述土地储备的规模、结构、布局和时序安排等；（5）近期重点储备计划：主要描述近期重点安排的土地储备项目；（7）效益分析：主要计算土地储备达到的社会、经济效益；（6）规划保障措施：主要描述实施本规划的相关建议和举措。

6.2 编制说明

（1）项目概况：主要描述规划项目的由来、意义等基本情况；（2）规划编制过程：主要描述规划编制的流程、方法等；（3）基础数据说明：描述规划采用的基础数据的来源、种类等；（4）问题研究与分析：主要分析当前土地储备的问题和不足；（5）规划方案说明：描述确定规划方案产生的依据、数量、时序关系等；（6）规划方案可行性评价：从社会发展、经济增长等方面描述本方案带来的效益。

6.3 规划图册

（1）土地潜力分析图：反映土地储备潜力等级和空间分布；（2）储备土地空间分布图：反映当前土地储备的空间分布；（3）储备土地结构图：反映储备土地的结构种类；（4）储备土地时序图：反映土地储备项目的时序安排；（5）轨道交通储备规划图：反映轨道交通的土地储备空间分布和时间安排；（6）工业用地储备规划图：反映工业用地土地储备的空间分布和时间安排。

参考文献

[1]何芳 叶嫔华 土地储备也应编制规划 中国土地2006年11期.

第8篇：土地开发规划范文

一、上轮规划编制情况

(一)上轮规划编制概况

规划编制以19*年为规划基期，*年为阶段目标年，2010年为规划目标年。应用19*年土地利用现状变更成果，自19*年开始编制，于*年8月完成，同时经*省人民政府批复实施。规划范围为威海市行政区范围内的所有土地，包括环翠、文登、荣成、乳山一区三市，土地面积5697.*平方公里。

(二)上轮规划编制的基本思路

规划编制以保护耕地和控制建设用地为重点，围绕上级规划下达的规划期间土地利用的主要控制指标，结合威海市土地资源利用状况和土地利用需求量预测结果，层层进行指标分解和布局落实。总的原则是，耕地保有量和基本农田面积不低于上级下达的控制指标，建设占用耕地和城镇规模不突破上级确定的控制指标，补充耕地面积不少于上级下达的控制指标。

(三)上轮规划的主要目标

1、土地利用的目标

实现耕地总量动态平衡，逐步提高耕地质量，有效保护和综合治理农用地；有效控制建设用地，严格控制城乡居民用地总规模；全面开展土地整理和复垦工作，适度开发耕地后备资源，实现耕地占补平衡有余；优化土地利用结构和布局，提高土地利用率和产出率。促进土地合理利用和社会经济持续协调发展。

（1）全市耕地减少量控制在6492.67公顷，其中建设占用耕地6176.24公顷，退耕276.77公顷，灾毁39.66公顷。补充耕地量不低于6494.95公顷。耕地保持动态平衡。人均耕地不低于0.073公顷（1.1亩）。

（2）全市土地利用率由19*年的85.84%提高到92.95%；林木覆盖率由34.20%提高到45.00%。

（3）城镇村用地规模控制在343*.21公顷，城镇人均用地标准控制在113㎡,农村居民点人均用地标准控制在150㎡左右。

（4）规划期间，全市基本农田保护面积不低于169943.86公顷，基本农田保护率88.13%。

（5）通过组织土地开发、复垦和整理，规划期间全市补充耕地量不少于6494.95公顷。

2、城镇用地的总体布局和主要目标

根据土地利用的指导思想，体现对城镇建设用地规模的有效控制，按照“一主两副多分区”的总体布局。“一主”是指以环翠中心城区为核心，联动发展高技术产业开发区、经济技术开发区两个城市副中心城区，协调张村、羊亭、温泉、崮山、南部新区等城市组团共同形成“一主两副多分区”的城市结构。到2010年城市用地规模控制在24934公顷。

二、上轮规划实施情况评价

(一)规划目标实现程度

根据1997－20*年威海市土地利用变更调查资料，对威海市上轮土地利用总体规划实施情况进行分析评价。

1、耕地保护目标实施情况

(1)耕地保有量

上轮规划确定威海市耕地保有量目标为192971.41公顷，到20*年末全市实有耕地面积192006.53公顷，比规划耕地保有量少*4.88公顷。耕地保有量不增反减，耕地减少速度较快，未实现耕地保有量目标。

(2)基本农田保护面积

上轮规划所确定的全市基本农田保护面积为1669943.86公顷，基本农田的保护率为88.13%。在1997－20*年的规划实施期间，对基本农田结构和布局进行了调整，20*年全市基本农田构成为耕地165275.19公顷，园地2604.07公顷，林地1994.16公顷，其它农用地70.44公顷。实际划定基本农田面积169943.86公顷，规划实施期间全市基本农田面积保持稳定。

（3）土地开发整理复垦补充耕地

上轮规划确定1997－2010年期间全市通过土地开发整理补充耕地6494.95公顷，1997－20*年期间全市实际通过开发复垦整理补充耕地7039.01公顷，相当于规划控制指标的108.38%。超额完成了补充任务。

(4)耕地减少规模控制指标

上轮规划确定全市1997－2010年耕地减少量（建设占用、生态退耕、灾毁）不超过6492.67公顷。1997－20*年规划实施期间共减少耕地7*9.43公顷，相当于规划控制指标的122.74%，超过了规划控制指标。

2、建设用地控制指标实施情况

(1)建设用地总规模扩大

上轮规划确定全市1997－2010年建设用地总规模扩大11825.92公顷，1997－20*年规划实施9年间，全市建设用地规模实际扩大13185.28公顷，规划指标执行率为111.49%。超过了规划控制指标。

(2)建设占用耕地规模

上轮规划确定全市1997－2010年建设占用耕地控制指标6176.24公顷，1997－20*年实际建设占用耕地面积7928.90公顷，相当于规划控制指标的127.33%。

(3)城镇用地规模扩大数量

上轮规划确定1997－2010年城镇规模扩大控制指标为3460.77公顷，1997－20*年期间，全市城镇用地实际规模扩大3022.02公顷，相当于控制增加规模的87.32%。没有突破控制指标。

(4)基础设施用地

上轮规划确定1997—2010年交通和水利基础设施用地控制指标3485.35公顷，1997—20*年基础设施实际增加1141.88公顷，规划指标执行率为50.*%，实施进度慢于规划时间进度。

3、重点工程用地保障情况

全市上轮规划共确定1997—2010年必须保证的重点工程用地27项，用地面积2703.28公顷，1997—20*年用地1582.11公顷，占规划的58.5%。

4、生态保护用地情况

(1)生态退耕情况

为改善生态环境，上轮规划确定全市1997—2010年生态退耕面积200.00公顷，至20*年实际退耕面积40.53公顷，规划指标执行率仅为20.27%。

(2)林木覆盖率

19*年末全市林木覆盖率为34.20%，上轮规划确定全市1997—2010年林地面积增加36463.50公顷。到20*年末，全市林地面积111833.*公顷，比19*年减少了502.44公顷，远未达到规划目标。

(3)土地利用率

19*年威海市土地利用率为84.29%，20*年土地利用率提高到93.23%，增加8.94%。

(二)上轮规划实施成效

1、以规划为依据，以用途管制为手段，土地利用管理的力度大大加强。上轮规划的实施，把国家关于土地利用的大政方针和管理的基本原则落实到各级土地利用总体规划具体方案中，解决了长期以来在管理实践中土地利用的基本国策难以具体落实的突出问题，使各级政府和国土资源部门在土地利用的微观管理上，做到了大政方针明确，阶段目标清晰，规划依据具体，管制规则有力，对土地用途的管制方向以规划方案的规定为标准，对土地用途的变化管理以管制规则为依据，不仅解决了土地利用管理有依据的问题，并且确立了土地规划在土地利用控制中的强势地位，使土地利用管理的力度大大加强。

2、耕地保护体系初步健全，改变了耕地只占不补的局面。上轮规划以耕地保护为重点，健全了耕地保护体系：一是明确了耕地保护的目标，特别是县乡两级规划明确了基本农田保护和耕地管制的范围，使实施管理中耕地保护的对象十分明确；二是制定了耕地用途管制规则和基本农田保护规定，使耕地保护的原则具体化，便于基层管理操作；三是建立健全了耕地保护的相关制度，审批制度、占补平衡制度、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费制度、基本农田保护区管理制度、监督检查制度等，使耕地保护做到有章可循；四是完善实现耕地保护的相关机制，设立耕地开垦专项资金，开展土地开发复垦整理，实行建设占用耕地占一补一，彻底改变了耕地只占不补的被动局面。

3、建设用地范围得到一定程度控制。规划实施后，划定了各类建设用地规模控制圈，将建设用地限制在一定范围内进行，在日常审批时，对不在建设用地控制圈内选址的用地除国家重点建设项目外，一般不予批准，从而有效的改变了过去建设项目用地随意选址、分散布局的格局，对城乡居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用。

4、通过实施土地开发整理制度，增加了推动规划实施的手段。通过严格执行耕地占一补一政策，为实现耕地占补平衡找到了有效途径，1997-20*年间，全市通过土地开发整理复垦补充耕地7039.01公顷，做到了已审批的建设占用耕地的占补平衡；在土地开发整理项目的实施过程中，平整土地，配套农业基础设施，改善土地生产条件，提高了土地利用效益，为土地的规模经营和机械化生产创造了良好的条件。随着投入力度的加大和实施管理的规范，土地开发整理已成为推动规划实施的重要手段。

5、上轮土地利用总体规划的制定和执行，发挥了市场配置资源的基础性作用

规划调控和市场调节在土地资源配置中的作用是相辅相成、不可偏废的。社会主义市场经济体制的建立和发展，要求土地资源的配置必须引入市场机制，培育和规范土地市场，扩大土地有偿使用范围，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。从土地利用规划的实践意义上看，市场经济条件下，决定个体土地利用行为的是经济利益，但仅靠市场机制不可能做到土地资源的优化配置，特别是不可能实现对耕地及其他社会公益性用地的保护，必须通过土地利用总体规划等措施，加强对土地市场的干预和调控，弥补市场机制的不足。因此，土地利用总体规划是发挥市场配置资源基础性作用的前提。全市通过土地利用总体规划，对土地供应总量进行了严格控制，规范了土地市场，有效发挥了市场配置土地资源的基础性作用，有效地提高了土地资产价值，从而提高土地资源利用效率。

6、规划实施社会效益明显

（1）土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必须规划的认识。各级政府和国土资源部门在用地审批中，较好地坚持了不符合规划的用地不予审批，一部分用地项目因不符合规划而重新选址，或确因建设用地需要而调整规划才能办理用地手续，这令用地者逐步认识到，用地不符合规划行不通，不符合规划的用地不会得到批准。

（2）各级政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排土地利用的重要性。在威海市郊发展较快的地区，由于上轮规划中在指标分配和用地布局上考虑不周，建设用地指标局部供求紧张，耕地保护与建设项目选址的矛盾突出，为了保证建设项目用地需求，一些地方只好调整规划进行指标调剂和用地布局调整。这些地方的领导从土地利用的矛盾协调中加深了对按规划用地的认识，土地的规划意识大为增强。

（3）国土资源部门在用途管制的实施中加强了规划的龙头地位。随着土地用途管制制度的逐步完善，现在无论是建设用地审批，还是土地开发整理立项，首先必须进行规划审查，规划成为用地的第一道关，拥有用地审批中的一票否决权；在建设用地供应上，逐步引入了规划调控的理念，提出了调控总量，控制增量，盘活存量的宏观管理思路；违法用地能否补办手续，也要以是否符合规划为前提条件。

（4）通过违法案件的查处和规划用地宣传教育，增强了广大群众的规划用地观念。对违反土地规划用地和未批先用、少批多占等违法用地行为严肃查处、并追究有关人员的法律责任，通过以案讲法和长期的宣传教育，使全社会开始形成用地和管理土地必须依据规划的观念。

(三)上轮规划实施中存在的问题

1、耕地保有量目标实现难度大。

一是全市的耕地保有量目标没有实现。全市20*年末实有耕地192006.53公顷，比上轮规划所确定的耕地保有量少*4.88公顷，低于规划所确定的耕地保有量指标。

二是3个县级市2个没有实现规划的耕地保有量目标。除乳山市耕地面积增加外，其它2个县级市的耕地面积均低于规划所确定的耕地保有量指标。

三是实有耕地面积与规划耕地保有量目标的差距呈扩大的趋势。全市在规划实施的9年中，除19*、1999年全市耕地保有量达到控制指标外，以后几年耕地保有量都低于规划所确定的标准，且与规划耕地保有量目标的差距越来越大。

四是补充耕地与减少耕地不成比例。在规划实施的9年中，全市耕地共减少15349.68公顷；而补充耕地14384.80公顷，补充耕地与减少耕地不成比例。

2、建设用地现实需求与规划方案的矛盾比较突出。

一是建设占用耕地指标缺口大。规划实施期间，全市建设占用耕地面积7928.90公顷，相当于规划控制指标的127.34%。

二是建设用地空间布局矛盾较为突出。由于上轮规划在用地指标分配上基本采取了平均分配的方法，但规划实施以后，建设发展的非均衡态势明显，建设用地需求相对集中，局部建设用地指标不足的矛盾较为突出。

3、土地开发整理投入不足，补充耕地缺口较大。

一是补充耕地与耕地占用的缺口大。规划实施期间，虽然市已批准的建设用地项目基本做到了耕地占补平衡，但根据变更调查资料，各项建设实际占用耕地7928.90公顷，而土地开发整理增加耕地仅7039.01公顷，相当于建设占用耕地的88.78%。这说明，在经济发展加速、占用耕地数量大幅上升的情况下，土地开发整理补充耕地的数量跟不上建设占用耕地的速度，如果不改变这种局面，实现耕地占补平衡的目标非常困难。

二是开发整理的进展与社会经济发展的要求有着较大的距离。随着社会主义市场经济的日臻完善，市场对土地资源的配置开始发挥主导作用，社会经济发展对土地利用提出了一些新的要求，如改善土地生产条件，加强生态环境建设，促进城镇化的发展，建设中心村等。土地开发整理作为政府促进规划实施的重要措施，在这方面应发挥引导作用。但由于土地开发整理投入不足，规模不大，影响有限，发挥的作用不是很明显。

4、规划频繁调整，影响了规划的严肃性。上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足，对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较普遍。线状工程用地和一些工业园区用地尤其突出，动辄要修改规划，有些用地量大的乡镇规划，几乎是年年调整，形成了规划跟着项目跑的局面。土地利用总体规划的频繁调整，使规划管理面临尴尬的局面，不调整规划不能满足现实建设用地需求，频繁调整规划，又会使规划失去严肃性。

5、规划实施的权威性还不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识不高，在用地安排时片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。另外，一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上不协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。

(四)影响规划实施的主要因素

1、国家政策和规划实施条件的变化。近几年，国家出台了一系列重大发展战略和政策，直接或间接影响到已批准的土地利用总体规划的实施，如扩大内需、加强基础设施建设、城镇化战略的实施，使地方经济发展速度加快，建设用地需求大幅度增长；而农业结构调整土地利用政策的变化、国家加大生态退耕力度等又使耕地面积大量减少，一增一减，使土地利用的格局发生了很大变化。规划本来是基于一定条件下的土地利用方案，现在这些条件发生了变化，自然会对规划目标的实施产生影响。

2、上轮规划指导思想和方案自身的不足。在建设用地与耕地保护的关系处理上，按照以有限供给制约建设用地需求的思路，人为地压缩建设用地量以满足上级下达的控制指标要求，规划的建设用地指标并不反映实际的建设用地需求量。各级规划向下级分配指标时，多采取平均分配的办法，未能充分考虑各地非均衡发展的个性化要求，致使发展较快的地区普遍指标不够用。另外，规划方案与实际用地需求结合不紧，实施起来，动辄要修改规划。

3、规划实施措施和政策的不到位。上轮规划实施后，为了保证规划目标的实现，国家先后出台了一系列与规划实施相关的政策，如建立耕地开垦基金、收取耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费、实行异地开垦、农地整理增加耕地指标折抵建设占用耕地指标，如果这些措施能够很好地落实，规划实施的力度应该说是比较大的。但是由于多种原因，耕地开垦基金的归集难度很大，耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费征收不到位，异地开垦、农地整理增加耕地折抵和建设用地置换政策没有落实，致使规划实施的资金保障和政策保障大打折扣。

4、一些地方和部分领导对规划管理的观念存在偏差。一些地方对规划的政策性缺乏正确认识，认为规划应该根据需要随意修改。部分基层领导规划意识淡薄，以为领导集体研究就可以改变规划。少数用地者缺乏法制观念，认为只要经过政府领导同意就可以随意用地。这些对规划管理的错误认识，在一定程度上还存在，导致一些地方频繁修改规划，一些地方违法占地时有发生，影响了规划的顺利实施。

5、基础数据的准确性有待核实。

19*年前，土地详查的变更工作缺乏高新技术手段作支撑，很容易造成土地详查变更数据与实地不一致。另外当时土地详查变更工作重数据而轻图纸，导致形成的土地详查变更图与土地利用现状不符。图、数、实地均不一致的基础资料，如果以此为依据来研究规划发展的战略、确定规划布局、预测发展规模、确定用地指标的话，必然影响规划编制的科学性，因此上一轮规划在决策数据上存在一定的误差。

6、缺乏强有力的监督反馈机制

在规划实施过程中政府用地、政府批地、政府制定规划、政府执行规划没有形成完善的执法监督体系，缺乏完整的反馈机制，各地在土地规划管理实施中存在执法不严、违法不究的现象。在一年一度的例行执法检查及年度总结中有谎报用地、掩盖问题的倾向。

三、规划修编与实施管理的对策和建议

土地利用总体规划是对未来土地利用行为的预测与安排。在规划实施过程中，规划本身的科学性、实施条件的改变和实施环境的变化，都会直接影响到土地利用的现实需要与规划方案本身之间的协调性。从加强对土地利用宏观调控的角度，我们希望所有土地利用都能符合规划；而从事物发展变化和实际管理的角度，规划又不应该成为发展的障碍。在实践过程中，一个好的规划会起到保护资源、促进社会经济发展的作用，而一个缺乏科学性的规划，则会对地方经济发展起到制约作用。不可否认，再好的规划也会出现与实际要求不相符的问题，而要使规划与实施管理相协调，不仅要科学编制规划，而且要对规划的实施效果不断进行回顾与总结，在坚持依法管理的同时，不断地完善规划方案，使规划与现实土地利用需求趋相协调。

(一)规划编制思路

第9篇：土地开发规划范文

关键词：土地利用总体规划城市总体规划矛盾协调

概括地说，土地利用总体规划与城市总体规划（下文简称“两规”）是宏观上安排城市各类土地的使用结构与城市建设用地具体部署的两个重要规划。当前我国正处于快速城镇化的发展时期，各项建设正加速进行，伴随着近年来耕地面积的急剧减少，土地利用总体规划的重要性越加凸显。而土地利用总体规划与城市规划的协调一直存在问题，导致两者在实际的应用中矛盾不断，下面对“两规”的矛盾进行简单分析以及就如何协调提出粗浅建议。

一、 认识“两规”

（一）“两规”的关系

从土地利用总体规划和城市总体规划的任务和内容不难看出，“两规”都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这，根本目标上是一致的。

综合来看，“两规”的侧重点不同，城市总体规划是一种区域性、综合性规划，是以城市建设和经济发展为出发点和归宿的；相对而言土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的永续利用为目的[3]。

但是从“两规”的空间范围来看，而土地利用总体规划的规划范围是整个行政辖区内的全部土地，城市规划区则只是整个行政辖区范围中的一部分，称为中心城区或城市中心区，其规划范围比土地利用总体规划小。从这个角度来看，城市总体规划是土地利用总体规划的一个局部，两者是点和面关系，是局部与整体的关系[4]。

从规划的内容看，两者各成体系，而土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土地利用的宏观调控与微观管理机制；城市总体规划更综合的体现了对城市的各项建设的安排，和各种资源的综合配置。

两者在城镇和村镇发展用地的规模、方向和范围等方面又必须进行充分协调。

综上所述，两项规划是一定区域内土地利用的局部和整体的关系，在用地上两项规划相互联系、相互指导而又互相制约。

脱离了土地利用规划，不了解土地的供给趋势，城市规划难以实施；同样土地利用总体规划也必须与城市总体规划和城镇体系规划相结合，不了解区域城市、城镇、大型设施的发展和布局，土地利用总体规划也难以编制和充分实施。

（二）协调“两规”的意义

《城乡规划法》和《土地管理法》中均规定，城市总体规划应当和土地利用总体规划相衔接；两者相衔接的重要性不言而喻。

从前面的分析可以看出，二者的编制都是以国民经济和社会发展计划以及各部门的发展规划为依据，而从其基本作用看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，但城市建设离不开土地，土地利用也不能脱离城市建设。两项规划在根本目标上的一致，以及两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉，客观要求这两个规划在实际工作中必须进行衔接和协调[5]。

在实施过程中，城市规划最终要落实到土地开发和利用上，规划的核心是土地利用，如何使土地有度开发和有效利用与规划管理密不可分。

在新一轮的土地利用总体规划中，建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调，强调城市总体规划中建设用地规模、范围应与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围一致。

因此，协调好城市总体规划与土地利用总体规划的关系，也即协调好城市经济建设与持续发展的关系[5]。

二、 “两规”之间存在的矛盾

从目前城市规划和土地利用总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。甚至导致土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。

两项规划存在的最为主要矛盾表现在以下四个方面：

（一）“两规”编制的行政主管部门不同

当前，许多城市的土地利用管理由两个不同的部门负责，国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。

虽然国务院对两个部门的职责作了明确分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。两个部门从各自的利益出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象，给实际工作带来很大影响[5]。

（二）“两规”成熟程度不同，导致土地利用总体规划权威性不高

在中国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在中国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深人贯彻，直至96年才得以全面展开。由于土地利用总体规划滞后，而且没有相应的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已经颁布的城镇规划蓝图来办理用地手续。即使已经有了土地利用总体规划的城市，随意突破和修改土地利用规划的现象时有发生，不少城市甚至“摊大饼”式膨胀扩展。同时，由于规划本身很少与用地计划、用地管理等紧密联系起来，而且还存在着“重编制，轻实施”的倾向，因而在城市土地利用管理中，一直难于体现土地利用总体规划的权威性与约束力[6]。

（三）“两规”编制所依据的基础资料和统计方法不一致

土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的成果,信息是应用遥感技术、实地调查、核实、纠正等等过程而形成的；而城市总体规划依实地调查资料存在一定差异。

此外，两个部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一。如：城市规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入城市总体规划区，但还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地；土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以城市规划统计的城市建设用地面积大于土地利用详查及变更调查数据。

土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据；城镇人口指城镇建成区的常住人口,在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市总体规划中的城市人口，目前依然统计口径不一。

两者在人口统计口径上不一致，所预测的城市规模自然难以衔接。

（四）“两规”编制所依据的用地分类不统一

城市规划用地分类采用的是1991年开始施行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)和2007年施行的《镇规划标准》GB50188-2007,两者均为强制性国家标准,具有权威性和法律效力。

2002年以后土地利用总体规划采用的是《土地分类》。它是在1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》和1989年制订的《城镇地籍调查规程》的基础上修改、归并而成。但无论是新、老标准的制定都没有考虑与城市规划标准的衔接问题,与城市规划标准存在明显差异,造成了“两规”协调上的巨大困难,这也是规划指标和用地范围无法统一的重要原因。

三、 “两规”协调的思路与建议

为促使两项规划顺利而有效地实施，发挥其应有的作用，对二者矛盾的协调，提出如下建议：

（一）“两规”编制部门密切配合、协调

为了搞好土地利用总体规划和城镇总体规划的协调与衔接，土地管理部门和城市建设部门需要密切配合，对于各自的编制和修订情况，双方不但要互相联系，互通情况，而且要互相提供必要的资料信息，如出现新情况和新问题时，要及时通知对方，采取措施进行协调，争取把问题和矛盾都能在编制过程中处理解决。

现实允许的情况下可以在某些级别上合并国土资源管理部门和城市规划部门，使两个规划出自一个规划管理系统应该不失为一个精兵简政的举措。在这一点上，深圳市、湛江市取得了先进的经验，两市均成立规划与土地资源管理局，统一编制城市规划和土地利用规划。这样不但可以节约成本，提高效率，而且可以摆正土地利用总体规划的位置，增强规划的权威性[6]。

（二）技术规范上相互衔接

目前城市规划用地分类正在重新修订中，土地利用总体规划的用地分类也正在修编中，这两门规划在用地分类上有着各自的特点与要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特别是建成区周边的非建设用地，应当考虑相互间的衔接与对应。

城市规划区、城市市区范围与土总规中相应的用地如何对应，应当加以明确。统一城市人口的统计口径，否则城市规模上无法衔接。

（三）重视城镇体系规划

省一级的城镇体系规划是单独编制的，市级的城镇体系规划则往往是城市总体规划的一部分。从编制好土地利用总体规划的角度考虑，科学、合理的城镇体系规划对于编制土地利用总体规划有着重要的指导意义。

在城镇体系规划中确定的重点发展城镇群地区、城镇密集地区、城镇发展轴的主要地段,应当留有比较充足的城镇发展备用地,在这些地区一般不安排基本农田。在耕地占用指标的分配上要向中心城市、重点城镇倾斜[5]。

（四）完善相关规划与法律体系

与两大规划有关的规划主要有区域规划、国土规划、土地利用开发整理规划和农业区划。其中，区域规划是对一定区域范围内的经济社会发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面做出的总体部署；国土规划是从宏观角度对全国或地区国土资源的综合开发利用进行的长远性和战略性的筹划。

当前，由于种种原因，国土规划和区域规划开展得还不够，应加强行政区域国土规划和区域规划的编制工作，建立起在区域规划与国土规划统领、指导下的城市总体规划和土地利用总体规划完善统一的规划体系，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成一个完整的国土规划体系。促进在两种规划编制思路上的协调，从全局和统一城乡协调发展的角度进行规划的编制。

进一步修改现行的《城乡规划法》和《土地管理法》，针对其中不适应新时期土地利用要求以及造成两种规划编制方法和程序不一致的环节，如建设用地控制指标的确定等；另外，建议制定国土规划法，以强化和保障城市国土规划和区域规划的编制，从而进一步统领、指导和协调城市总体规划和土地利用总体规划的编制和实施工作[3]。

参考文献：

[1] 土地利用总体规划编制审批规定[J].国土经济,1997,(06).

[2] 城市规划编制办法[J].城市规划通讯,2006,(05).

[3] 王素萍,杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济, 2004,(12).

[4] 萧昌东.“两规”关系探讨[J].城市规划汇刊,1998,(01).