高校预算管控体制建构

本文作者：王汉国、孙妮娜 单位：哈尔滨工业大学

内部风险主要包括结构性风险、支付及核算风险、管理风险。结构性财务风险是指在高校的资产结构中，债务比率过高，缺乏与负债结构相当的资产保障能力的风险，其中多数原因是负债期限结构不当。高校贷款主要用于基本建设投资，建设周期长，资金需要量大，其贷款期限基本上都应是长期贷款。而商业银行的贷款项目一般是中短期流动资金贷款。在高校急需资金的情况下，通常采用银行贷款的方式，在还贷高峰到来之时，部分高校甚至出现“以贷养贷”的恶性循环，很多高校贷款额度较高，可能出现资金链断裂无力偿还贷款的风险，形成严重的财务危机。因此一旦国家政策变动或银行贷款额度收紧，高校的资金运转很快就会难以为继，贷款风险会立即凸显。

实行部门预算，是希望借助财政支出管理方式的改革，通过调整和优化预算经费支出结构，解决预算经费间相互挤占的矛盾。但在实际的预算指标安排上，人员经费、公用经费和专项经费“结构分散”的状况并没有得到根本改善，往往是以挤占专项经费为代价来弥补资金缺口，确保预算收支平衡，因此，财务部门承担着极大的违规支付风险。会计制度随着经济的发展进程也在不断更新与完善，财务人员个人的认知能力、教育背景、业务素养、再培训机会等都影响着会计工作人员的职业判断能力，所以在掌握新政策、更新知识结构、提高核算水平等方面可能出现参差不齐，导致在运用新的会计政策、采用新的会计处理方法上往往容易出现偏差，从而引起会计核算质量的下降，也就是因核算错误所造成的违规处罚风险。

管理性财务风险主要指由于高校管理水平的原因导致财务管理失控而引发的财务风险。财务人员管理理念滞后，对风险认识不足，缺乏创新意识。在筹集资金的渠道上，注重额度和能否满足需要，缺乏对资金成本的考虑，同时高估预期收入，弱化了偿债能力，使得资金的运用成为高校运行中的潜在风险。另外在资金筹集的来源渠道上，多元化管理的水平不高，影响了资金价值最大化的发挥，在资金的运用过程中缺乏有效的控制标准，重贷轻管、重复购建、奢侈消费的现象仍然存在，使不合理开支大大增加。此外机构臃肿、人员庞大、效率低下，都进一步增加了高校运行的隐性风险。

基于内部控制的预算管理框架

有效地控制高校财务的风险需要将预算管理的过程纳入内部控制中，将具有风险控制性能的预算管理方式制度化、模式化。高校应建立一套预算管理的规范制度，包括:建立预算管理委员会。设立由党委会、其他主管领导、专家教授、各部处负责人及专业技术人员等组成的预算管理委员会，对高校的运行情况和预算目标进行分析预测、审查、研究和协调各种预算事项，主持召开预算会议，确定预算目标，进行预算调整。分析和审议预算编制情况、组织预算工作。对各部门提供的预算草案进行初步审查，协调与综合平衡，汇总全校各部门申报的预算，撰写预算草案，提出与预算有关的建议。同时，对预算的执行控制、差异分析、业绩考评进行管理。建立预算执行的效果评价制度。建立能够代表各部门利益的指标体系，对预算编制及执行的效果进行定性和定量的评价，对高校财务管理的经济后果和潜在风险要进行总结和分析，找出问题，调整策略。依据COSO框架的内部控制思想对预算管理的过程实施监督。预算管理委员会不仅要参与决定选择何种预算方案，同时也要从控制高校整体运行风险的角度监督预算的执行过程，及时披露预算和运营状况的信息，保证预算结果和目标的一致性，有效发挥预算管理在财务管理和内部控制中的作用。基于内部控制的预算管理过程见图1。

建立基于内部控制的高校预算管理体制的对策和建议

在高校内部要实行全面的预算管理，同时按部门或个人设立责任中心，每一个责任中心都拥有一定的权力和承担一定的责任。在责任中心的划分上应充分考虑高校的组织结构和经济活动特点，逐级分配，使收入和分配的情况都能有较好的体现，同时建立规范化的预算执行制度，按责任中心的规模和类型建立具体的监督和激励标准。在制定责任目标上，要确定责任指标体系，既要体现部门目标又要协调和保证学校总体发展目标的实现。使预算管理即能涵盖学校运行的方方面面，同时又能突出重点、提高效率。

《高等学校财务制度中》第十二条预算编制方法规定:高等学校预算参考以前年度预算执行情况，根据预算年度事业发展计划和任务与财力可能，以及年度收支增减因素进行编制。这种“增量预算法”在高等院校规模扩大和事业不断发展中已表现出一定的局限，无法满足高等学校编制科学的预算的需求。高等学校应当在预算编制的方向上由重投入式预算转为重产出式预算，在预算编制方法上引入“零基预算”、“绩效预算”、“滚动预算”、“弹性预算”等，根据学校的自身特点和所处经济环境采用不同的预算方法，将多种方法有机结合，提高预算编制的可行性和灵活性，更恰当、准确地反映预算主体的活动、目标及发展趋势，最大化地发挥预算管理的作用。

高等院校应定期总结本单位的预算执行情况，建立专门负责预算检查的机构，按季度对单位的实际发生情况与总预算的差异及时检查，解决“大预算”与“小预算”相互脱离的问题，认真分析预算中产生问题的原因，形成书面报告上交主管部门。会计年度结束时及时总结，对各部门的预算责任目标执行的情况、成绩、经验以及问题、教训，结合实际业务发生情况进行全面系统的分析和总结，为下年度预算工作的改进提供基础资料。

高等学校的财务风险主要来源于巨额负债，负债的风险由谁承担是进行内部控制、防范风险的重要环节。可以通过明确主体、逐级分配、细化责任、将预算执行效果与监督机制相结合、建立风险管理制度的方式解决，建立行之有效的风险预警机制。在制定预算时不仅考虑整体和部门需要，更要考虑自身的承担能力和面临风险，采取标准化、科学化的度量方法准确预测财务风险。可以借鉴企业风险管理的预警系统设置量化指标，系统分析学校各项资金使用情况、资源利用情况、财力变化情况和未来发展趋势。如现有贷款风险指数=累计未偿还贷款余额/n年期累计贷款控制额度，当0.8＜贷款风险指数≤1时为高风险、0.6＜贷款风险指数≤0.8时为较高风险，0.4＜贷款风险指数≤0.6中等风险，0.2＜贷款风险指数≤0.4较低风险，0＜贷款风险指数≤0.2基本无风险。如现有贷款风险指数＞1(或n年期累计贷款控制额度≤0)时，则表明高校在该期间内暂无贷款能力，不能再增加任何新的贷款。在预算制定时考虑偿债因素和还款计划，将风险分析与预算编制密切结合，从预算上控制财务风险。合理安排资本结构，认真研究资金市场的供求情况，根据资金市场利率走势和项目建设进度对资金的需求制定科学、合理的贷款预算方案，通过优化贷款资金结构来降低贷款成本和减少财务风险。

控制高校运行风险首先从预算管理中改进，而建立和完善预算管理机制还需要解决预算和支出之间的根本矛盾。单纯依靠财政拨款已经无法缓解大学资源紧张的问题，增强学校财力还需要扩大资金来源渠道，通过社会投资、融资、教育国债等多种市场手段积聚教育资金，加速科技成果转化，同时减少浪费，杜绝跑冒滴漏现象，弘扬勤俭节约美德。此外，还要进一步深化行政体制改革，实现高校管理机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，引入竞争激励机制，严格控制机构膨胀，撤并一些重复、虚设的机构，节约开支，将有限的资源用于科研和教育事业的发展，达到缓解收支矛盾、优化支出结构的效果。也就是从增加收入和减少支出的角度双管齐下，提高预算的准确性和合理性，提高财务管理的效率。