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当代公共管理新方法精选(九篇)

当代公共管理新方法

第1篇:当代公共管理新方法范文

上世纪末期兴起的新公共管理运动,本质上是一场公共管理模式的变革。革催生了新的公共事务管理理论———公共管理理论和公共管理学科。形成和建构中的公共管理理论和学科需要展开深入的理论研究和培养专业人才,给理论研究和人才培养提供了要求与可能。作为全新的公共管理人才培养基本依托的教材建设,是契合当代世界公共管理发展大势,结合中国公共管理实践,能深入浅出的公共管理教材建设,是当前我国公共管理学科专业发展中的重要任务。

关键词:

公共管理模式;公共管理人才培养;教材建设

20世纪70年代末期,世界范围内出现了一场在西方肇始,继之波及全世界的政府管理改革运动,即新公共管理运动。至今,在世界范围内阶级矛盾总体走向缓和,传统的阶级统治走向常态的政治管理,并最终落脚于社会管理与公共服务的态势下,各个国家依据自身的历史文化传统和现实的经济社会发展条件,尤其是自身的政治与公共管理体制,以改革政府社会管理和公共服务为基本内容以回应公众需求为总体目标,不断探索,从而使得这一场波及世界的政府管理改革运动步步走向深入,方兴未艾。从人类社会对公共事务的认识和处置来看,这一场政府管理改革即新公共管理运动,归根到底就是公共管理模式的变革。所谓公共管理模式,就是在处置公共事务即公共管理过程中,各公共产品提供者的功能定位、参与程度和参与方法基本要素构成及组合方式。公共管理模式本质上是在公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会的分工方式。在人类已有的公共管理实践中,主要出现过在公共产品的提供中政府为主并有限投入的公共管理保护模式、政府全面负责乃至完全垄断的干预模式,以及前正在形成发展的政府与社会和市场合作的市场模式。①20世纪70年代末世界范围内对公共管理模式的变革,是对曾经最具影响的公共管理干预模式的变革。公共管理干预模式形成于20世纪30年代中期,当认识到市场这支看不见的手并不能解决经济尤其是社会中的一切问题后,以政府对经济和社会的全面干预为起点和标志,人们开始认识并重视政府这支看得见的手。随着政府的组织化程度的提升和财政能力的增强,政府(行政机关)开始对经济和社会的发展全面主导,行政国家逐步形成。行政国家的公共管理,就是政府通过财政支撑社会管理与公共服务,政府是社会管理与公共服务的唯一主体,行政权力行使单向度,行政权力无所不包、行政权力无所不在。虽然行政国家塑造了自己的辉煌,即西方的高福利与东方国家通过计划经济获得的国民经济的恢复发展和社会的稳定,但在现代社会经济快速发展和民主浪潮高起的态势下,行政国家的公共管理模式面临着一个无法解决的问题,即公共服务需求的快速增长与政府财政和能力有限的矛盾。循此视角,不难发现,20世纪70年代前后出现的世界范围内的经济滞胀和政府失败,相当程度上就是政府公共管理方式的失败。同时,也决定了政府管理变革,从内容上说主要就是要对政府的社会管理与公共服务改革,改革要解决最主要的问题,就是明确在当代经济社会发展条件下政府管什么以及如何管,最大限度地运用好政府、市场和社会三大资源配置机制,整合资源,做好社会管理与公共服务,以回应公众的需求①。从政府管理的角度看,这场政府改革运动与传统上的政府改革最大的不同,不仅仅在于基于现实条件下更加深入地认识政府与市场、政府与社会的关系,确定现代市场经济条件下的政府职能,即解决政府干什么的问题,更在于在行政职能的输出方式,即政府的行政方式上进行探索,着重解决政府如何干的问题。这一场政府改革中解决政府在市场经济条件下如何履行好自己的职能的问题,相当程度上是整个改革的一个主要内容和重大突破,其基本逻辑,是在强调政府管理的目标与价值的基础上,加强对公共产品属性认识,确认了私人和市场参与公共产品生产和提供的必要与可能,进而创新了政府管理的方法与技术,在现实中整合社会资源以满足公共需求②,从而回应了公众基本生活需求和社会经济发展的需要,并且在一定程度上治理了传统的政府难以应对的问题,即政府机构的“精简———膨胀,再精简———再膨胀”的怪圈。

政府存在的基本要求,就是处置公共事务以满足公众需求,促进社会的存在和发展。政府管理公共事务的方式,是随着历史的发展而发展的。而这一发展的内在逻辑,在于现实对公共事务管理方式提出新的需求和挑战,而现实的改变和理论的研究,迟早会促进思想与观念的转变,进而推动实践中公共事务管理方式的变革,并逐步形成与这一变革相应适应并促进变革走向深入的理论。人类对公共事务专业化的管理,是19世纪末期开始的,其标志就是基于政治与行政二分、科学管理、马克斯•韦伯的官僚组织理论和英国文官制度而构建的现代科层制政府,同时,随着政府对公共事务的垄断,也形成了相应的公共事务管理理论———公共行政理论。由是,随着20世纪70年代末至今的政府管理改革或者说新公共管理运动的展开,基于理论与实践的互动,针对公共管理市场模式的出现和逐步走向成熟,相应的公共事务管理理论业已出现一个新的注重以政府为核心,多元主体合作共治,协力做好公共事务管理的理论。当然,对当前是否已有一个不同于传统的公共行政的新的公共管理理论人们仍然有不同的观点,但如果我们从托马斯•库恩关于一个新的学科模式出现的基本要素,即范式的承载主体———科学共同体(scientificcommunity)、范式的本质内容———如何看待世界的信念、范式的运动方式———轨迹的连续性与非连续性的统一来看,可以肯定的是,公共管理至少已是一个正在成长的新的研究范式。这一点,在我国,从1990年代中期教育部规定的学科专业目录的调整,以及近期社会科学研究及管理部门的及时调整,也足以说明。在当代中国,自1992年建立社会主义市场经济体制的改革展开以来,可以说正是得益建立社会主义市场经济体制改革的展开和深入,以及社会主义市场经济体制的初步确立,公共管理模式的转换已成为一个不以人的意志为转移的客观进程。概言之,这一客观进程的内在逻辑是,一方面,建立社会主义市场经济体制改革的逐步深入,导致了公共需求的日益丰富和复杂,对政府公共管理的方式提出了新的要求。另一方面,正是随着建立社会主义市场经济体制改革的展开和深入,使作为公共管理模式从干预走向市场的重要因素———以民间组织或非盈利组织为基本组织形式的社会(公民社会),相当程度上从无到有,不断发展,而党中央和国务院及时地认识了当代中国的公共需求的发展变化,把握了公共管理发展的内在逻辑,因而随着改革的深入,提出必须以社会主义市场经济运行的基本要求来确定政府职能,必须大力培育和发展社会中介组织,并且制定了一系列促进民间组织发展的方针和政策,要求加强社会管理和公共服务职能,提出要努力提高干部和公务员的现代公共管理素质,建立一个既与当代公共管理发展总体趋势相一致,又符合中国特点的新型公共管理体制。一句话,当今中国,公共管理模式的转换应该已是一个不争的现实。正如有学者指出的那样,当代西方的“新公共管理”在实践上与传统的公共行政或说公共管理有明显的不同,因而在理论与实践的互动中形成了对传统的公共行政理论进行重大变革,进而形成“新公共管理理论”①,当代中国公共管理模式的转换作为一种在中国出现的客观现实,一种在中国未曾有过新的公共管理实践,它为能够对这一实践做出解释并做出进一步改革导引的理论的构建提出了要求。正因为如此,在当代中国的社会科学领域,自上世纪90年代中期至今,公共管理研究已成为一个理论热点,一个正在探索的理论面向现实的重要领域。

对社会科学而言,现实变革推动和进一步发展的需求,决定了一个学科形成后,必然是深入地展开学科理论研究和培养学科专业人才,而且,理论研究同时也是人才培养质量的基础和保证。如何进行理论研究?公共管理是对公共事务的管理,就此而论,公共管理的共通的、是普适的。但任何一个国家的公共管理,无不是在自己历史发展和现实条件,尤其是在自己的政治和公共管理制度下展开的,从而有自己的特点,回应自己国家特定的需求。在当代中国,对公共管理理论的探索,我们认为基本目标有二:第一,总结研究当代世界的公共管理变革和理论发展。具体言之,即审视当代世纪范围内,尤其是20世纪70年代末期以来政府管理改革先行国家公共管理改革的实践,总结其经验和教训,研究其新公共管理理论之所以产生的动因、理论发展的脉落,如从管理主义、公共选择理论,到新公共管理理论,再到治理理论、新公共服务理论内在的发展逻辑与现实影响因素。在把握当代世界范围内公共管理变革的基本趋势,追踪理论发展前沿的基础上,探求公共管理中具有普适性的因素,本着“他山之石,可以攻玉”的原则,促进当代中国公共管理变革及理论的发展。第二,探索有中国特色的,能对中国公共管理实践有解释、说明和预测的公共管理理论。当代中国的公共管理,是对当代中国公共事务进行协调和控制的过程。这一过程是在基于中国文化传统的发展,在当代中国特定的社会经济发展条件下,在有中国特色的社会主义政治制度下,在中国共产党的领导下展开的,是公共管理有中国特色的一种管理模式。因此,对当代世界范围内公共管理理论的追踪和研究,归根到底,就是要探索有中国特色的公共管理理论,尤其是要通过这一理论的探索和建构,对改革开放以来我国经济的高速而持续地增长,社会稳定,民主进步,人民群众不断增长的物质和文化需求得到满足,公众生活质量不断提高的这一“中国模式”做出令人信服的解释和说明,为未来的进一步发展基于公共管理做出有价值的参考的预测。如何展开这一探索,从理论建构的角度看,我们认为最基本的就是要基于学科综合的基础上来进行。当代公共管理理论的产生和发展,正如人们说公认的,当代正在成长的公共管理理论,它的关注焦点由“内部取向”转变为“外部取向”,由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究,从而使战略管理、管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任及公共管理伦理成为核心问题;它倡导的管理理念,其中心问题是“如何提供公共利益和服务”。它提供的一整套管理的方法和技术,则是十分注重在处理公共管理问题,尤其是政府与市场、企业与社会关系时,提供一整套不同于传统公共行政学的新思路与新方法。而这一切之所以成为可能并形成一种较完整的知识体系,则是由于它的知识基础,即公共管理学作为一种广泛和综合的知识框架,把当代经济学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的知识和方法融合到公共部门管理尤其是政府管理的研究中。因此,要追踪研究当代世界的公共管理知识,尤其是要建构有中国社会主义特色的公共管理理论,必须走一条基于以政府为主要研究对象,但又不局限于政府,以公共行政学为基本视野,但又必须同时关注相关的多学科,即基于以公共事务管理为核心,基于公共管理又必须逸出公共管理,逸出公共管理又必须回归公共管理的多学科研究路径。

第2篇:当代公共管理新方法范文

[关键词]公共管理;内容;评价

[中图分类号]C93-06 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2006)08-0028-02

20世纪八九十年代,西方大多数发达国家的公共部门都有一个显著的变化,这种变化的最显著的特征是从传统公共行政向新公共管理转变。关于这种转变,有许多名称:“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后范式”或者“企业家政府”等等。一般说来,西方行政学界较多地使用“新公共管理”(New Public Man―agement)。尽管西方发达国家政府管理撷域的转变名称不一,但都具有一个相同或相似的基本取向,即都以采用私人部门管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理理论”为指导’。由此可见,新公共管理并不是简单停留在对传统行政模式和运作方式进行操作层面的局部修整,而是对传统模式的一种全面清算,是一种根本意义上的范式变迁。

一、西方新公共管理的基本内容

1.以顾客为导向,奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系,政府不再是发号施令的权威官僚机构,而是以人为本的服务提供者,政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”,政府以顾客需求为导向,尊崇顾客,坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性,表现出一种目标导向的趋势,行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来,政府是负责任的“企业家”,而公民是其尊贵的“顾客”。这是公共管理理念向市场法则的现实复归。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的,而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方,“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”[1]。对公共服务的评价,应以顾客的参与为主体,注重换位思考,通过顾客介入,保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好,并能产出高效的公共服务。

2.治道变革,政府职能由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策,政府应该把管理和具体操作分开。用《改革政府》的作者戴维・奥斯本等人的话说,就是政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。他们认为传统政府低效的一个重要原因就是忙于划桨而忘了掌舵,做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得・德鲁克在其名著《不连续的时代》中所写道的:“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”至于掌舵的主要途径,新公共管理认为要通过重新塑造市场,不停地向私人部门施加各种可行和有利的影响让其“划桨”的方式来进行。

3.公共管理中引入竞争机制。传统公共行政力图建立等级森严的强势政府,强调扩张政府的行政干预。新公共管理则主张政府管理应广泛引入市场竞争机制,通过市场测试,让更多的私营部门参与公共服务的提供,提高服务供给的质量和效率,实现成本的节省。以竞争求生存,以竞争求质量,以竞争求效率。竞争性环境能够迫使垄断部门对顾客的需要变化作出迅速反应。相对于动用政府本身的公务员来说,合同外包是允许政府实验各项政策的全新供给体系,通过市场测验可以判断出新政策的合意性。“风险规避,尤其是政治风险的回避,是公共行政人员推行民营化的主要动机”[2]。

4,重视效率追求。追求效率是公共行政的出发点和落脚点。新公共管理在追求效率方面主要采取三种方法:(1)实施明确的绩效目标控制。与传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法不同,新公共管理主张放松严格的行政规制,实行严明的绩效目标控制,既确定组织、个人的具体目标,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。(2)重视结果。传统的政府注重的是投入,而不是结果。他们往往只会花掉预算分解的每个项目的资金,对结果和收益毫不关心。新公共管理根据交易成本理论,重视管理活动的产出和结果,关注公共部门直接提供服务的效率和质量,主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。(3)采用私营部门成功的管理手段。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验,如重视人力资源管理、强调成本――效率分析、全面质量管理、强调降低成本,提高效率等。

5.改造公务员制度。新公共管理主张对公务员制度的一些重要原则和核心特征进行瓦解:(1)通过推行临时雇佣制、合同用人制等新制度,打破传统的文官法“常任文官无大错不得辞退免职”的规定。(2)废弃公务员价值中立原则。新公共管理“主张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的‘价值中立’(value-neutrality)”[3],它正视行政所具有的浓厚的政治色彩,认为不应将政策制定和行政管理截然分开。强调公务员与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,主张对部分高级公务员应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性。新公共管理认为正视行政机构和公务员的政治功能,不仅能使公务员尽职尽责地执行政策,还能使他们以主动的精神设计公共政策,使政策能更加有效地发挥其社会功能。

6.创建有事业心和有预见的政府。新公共管理认为“政府必须以收费来筹款,通过创造新的收入来源以保证未来的收入”[4]。不仅如此,政府还必须转变价值观,在把利润动机转向公众使用的基础上,尽可能使政府公共管理者转变为企业家,学会通过花钱来省钱、为获得回报而投资。与此同时,新公共管理认为,传统公共行政只注重提供服务而不注重预防,结果当问题变成危机时,再花大量的金钱、精力去进行治疗。新公共管理认为社会更需要预防,即解决问题而不是提供服务。为此,政府应该把更多的工作放在预防上。有预见的政府会做两件根本的事情:(1)使用少量钱预防而不是花大量钱治疗;(2)在作出重要决定时,尽一切可能考虑到未来。

二、对西方新公共管理的评价

陈振呀认为,“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战,它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式,日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处,它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势,体现了公共部门管理研究的新成就。与传统的公共行政学相比,“新公共管理”范式具有一系列创新,这主要表现在如下四个方面:第一,“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础;第二,“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野,具有一系列主题创新;第三,“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架;第四,“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。[5]

张康之指出,新公共管理在三个方面表现出了防止行政权力腐败的趋向:(1)新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化;(2)新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义,这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据;(3)新公共管理由于实行公共服务的公开竞标,将增加行政行为的透明度,使不透明地行使公共权力的机会最小化。总之,新公共管理已经显示出这样的趋势,即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外,新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表着走向一种全新的公共行政模式的方向,是政府变迁中一个新的时代的开始。[6]

宁骚则认为,官僚制模式在西方发达国家具有顽强的生命力,它不可能完全被新公共管理模式所替代。这是因为:首先,正如奥斯本和盖布勒清醒地认识到的那样,政府行政部门与私人企业是“根本不同的两种组织机构”,二者之间有一定不可泯灭的界限。同时政府行政部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视、保持全社会的凝聚力等方面所起的作用是企业无法替代的。在政府行政体系及其运行机制中可以引进“企业家精神”,但却绝对不能使政府等同于企业。其次,正如韦伯早就注意到的那样,“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”,“由于它内部的彻底理性化结构,使对它的‘革命’愈来愈不可能”。因此,当代西方发达国家进行的行政改革,只不过是要消除政府行政体系的官僚制过度发展带来的弊病,而根本谈不上废除或准备废除官僚制。[7]

张成福则从反思批判的角度指出公共行政的管理主义存在着许多缺陷:第一,对人性认识的偏颇。(1)它忽视了文化因素对人性的规制;(2)忽略了促进美德的重要性,从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。第二,管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失。第三,市场基本教义和对市场机能的不当崇拜。(1)由于对市场的过分崇拜而忽略了市场的缺陷;(2)市场基本教义也忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异;(3)公共部门市场化在提供希望的同时,也存在许多错误,如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。第四,向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆。第五,不恰当的“顾客”隐喻。将政府服务的对象比作顾客,可能无法全面理解公民的角色,使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。[8]

笔者个人认为,毫无疑问,正如相关的专家学者所评价的那样,“新公共管理”模式有其自身的优点和缺点。但鉴于当代西方“新公共管理”取向的政府改革运动才走过20余年的历程,所以要对“新公共管理”模式作出全面的评价为时尚早。目前所有的专家学者对新公共管理的评价也只是从某一个角度或侧面来作出,即使有的学者试图全面地来看待“新公共管理”模式,但由于现时我们的时代局限以及该模式理论和实践的发展局限,也不可能得出一个完全的结论。因此,对“新公共管理”模式的评价应是一个不断发展和完善的过程。

参考文献:

[1)戴维・奥斯本,特德・盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公共部门[M].上海:上海译文出版社,1996.379.

[2]尼古拉斯・亨利.公共行政与公共事务[M]北京:中国人民大学出版社,2002.553.

[3)[4]张国庆.行政管理学概论(第二版)[Ml北京:北京大学出版社,2000.50,654.

[5]陈振明.评西方的“新公共管理”范式D).中国社会科学,2000(6).

[6]张康之,论政府的非管理化――关于“新公共管理”的趋势预测[J].教学与研究,2000(7).

第3篇:当代公共管理新方法范文

 20世纪的最后25年,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家,还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本,都相继掀起了政府改革的浪潮(在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势)。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同,但都具有一个相同或相似的基本取向,这就是以采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:New Public Management)纲领。走向一种“新公共管理”的实践模式,成为当代西方政府改革的最基本趋势。本文将考察当代西方政府改革运动及其“新公共管理”实践模式的形成、内容和特征,并对其成败作出评价。

当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness,即经济、效率和效益)目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说,新公共管理并不是由英国单位发展起来的,而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说,政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家,也有民主共和制国家;既有单一制国家,也有联邦制国家;在政府制度上,既有内阁制政府,也有总统制政府;在市场体制上,既有自由型市场经济,也有政府导向型经济;高举改革旗帜的,既有右翼政党,也有左翼政党。”[2](序 P4)

英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后,英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划,开始这种以注重商业管理技术,引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年,并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组,负责对公共部门的绩效进行调查评估;1983年“财政管理创议”启动,建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革;1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告(全名是《改变政府管理:下一步行动方案》),提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构,提高公共服务的效率。该报告指出:长期以来,缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效,提高工作效率;以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供;白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题,该报告建议把整体的部(委)分解成若干机构,这些机构在主管的部(委)的政策指导下,履行公共服务和有效管理的职责;以管理主义的技术和程序培训职员,并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的,但发展迅速。到1995年,英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征,特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上;而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中,也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验;各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争,尤其是通过公开投标,赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

美国是现代管理科学的摇篮,“20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”(Bellah语)。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样,有明确的起点和目标,但似乎开始得更早(可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起),并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围,当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法(“最好的实践”)引入公共部门管理领域之中,以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是:(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预;(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性;(3)缺乏追求高效和经济的诱因;(4)会计和管理信息系统不完善;(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后,开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(Reinventing Government Movement),其目标是创造一个少花钱多办事的政府,并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:National Performace Review)的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府》(简称“戈尔报告”);其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

“戈尔报告”指出:从本世纪30年代到60年代,美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务,这种体制以那时的公司结构为模式,采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解,落实到不同层次的雇员,而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务,这些官僚机构是稳定的,但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客,使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的,还是公共的)已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则:(1)消除繁文缛节,由注重过程的系统转变为注重结果的系统;(2)把顾客放在首位;(3)授权雇员以取得成果;(4)一削到底,并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验,指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰,它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚,旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务(即福利国家)为特征。70年代末80年代初,两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革(澳大利亚从1983年开始,新西兰从1984年开始)。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别(尤其是新西兰的改革先有总体框架,而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架),但是,这两个国家与其他经合组织成员国相比,更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制,是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面;改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法,新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向:一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化;二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开,并将交易活动转移到公共公司;三是人力资源管理政策上的变化(尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制)。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等)的行政改革有所不同,它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩,或多或少以“新公共管理”取向。例如,在德国,70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式,即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点,但其改革的基本内容——调整公共事业、“给国家减肥”(或“苗条国家”)、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM:Neus Steueruage Modell),它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似,特征是:产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向,康采恩式的权责划分,责任委托给商业单位等。又如,在荷兰,尽管改革没有更新政治—行政体制,改革具有渐进和零碎的特点,但改革是以管理主义取向的,即改革的目标是改善政府组织的运作,提高行政效率与效能,方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革(以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容)、1989-1994年推行的“社会更新活动”(核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动)、1990年开始的“大效率运作”改革(目的是提高文官系统的效率和削减预算),都具有明显的新公共管理特征。

当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家,改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括,也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类:“(1)预算和财政改革;(2)结构改革;(3)程序或技术层面的改革;(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系;每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外(西方)的行政改革的基本内容归纳为三方面:第一,社会、市场管理与政府职能的优化(包括非国有化、自由化、压缩式管理等);第二,社会力量的利用和公共服务社会化(包括政府业务合同出租,以私补公,打破政府垄断,建立政府部门与私营企业的伙伴关系,公共服务社会化);第三,政府部门内部的管理体制改革(包括建立与完善信息系统,分权与权力下放,部门内部的组织结构改革,公共人事制度改革,提高服务质量以及改善公共机构形象,公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容)。[3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述,将当代西方政府改革实践分为三种类型:“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行‘新公共管理的改革’(其中,英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革,美国属于渐进主义的改革,加拿大居于两者之间);二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革,它们都受到新公共管理的影响(其中,有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类,而德国则具有最明显的渐进主义特征);三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革,西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2](序 P3-4)而“无论哪一种改革类型,都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理’两种基本取向的争论。”[2](P8)

上面我们简要地描述了当代西方行政改革的基本趋势,即“新公共管理”或“管理主义”改革取向及实践模式的出现。欧洲经合组织(OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理:OECD国家的公共管理改革》声称:经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程,这就是“新公共管理”或“管理主义”模式。彼得斯在《欧洲的行政现代化》一文中也指出:北美各国目前继续沿着“管理主义”(而不是严格的公共行政)的思路去考虑公共组织的管理;而欧洲各国或多或少地介入了不同维度的管理主义改革之中。那么,什么是“新公共管理”或‘管理主义’模式?它包括哪些基本内容呢?

作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式,“新公共管理”有不同的名称,如“公共管理主义”(或“管理主义”)、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义(或‘新公共管理’)是一个多维度的非常宽泛的概念”(彼得斯语)。对于它的内涵,人们作出了各种不同的界定。例如,波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中认为,“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用;瓦尔特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格,顾客至上和市场竞争的改革取向;胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估,以准独立的行政单位为主的分权结构(分散化),采用私人部门管理、技术、工具,引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[1](P3-19)

“新公共管理”有时被当作单一模式概念,有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》(或译《重塑政府》)一书提出的“企业化政府”模式(即“新公共管理”模式)是一种单一模式,这一模式包含如下十大基本原则或基本内容:(1)起催化作用的政府:掌舵而不是划浆;(2)社区拥有的政府:授权而不是服务;(3)竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;(4)有使命的政府:改变照章办事的组织;(5)讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;(6)受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,而不是官僚政治需要;(7)有事业心的政府:有收益而不浪费;(8)有预见的政府:预防而不是治疗;(9)分权的政府:从等级制到参与和协作;(10)以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证,并在最后一章(第十一章)中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价:“美国每一位当选官员应该阅读本书,我们要使政府在90年代充满新的活力,就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”[4]

哈伯德(M.Hubbard)将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势:(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化;(2)从行政到管理的重点转移,即从执行规则到实现既定目标的转移;(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移,限制工会的权力,打破统一的工资结构;(4)政策制定和执行的分离,即核心部门集中于战略管理和计划,设立独立执行机构来执行政策;(5)绩效工资制;(6)改善财务管理,强化财务控制;(7)以组织规划和评估的形式,把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来;(8)加强对运作状况的评估;(9)追求高质量和高标准的顾客服务;(10)改变传统的组织文化,建立新的“心理契约”。[3](P28-29)

《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向:“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现多种提供者的竞争,并存在使用者对供给者运用控制手段,如美国选举产生的校董会制度),而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收),而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”[5](P613)

另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式,只有各种不同类型的“新公共管理”模式。英国学者E.费利耶(Ewan Felie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为,在当代西方政府改革运动中,至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式,它们都包含着重要的差别和明确的特征,代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述,这四种模式及其特征分别是:[6](P10-15)

1.效率驱动模式(NPM Modle 1:The Efficiency Drive)。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式,往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位,但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理(工商管理)的方法和技术引入公共部门管理的尝试,强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有:强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题,关心信息系统的完善;建立更强有力的一般管理中心,采用层级管理和“命令与控制”的工作方式,要求明确的目标定向和绩效管理,权力向资深管理者转移;发展正式的绩效评估方法;强调对顾客负责,让非公共部门参与公共物品的提供,以市场为基础和顾客导向,以及在边际上进行类似于市场的实验(准市场);解除劳动力市场的规制,加快工作步伐,采用绩效工作制以及短期聘用合同;雇员自我调节权力的减少,权力向管理者的转移,吸收部分雇员参与管理过程,采用更透明的管理形式;增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权,但更强调责任制;采用公司治理的新形式,权力向组织战略顶层转移等。

2.小型化与分权模式(NPM Modle 2:Downsizing and Decentralization)。这种模式在80年代虽然没有像模式1那样处于支配地位,但其影响力正在不断增强,地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证,即20世纪前3/4世纪(1900-1975年)组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级(科层制)的历史转变已走向它的反面,本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势,包括组织的分散化和分权,对组织灵活性的追求,脱离高度标准化的组织体制,日益加强的战略和预算责任的非中心化,日益增加的合同承包,小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门,同样也出现在公共部门。从历史上看,公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”(Fordist)的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说,福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候,它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来,无论是在私人部门还是在公共部门,都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征,大型的组织缩小规模,合同承包越来越多被采用,并分散为更具自主性的商业单位。

第4篇:当代公共管理新方法范文

关键词 新常态 公共管理 困境和出路

新常态这一概念自被提出以来就受到了人们的强烈关注,国内外各界人士纷纷基于不同的角度来对新常态的内涵进行了阐述和界定,对我国新常态进行的精妙阐述更进一步促使新常态成为了一种战略性的概念,同时对于新常态这一概念的论述还很好地体现了我国新一代领导集体的治国理念。本文从经济、社会、政治、环境以及文化等方面分析了新常态下公共管理遇到的困境,并指出当前这一困境已经严重阻碍了公共管理的健康发展,因此我国相关部门必须加快相应措施的出台和实施,为我国公共管理走出困境探寻出可行的途径。

一、中国语境下新常态的核心内涵

(一)经济新常态

与其他领域比较,中国经济新常态应该是人们最为熟知的,中央也对其进行了清晰的解读和界定,我国党中央已经非常明确地指出目前我国社会主义经济已经步入了新常态阶段,并且从“消费需求”、“市场竞争”、“出口与国际收支”等九个方面非常全面的阐明了我国经济新常态下发生的一些改变,与此同时还提出了引领我国社会经济的发展机制。在新常态下,我国经济的发展速度从高速增长逐渐转变为中高速增长,但同时我国经济的组成机构也在不断地进行转型优化,为我国经济的持续增长打下了良好的基础。比如,在新常态下,我国一大批高科技企业正在逐步崛起,以互联网和人工智能为代表的科技产业已经开始逐渐取代传统产业。

(二)政治新常态

一个国家对社会、经济以及法治的管理是国家政治的集中表现,在现代化国家政治管理中一定包含下列几个层面:第一,国家会制定严格的制度来规范公共权力以及公共服务,这是由政府、社会以及市场三个层面来共同管理和监督的;第二,国家要依据实际国情来制定法律,并且还要符合人们的意愿,以保护人民权益作为目标来推行法制化治理;第三,国家的宪法和法律一定要具有权威性,这样才能够对违法行为形成强大的制约。所以,我国政治新常态就是指以宪法为纲领,积极推行依法治国的治国理念和基本国策,并在此过程中逐渐实现我国现代化发展。政治新常态主要表现为:第一,公共权力实现制度化以及规范化的使用;第二,各种制度充分体现了民主性;第三,用法治来指导社会和经济的发展;第四,政府和其他公共组织的服务实现高效化。

(三)社会新常态

只有实现了法治社会新常态才可以构建法治国家的政治新常态。法治社会是一种非常稳定的社会发展形态,它能够为依法国家营造一种全民普法、懂法、信法、守法以及护法的社会化境,可以集合全社会的力量来共同维护法治社会的建设,从而有力保障依法执政以及依法治国的顺利推行。我国社会新常态主要包括下列几点:第一,全民主动弘扬依法治国、遵纪守法的精神,积极培育法治健康的社会理念,营造出依法治国、依法执政的社会氛围;第二,在依法治国的框架内对社会管理体系进行创新,逐渐转变当前社会治理中的不合理现象,构建出更加有效地多层次共同管理和监督的社会管理体制。

(四)环境新常态

过去几十年,我国的经济实现了超高速的增长,使得我国人民的物质生活水平有了极大的提升,但与此同时,也引发了我国社会的一系列生态环境问题,比如“雾霾”、“食品安全”、“水污染”等。这些超过环境自然承载能力的污染问题,不但严重威胁着我国民众的生命安全,大幅度降低了我国民众的生活质量以及幸福指数,而且还在一定程度上损害了我国的国际形象,大幅度提升了我国开展环境治理以及环境保护的政治与竞技成本。与此同时,随着社会的发展,我国民众的环保意识逐渐增强,民众对于环保的需求以及期望值在不断攀升,这对政府的工作带来了巨大的压力,更严重的是,一旦政府实现环境治理的目标或者效果不显著,那么极容易引发社会公众对于政府认同度以及信任度的降低,使社会公共部门公信力受到损害。

(五)文化新常态

改革开放以来,伴随着我国经济的飞速发展,我国的国际地位不断提升,与其他国家的交流也日益增多。在这种背景下,我国的传统文化收到了外来文化严重挑战。目前,我国社会中传统文化正在逐渐消退,西方价值观对我国青年一代的侵袭愈来愈重,这直接导致了我国文化领域价值堕距、真空以及混乱情形的出现,严重地影响了我国社会主义文化体系的构建和完善。所以积极传播我国传统文化、构建社会主义文化核心内涵、引导和促进公民追求高价值的文化追求是我国文化的新常态。

二、新常态下我国公共管理的困境

(一)公共管理体系和治理的现代化目标和现实的差距

近年来,虽然我国的社会公共治理体系有了较大的进步,但是仍然无法满足人们日益增长的物质文化需求。比如,现在我国法制建设还存在着非常明显的缺陷,还需要不断地加以改进和完善;我国民众的民主化程度较低,实现全民民主还需要我国政府、公共组织以及民众共同的努力;政府机关体制臃肿落后,运转不灵活,工作效率低下,无法适应时代和社会的发展;网络发展飞快,但网络中充斥着非常多的不良信息,需要有关部门出台相应的制度和规范来进行约束;在经济发展过程中社会财富分配不均、公平性缺失等。社会治理水平的落后也在社会发展中逐渐体现了出来,例如,政府和公共组织职能不完善,办事人员思想落后,办事能力不足等,这些问题的出现致使社会治理的成效非常一般,所以可以说我国在公共管理体系与治理水平等方面与目标还有非常大的差距,急需采取有力措施来改变这种现状。

(二)公共管理新技术多样性和实践手段单一的矛盾

公共管理工作在开展的过程中,必须要科学有效地运用各种先进技术和工具来实现。目前,随着社会的发展,各种新型技术如雨后春笋般纷纷出现,比如数字管理、智慧政务、风险评估、绩效管理、应急管理等技术都是非常实用的公共管理技术。这些新型公共管理技术和传统技术相比拥有着非常明显的优点,可以优化办事程序,节省大量的人力和物力。但与这些技术受欢迎的现状相矛盾的是技术的应用现状并不尽如人意。这是因为政府为了维持稳定、突出政绩,并不积极运用先进公共技术来对进行管理,所以这些技术并未起到应有的作用。这种实践手段单一的管理和应用模式更加凸显了政府公共管理水平较差的现状,长久下去甚至会引起社会公众对政府公信力的信任危机。

(三)公共管理工作人员个体与组织意志的困境

公共管理工作人员的个体意识和行为非常容易收到组织氛围与文化的影响,这即是应用性非常广泛的“染缸效应”。健康的组织氛围与文化会帮助公共管理工作人员养成遵纪守法、能够自我约束的良好行为;反之,不良的组织氛围也会成为工作人员违法犯罪的“温床”,激发出公共管理者“恶”的一面,将其陷入在道德困境中无法自拔,久而久之,一些公共管理工作者甚至会集体道德沦丧,引发严重的后果。近些年频繁出现的上下勾结、公共权力集体腐败的多起案件充分证明了这一点。以高官为首的腐败贪腐网络一旦形成后,就会成为孵化腐败者的温床,导致公共权利成为了腐败集团谋取私利的工具,从而导致社会公共管理偏离了法律与道德的要求,长此以往会影响社会的和谐稳定以及繁荣昌盛。

三、走出新常态下公共管理困境的对策和路径探析

(一)不断增强公共管理组织的治理水平

公共管理的有效开展需要社会公众、政府以及公共组织的共同努力,对于不同的管理领域来讲,公共组织、政府以及社会公众所承担的义务是不同的,但相同的是无论对于哪一个领域的管理,三者都需要做好自身需要承担的工作。在公共管理工作中政府占据着主导地位,公共管理制度和规范是由政府来统一制定的,公共组织是执行者,主要负责执行相应的制度,社会公众是协作者和参与者,同时还兼具着监督者的身份。因此,政府要积极创新,深化改革,逐步将公共管理僵硬、刻板教条的结构转变为新颖、灵活的管理结构。为了进一步确保公共管理的有效开展,政府需要从以下几方面进行改变:内部要建立健全严格的人才选拔和晋升机制;通过有效的绩效管理与考核来对人员的晋升、调离以及降至进行管理;加强思想道德培训和技术培训,确保公共管理工作人员拥有高尚的职业道德,能够提供高水平的服务。

(二)增强对新型公共管理技术的创新和应用

现代化的公共管理需要适度引入新型的管理技术,运用现代化的手段来对其进行管理。新型公共管理技术的引入和运用,可以有效改变公共组织内部僵化的思想以及管理模式,可以显著提升其服务效率。在全球经济一体化的时代背景下,各行各业的竞争逐渐加剧,落后的生产模式与经济结构必将会遭到淘汰,因此,积极进行公共管理技术的创新是非常有必要的。当前,互联网技术、物联网技术以及信息技术等技术整合形成的新型公共技术管理体系,已经大大提升了公共管理部门的工作效率。

(三)重新塑造公共管理核心的价值体系

当前,我国社会风气非常浮躁,“金钱崇拜”、“权力崇拜”等不正当思想严重侵蚀着社会公众的价值观,对公共管理工作的有效开展产生了一定的不利影响。因此,我国政府应该加大对公共伦理价值核心体系的重视程度,在依法治国、依法执政的基础上,大力弘扬和宣传我国的社会主义现代化伦理价值体系,严肃处理违法乱纪以及的行为。

四、结语

公共管理与我国民众生活的每一个方面都密切相关,它的良好开展需要我国政府、社会公众以及公共组织的共同管理和监督,即需求政府的良性工作机制、公共组织的居中协调以及社会民众的大力配合。法治和创新是我国社会主义公共管理工作开展的核心,只有在依法治国、依法执政的基础上开展公共管理才可以确保民众的基本权益不会受到侵犯,才可以保障社会的公正、公平;只有合理利用现在技术对公共管理方式进行创新,才可以确保公共管理持续高效健康的运转,才可以促使我国社会、政治、经济、文化以及环境和谐发展。

(作者单位为湖南农业大学公共管理与法学学院)

参考文献

[1] 张占斌,周跃辉.关于中国经济新常态若干问题的解析与思考[J] .经济体制改革,2015(01).

[2] 黄益平.下一个十年的改革与增长[N].经济参考报,2012-12-26.

[3] 管清友,朱振鑫.经济新常态更需政策平常心[J].中国金融,2014(14).

[4] 任丙强.生态文明建设视角下的环境治理:问题、挑战与对策[J].政治学研究,2013(5).

[5] 中央办公厅.关于培育和践行社会主义核心价值观的意见[M].北京:人民出版社,2013.

[6] 苏曦凌.行政技术论[J].内蒙古社会科学(汉文版),2012(5).

第5篇:当代公共管理新方法范文

关键词 公共服务社会化层级制行政模式 后层级制行政模式

行政改革在西方从未停止过。所谓“当代”,指的是从70年代后期至今。这一时界划分主要基于两条理由:第一,70年代后期的客观环境使改革显得十分必要和迫切,西方行政改革的普遍性、广泛性、全面性可谓前所未有。第二,这一时期西方主要国家在行政改革的总方向上趋于一致,且这种趋同似乎超越意识形态上的差别,其结果是当代行政改革与过去的改革在总方向上有不同特征。

本文拟对当代西方行政改革的历史背景、指导理论、主要内容和改革中正在形成的新的行政管理模式的主要特点作一概括讨论。

一、政府困境与改革的动因

当代西方行政改革源于四大动力:①政府面临的困境;②公众对政府期望的增高;③私人企业革新成就对政府的压力和示范效应;④大众传播媒介的普及和日益增长的监督作用。其中政府面临的困境无疑是改革的主动因。

政府面临的困境可归结为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机被认为是政府职能扩张和规模膨胀的结果。

从资本主义生产关系确立到本世纪30年代初期,虽然资本主义经济由自由竞争走向垄断,但就政府管理而言,基本上是一个放任时期。“政府是必要的祸害”,“管得最少的政府就是最好的政府”,是这一时期的主导哲学。

政府职能的大规模扩张始于30年代中期。扩张主要体现在经济职能和社会职能[1]两个方面。经济职能的扩张表现为政府对市场和经济生活的大规模干预,其主要标志是凯恩斯主义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济管理活动(如市场管制、保护产业的规制等)。社会职能扩张在美国经历了30年代和60年代两次高峰,在欧洲表现为40年代后期开始的建立“人民社会主义”和“福利国家”的努力。伴随着职能扩张的是政府规模的急剧膨胀。

进入70年代中期,客观环境发生了重要变化:新的公共政策领域(如环境保护,科技发展等)引起了前所未有的关注:亚洲特别是日本经济的高速发展对欧美国家形成巨大压力;60年代后期出现的滞胀局面由于70年代初期的石油危机达到新的高峰,西方经济发展很不稳定;社会结构发生了重大变化,中产阶级成为社会主体。

上述变化首先意味着政府的职能还要继续扩张。这种扩张既表现在新的管理领域(如环保、有组织的科技开发等),又表现在新的服务职能上(如制定指导性经济计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力)。其次,经济不稳定一方面使政府收入减少,另一方面导致社会保障开支大幅上升,政府陷入入不敷出的窘境。第三,由于中产阶级成为社会主体,靠增加税收解决财政危机的传统方法在政治上已日益不可取。简言之,政府职能和责任增加,财力资源有限又无获取新资源的良策,从而陷入财政危机之中。

伴随着财政危机的是管理危机和信任危机。政府规模过于庞大导致管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下,其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。

政府面临困境无疑是当代行政改革的内在动力,上述其他三条则是促使改革的外部压力。两股力量共同作用的结果,使全面深入的行政改革在70年代后期显得十分必要和迫切。

二、公共选择和管理主义——改革的主导理论

改革呼唤着新的理论。适应改革的需求,西方行政学中出现了公共选择、新联邦主义、新合作主义、管理主义等新的思潮和流派。就实践中的影响而言,公共选择和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论。

作为一个独立的学术领域,公共选择(Public Choice)被定义为“对非市场决策的经济学研究”。作为行政学中的一个思潮或学派,公共选择关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定与执行,因此它又被称为“官僚经济学”。在用种种经济学理论、模型、方法对政府行政管理活动进行分析之后,公共选择对政府困境及其原因做出如下诊断:

1.政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。允许一个机构对一特定服务的提供进行垄断的通常理由是为了避免浪费性的重复生产,但其结果是使这些机构免除了竞争压力而变得没有效率。

2.政府机构产出的质与量难以测定和量度,因而公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。

3.公共机构内部的规章制度严格而又死板,缺乏有效激励机制,从而在公务员内部形成了逃避风险、不事创新,不求有功、但求无过的普遍心态,使公共机构失去追求效率的内在动力。

4.由于历史原因和技术上的困难,政府预算未能和效率联系起来,于是产生了预算的误导作用:机构负责人视工作绩效为维持扩大本部门预算的能力,提高效率节省开支只能导致下一年度预算额的削减。其净效应只能是政府规模的巨大扩张。

5.理想的官僚已不复存在。个人主义、利己主义、在追求公共效用时至少部分地追求个人效用的最大化,已成了公务人员的普遍特征。

值得指出的是,除了运用一套经济学的方法得出上述结论外,公共选择对政府面临的问题及其原因的分析并无独到之处。其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同,公共选择关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微,那么最好的出路是打破政府的垄断地位,建立公私机构之间的竞争,从而使公众得到自由选择的机会。具体来说,公共选择主张:

1.组织类型的理性选择。私人企业,非赢利性公共机构,半独立性公共公司,政府官僚机构等各种类型的组织,都可以提供公共服务。但在特定的情况下对特定的服务来说,某一类组织会比其他组织干得更好,由此产生了组织类型的理性选择问题。过去的错误在于对官僚组织的过分依赖,尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其他类型组织更胜一筹。

2.市场机制与个人选择。市场机制主要是竞争机制——公私组织之间,公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”(即自由选择服务机构)的机会。公民由此获得了至高无上的市场权力:就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样,公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。

3.分权化。分权化并非公共选择学派首创,但公共选择的分权主张有其特色:分权可以达到“权威分割”(Fragmentation of Authority)的程度,而且应允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉。这样公众才有自由选择的可能。

4.公共服务组织小规模化。规模小,数量才能多。数量多,选择才会更为便利。小到何种程度?公共选择提出了四条标准:便于控制,有利提高效率;政治代表性;体现地方自治。

5.自由化,其主要表现是放松管制——包括放松市场管制和社会管制。

公共选择的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”。

“管理主义”(Managerialism)又称公共管理学派,它关注的中心是政府自身及其管理活动。遗憾的是,管理主义虽贵为“主义”,却没有一个基本的理论体系和概念框架。它仅被定义为“公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合”。管理主义的基本观点是:公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差别;私营企业的管理比政府部门优越得多;借用私人企业的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑政府”,是提高政府工作效率的捷径。

三、社会、市场管理与政府职能优化

西方政府面临的困境是职能扩张的结果。因此,改革的第一要务是政府职能的调整和优化,即首先解决应该管什么不应管什么的问题。职能调整理当有增有减,但在现时的客观环境下,改革的侧重点是政府职能的减少。具体来说,改革有以下主要内容:

1.非国有化(De-nationalization)。非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要内容之一。鉴于国有企业具有国有国营、国有独立经营、政府控股和公共公司等不同性质,非国有化相应采取了不同形式,私有化后企业与政府的关系也各不相同。当然这种形式的私有化并非新创造,但当代私有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样,而且具有超越意识形态的特征。[3]非国有化的原因很多,但从政府角度看,这样做至少有如下益处:①减少了政府的管理职能和责任。②减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难。③私有化后企业能够在资本市场上获得资金,改善生产条件,改变了过去对政府投资的依赖。④出售企业增加财政收入,减少了政府的财政赤字。

2.自由化(Liberalization)。自由化主要表现为缓和规制(deregulation),包括社会规制,市场管制,保护产业的规制等等。改革的重点是放松对市场的管制。

政府对市场的管制始于19世纪后期,20世纪急剧增长。管制机构所制定的规定、标准汗牛充栋,涉及到社会生活的各个角落。管制活动中暴露出来的问题主要有:有关机构之间职能重叠而又缺乏协调,所制定的规则、标准等不尽一致;管制机构虽独立于立法和行政机关,但易受管制对象压力集团的影响,有的甚至为其所左右;管制加剧通货膨胀,增加了消费者的负担;导致市场价格扭曲,其结果是限制了竞争,如此等等。然而,政府管制能力不足,疲于应付,吃力不讨好,也是放松管制的重要原因。

放松管制酝酿于70年代初期,70年代后期付诸实施,80年代形成高峰——放松管制扩大到越来越多的领域,盛行于西方各主要国家。“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。显然,改革无异于原始信条和放任政策的回归,虽然客观环境有了很大的不同。

3.压缩式管理(Cutback Management)。压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略,所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括:公共项目系统排序(systematic priority setting),分清主次,拨款时区别对待;中止效率和效益不佳的社会项目,解散相应机构,遣散有关人员;有选择地降低社会服务的总体水平[4];逐步实行公共服务使用者付费制度(usercharge),节约公共开支。

可以看出,政府职能优化的核心是放手政策。只有对那些不该管的事放手不管,才能集中财力和精力把该管的事管好。

四、社会力量的利用和公共服务社会化

政府职能优化解决的是政府该管什么,不应管什么的问题,下一个问题是政府该管的事如何管。西方对这一问题的解决可以归结为两条:一是利用市场和社会力量,推行公共服务社会化;二是改革政府部门的行政管理体制,以提高效率和管理水平。公共服务社会化在实践中主要采取以下形式:

1.政府业务合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同,前者完成任务并达到合同规定的标准,后者支付合同约定的报酬。政府工作合同出租并非始自70年代,但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段:出租浪潮席卷西方各国,其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。据初步观察,这一时期相继走向市场的政府业务工作包括环境保护,公用设施维护,消防和救护服务,讨还债务,选民登记,公共管理人员录用,犯人的监护管理,决策咨询与政策设计,公共项目的论证与规划,政策效力评价,项目影响评价,公共组织绩效评估等领域和方面。

2.以私补公,打破政府垄断。即用说服、宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中,如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域,弥补政府财力和服务能力的不足。

3.建立政府部门与私营企业的伙伴关系。固定且正式的伙伴如美国的通讯卫星公司,联邦房地产协会等。这些公司履行政府所要求的特定的管理职能,政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采取核发许可证时提出一些附加条件等形式,要求私营公司提供特定的社会服务。

4.公共服务社区化。具体措施如鼓励各社区建立公益事业如养老院、残疾人福利中心等;政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。

公共服务社会化无疑提出了一个在维持一定职能和服务水平的前提下实现政府机构和人员削减的有效途径。此外,提高工作效率,降低财政支出,利用市场对公共机构形成竞争压力,也是西方政府热衷于公共服务社会化的重要原因。

五、政府部门内部的管理体制改革

政府部门内部的管理体制改革包括组织机构改革,权责关系的调整,人事制度的改革,管理方法和技术改革等方面,其目的是提高政府工作效率、效益和服务质量。当代改革的最显著特征是公共行政中的管理主义(Managerialism)倾向,即引进私营部门的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。具体来说,改革包括以下主要方面:

1.利用信息技术革命新成果,建立完善行政管理信息系统,包括决策支持信息系统和管理信息系统。前者如各国政府诸部门建立的多样化的决策信息系统和政策方案分析选择系统,后者则以英国的部长管理信息系统(ManagementInformation System for Ministers)最为著名。

2.分权与权力下放。分权与权力下放既涉及到中央与地方的关系,又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面是当代行政改革的热点,其中最激进的当属英国的“下一部行动方案”(The Next Steps)和新西兰的公司化改革。两者的共同之处是把部内的中下层组织转变为具有独立性质的单位[5],实行经理负责制——经理被赋予机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变,上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变,体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。

3.部门内部的组织结构改革。现代管理信息系统所形成的规范化的直接的沟通渠道无疑降低了中间管理层次的中转作用。因此,伴随着种种分权化努力,政府部门内部的组织结构正在发生变革:不同部门的层级结构趋于多样化;中间管理层次减少;幕僚机构的权力受到限制并被削弱;上下级权责关系及控制方式相应改变。

4.公共人事制度改革。70年代初,美国全国公务员联合会主席宣称:公务员制度是作为恩赐制、分肥制的对立物而出现的,其主要目的是保障社会公平。然而“当今的核心问题是政府的生产率和效率,……在这些方面,公务员制度显然失败了”。这一看法预示着公务员制度的重大变革。20年来,西方公务员制度确实在经历一场“静静的革命”,传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇:①由于合同用人制的推行和独立核算中心(或公司)不受现有文官法规限制的用人制度,公务员的永业原则已名存实亡;②政治中立原则受到严重挑战。撒切尔政府以提高文官的政治敏感性和响应性(political se-nsitivity and responsiveness)为名,加强对高级文官的政治控制,导致高级文官政治化。美国国会两院则以政治中立使公务员成为政治上的二等公民为由,两次通过了公务员政治权力法案。[6]③独立管理原则被动摇。公务员选拔录用晋升方面的权力逐渐转移到政务官或行政部门手中,独立文官管理机构的权力被削弱,有的甚至被解散。随着上述重大变化,人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、代表性官僚制(representative bureaucra-cy)、公务员激励机制等方面。

5.提高服务质量,改善公共机构形象。指导思想上强调顾客取向(cust-omer orientation)和服务对象为中心,具体措施如:①公共服务提供小规模化,打破传统划片服务的办法,从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会;②在公共服务机构之间引进市场竞争机制,期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力;③推行公民参与管理,并借用“市场检验”方法,定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。这里特别值得一提的是英国保守党政府的“公民宪章”(Citizen's Charter)运动,它体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投拆受理机制、“金钱的价值”(Value for Money)[7]等六个特点,被认为是提高公共服务质量的有效途径。

6.公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合。一方面,通过各种方法,吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职。另一方面,大力引进私营企业的管理技术和方法,如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等,以提高政府部门的行政效率。

六、当代改革与行政管理模式的转换

当代西方行政改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程,同时也是对新时代、新环境的适应过程。打破层级制,建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”,既是当代行政改革的自觉目标,又体现了这一改革的重大意义。

迄今为止的行政管理实践中,以韦伯为代表的层级制模式一直占据主导地位。层级制模式以政府垄断为基础,权力高度集中,严格的规章制度,过程取向的控制机制,官吏非人格化等是其主要特征。层级制之所以过时,主要在于它不能解决当代政府面临的两大核心问题——责任(Accountability)和效率。过分集权和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神,最终导致效率低下,这一点已为人们所共知。更为重要的是,传统的责任保障机制已经失灵。传统的责任保障机制以间接性为其特征——公众通过投票选举等手段来控制政务官,政务官再利用人民赋予的政治权力控制公务员。从理论上说,任何环节出问题,都可能导致责任保障机制动作失灵。而现实是两个环节都出了问题。首先,由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用,公众很难再用投票实施对政治家的控制。同时,现代行政管理活动的极端复杂性,行政组织的巨大规模,管理技术的高度专门化和分工,使政务官失去对公务员的有效控制。结果是公共组织失去对公众的责任感。其表现如自我中心,自我服务,曲解民意,漠视公共需求等等。因此,完善公共组织责任机制,提高行政效率,成了后层级制行政模式的两大主题和主要目标。

后层级制行政模式仅是行政管理诸种新模式的统称。迄今为止,西方学者共归结出下述四个具体的行政管理新模式:

1.市场模式(Market Model)。市场模式的主要特征是:相信市场和社会的自我调节、自我适应、自我完善能力,减少政府干预,实现政府职能优化;淡化传统公私之间的界限,利用市场和社会力量提供公共服务,弥补政府财力和服务能力的不足;在公共组织内部引进市场竞争机制;引进私营企业的管理人员和管理理论、原则、技术方法等等。市场模式的着眼点是建立公众对公共机构的直接控制机制,即通过给公众提供充分的自由选择机会,建立公共物品和服务的买方市场或“顾客主权”。据认为,这种市场式的控制机制比传统的间接控制机制要有效得多。从上面的讨论可以看出,市场模式是当代行政改革实践中的主导模式。

2.非管制政府模式(Deregulating Government Model)。与市场模式相同,非管制政府模式也主张减少对社会和市场的干预,放松政府对外管制。但它的侧重点是把放松管制观念应用于政府机构的内部管理。其主要特点是:①简化内部规章制度,取消过程取向的控制机制,相信公务员个人的责任心和能力;②强调道德驱动原则(Ethics-driven),即通过强化对公务人员的个人道德和职业道德教育,实现公务人员公共责任感的内在化,靠个人觉悟而非外部控制来促进和保证公共利益。③分权与权力下放,给下层组织和公务员个人以自主权,发挥其积极性和创造力。

第6篇:当代公共管理新方法范文

一、新公共管理理念与对新公共管理理念的批判

为了对新公共管理理念批判的内容有一个更为深刻的认知,本文将首先对新公共管理理念的相关内容进行介绍,并在此基础之上对相应理论批判的内容进行了研究。

(一)新公共管理理念的内容

新公共管理是相对于西方代议制民主制度建立之后所形成的,由专业文官对社会进行管理的公共管理制度。新公共管理理论认为,由于专业化的官僚队伍内部不能够运用市场价格机制进行资源配置,并且不以利润最大化目标为运营目的,因此存在着低效率的问题,应当在公共产品的供给过程当中引入市场价格机制,对政府部门进行民营化,从而实现公共产品供应效率的提升。

首先,新公共管理思想旗帜鲜明的将现代文官政府作为自己的批判对象,认为现代代议制民主制度之下的文官政府具有低效率的特征。自西方经济学理论当中出现公共选择理论的内容以来,政府在公共行政当中所具有的内在问题就日益被人们关注。著名经济学家、政治学家唐斯在其著作《官僚制的内幕》当中,就对官僚制为特征的文官政府所具有的内在问题以及其产生根源进行了剖析。文官政府由于能够取得的外部支持相对恒定,因此新进入的人员能够获得的利益相对较少,这使得大量的优秀人才并不倾向于进入行政部门,这直接导致了行政部门当中充斥着保守者,而行政部门内部的管理人员也逐渐将组织的运作行为和组织的运作目标分离开来。文官政府内部的人员希望能够掌握更多的资源,从而扩大自身的影响力,因而这些文官就往往倾向于扩张自己的部门,这直接导致了行政部门普遍存在人浮于事的现象。

其次,新公共管理理论的提出者普遍认为,公共管理活动当中存在的问题的直接根源是公共管理部门没有价格机制作为引导资源配置的工具和杠杆。利润、成本和价格等变量在企业实际运营的过程当中,始终都具有支配地位,但是在公共部门的运营当中,这些变量并不会直接的发挥作用。公共部门的决策者往往倾向于通过扩大自身控制的资源,从而获得自身利益的最大化。在部门扩张当中所带来的公共部门的运营成本上升的问题,并不在公共管理部门的考虑范围之内,而政府部门并不追求自身利润,但公共产品的供给本身又难以完全的被价格等因素引导。公共产品的实际价格的提升,最终并不会带来供应数量的大幅增加,公共产品当中的相当的部分也不能够被有效的定价。这些原因都造成了公共部门脱离市场价格机制,运营成本高昂等问题。在以市场和效率为导向的学者眼中,这种现象应当被扭转和纠正。

最后,新公共管理理论事实上提出了一整套依靠市场机制提供公共产品,从而取代政府和文官队伍的制度设计。对相应的部门的私营化是这一政策的核心内容,而将私人资本作为公共产品的提供方,则是这一制度设计的核心理念。新公共管理理论将公共产品作为和私人物品一样的一种商品,提出用价格机制引导其配置,用成本收益机制决定厂商的内部经营措施和管理模式。因此,在某种意义上来说新公共管理理念体现着新自由主义思潮的特征。

从上面分析可以看出,新公共管理理念从政府部门对价格机制和成本利润机制缺乏敏感性的问题出发,提出现代文官政府在效率方面的缺失,并要求以市场机制和利润机制引导公共资源的配置,并最终实现公共产品供给的有效化。

(二)对新公共管理理论的批判

在新公共管理理论被提出之后,批判之声就在学术界广泛出现。对新公共管理理念的批判,主要集中于对市场内部的自发性的怀疑,对私人和公共物品的边界的争议,以及对社会公平价值的强调等方面。

首先,对市场自发性问题的怀疑是对公共管理理论批判的主要方面。市场的自发性是市场当中的主体由于利润最大化目标,而容易产生违反法律和公共道德的问题。西方社会由于经历市场经济时代的历史相对较长,对市场当中存在的利用信息优势进行逆向选择,做出败德行为的问题认识比较深刻,因此存在大量学者反对将公共产品交由企业提供的现象。在现代电子信息技术广泛传播的背景之下,产品的相关信息不能够为消费者所广泛认知,这使得公共产品的提供者能够用各种方式欺骗消费者,从而谋取暴利。因此,利润最大化目标能够以一种破坏力较大的方式,直接影响到社会整体的公共利益。而由于企业内部的信息保密制度的限制,公共机构事实上也难以对相应的企业施以有效的监督。市场自发性的问题要求公共行政力量对市场当中的主体进行监督和约束,而新公共管理理论当中,用企业取代政府的思路,将直接取消掉非市场因素在经济活动当中的制约机制。如果市场当中的监督机制也被市场机制本身内涵化,监督行为就会同样被价格机制所取代。公共部门当中原本存在的寻租问题,最终也会被企业之间的交易行为所取代。

其次,对私人物品和公共物品的划分也始终都是公共部门的私营化的重要影响因素。公共产品具有非排他性和非竞争性的内在特征,边际成本近乎不存在的特质,使得均衡产量难以被推导出。而非排他性也就使得价格机制并不能够有效发挥作用,不能限制产品的使用事实上也就不能够为产品定价,公共产品的提供因此只能够通过政府的力量,但是如何划分好公共物品和私人物品,这在目前的学术界范围内依旧具有较大的争议,这使得公共部门的私营化迟迟难以被推动。伴随着信息时代的来临,众多的公共信息和社会经济信息已经成为一种企业经营决策所必须的资源和生产要素,而企业本身又具有根据自身的信息优势采取欺诈行为和欺诈策略的内在动机。公共部门掌握的相关信息事实上正是一种公共资源,如果这些资源被盲目的转化为可供出售的产品,市场秩序本身就会遭受到极大地挑战。但是相应的信息资源事实上又是企业决策所需要的要素,因而企业愿意对相关资源赋予一定的价格。如何区分信息资源和与之相类似的公共资源的产品属性,截止至目前仍然没有明确的认识。

第三,新公共管理理论当中对社会公平的轻视,也是倍受社会公众所垢病的一个问题。新公共管理论的核心是将公共服务产品按照市场化的方式定价,这种定价模式将直接影响社会当中的中低收入者消费公共产品的能力。对于一些维持最低生活标准所需要的社会福利性质的公共产品而言,市场定价机制的实施,无异于剥夺了他们当中的大多数人消费公共产品的能力。西方政治哲学和社会学理论当中所强调的社会公平的基本含义,主要集中在过程公平和机会公平等方面。新公共管理理念强调的价格机制和私营化,会使得很多社会下层人士的子女丧失获得教育的机会,并最终使他们丧失改变自己命运的能力,机会均等的理念将无法被实施,最终社会阶层将可能出现固化的风险,社会稳定也将难以保证。事实上这种风险本身也是直接限制市场经济和市场机制本身运作的一个重要问题,如果这种教育机会的丧失转变为一种贫穷在不同世代之间继承的直接诱因,社会不同阶层的转化和流动就会变得越来越缓慢,甚至最终趋于停滞。在此背景之下,出于维护社会稳定的目的,保证资源供给的公平性和公正性事实上就是唯一的选择,而这两种特性事实上又是市场机制所欠缺的。

综上可见,市场机制本身存在的不公平、不稳定和外部性等特征,是目前学者对新公共管理理论大为批判的一个重要内在原因和视角。市场机制本身的局限性是市场机制不能够取代公共部门的直接根源。公共部门固然存在低效率和官僚化的问题,但是在主要的批评者看来,这些问题所造成的效率损失较之于市场调节公共产品最终带来的社会不稳定的风险而言,仍旧是可以接受的。

二、对新公共管理批判的价值根源

新公共管理理论的逻辑起点是目前公共管理活动当中由于存在着大量的官僚机构,因此存在着严重的效率低下和机构膨胀的问题,应当通过对公共服务部门的市场化,用企业的运营模式向社会推广相应的公共产品。但是由于对市场机制本身的公平性等方面的缺陷的考虑,一些批判者提出了与市场化主张截然相反的观点。明确这些批判者的逻辑起点,能够帮助读者更好的分析新公共管理理论当中存在的内在缺陷和公共管理领域内的思想动态。

(一)对人文主义精神的不懈追求

人文主义是引导西方社会由中古时代进入到近代和现代社会的重要社会思潮。强调人本身的价值和尊严是人文主义精神的重要内容。人文主义强调人的一切活动事实上都要以服务于人为目标,这在西方宗教改革运动和启蒙运动当中,都具有相当重要的地位。可以说人文主义精神的核心内容一直贯穿着西方近现代社会政治思想的发展历程。人文主义精神当中对人的内在价值的重视,事实上正是众多学者对新公共管理提出批判的一个重要逻辑起点。

人文主义要求人类的一切活动最终都要服务于人自身的利益。而现代新公共管理批判理论事实上着重强调了公共管理领域目前存在严重的非市场化问题,效率低下,资源浪费,官僚结构庞大。但是由于这种由政府主导的公共产品提供模式,事实上能够给社会当中的大多数成员带来一个底线的公平和保障,人本身的价值和尊严得到了尊重,为人本身的尊严和价值损害一定的经济效益在很多学者看来是值得的。人文主义所体现出来的以人本身的价值和尊严为人类社会发展的最终目标的核心思想,事实上正是这些反对者和批判者们的逻辑上的内在出发点。

(二)对人权和公民权的重视和强调

人权和公民权是现代西方政治哲学理论当中的两个核心命题。人权和公民权的概念当中的核心内容正是人本身应当具有的平等权利。平等是西方政治哲学当中突出强调的观念,人生活在社会当中,依靠着同其他人之间的一种契约关系,才能够保证人之间具有一种相互结合的关系。人的相互结合是人的价值得以实现的重要条件,是社会当中的每个个人的权利都应当被保护,并通过法律等外在制度条件形成受到维护的公民权利的逻辑起点。

正是因为对每个个体的尊重,对人的平等权利的肯定,西方政治学者和社会学者反对以价格的变动配置,维持社会稳定和人的最基本生活的社会公共产品资源。价格机制本身以人能够付出的价格的大小来决定是否对社会当中的各个个体提供产品,但是人的平等地位事实上不能够用金钱的多少来衡量和破坏。因此,公共产品的提供,事实上不能按照市场机制的运行规律用价格等因素作为资源配置的主要机制。对人权和公民权本身的尊重,事实上正是现代市场机制得以建立的基础。现代市场机制本身是通过资产阶级革命才建立的,现代资产阶级革命当中以个人的权利和平等的观念对抗封建王权和特权,这使得资产阶级得以掌握政权,并建立起现代市场经济体系。但是如果市场经济本身的缺陷限制了市场经济体系本身的发展,则市场经济体系应当依赖公共管理活动,通过市场以外的力量纠正市场自身的失效。

事实上,人权和公民权本身正是市场机制运行的基本条件。只有法律上的平等,才能够保证劳动力转化成为商品,在市场上自由流动。但是如果市场机制的过度扩张直接影响到了公民权利本身,则市场制度就在蕴藏着毁灭自身的风险。西方众多的学者就是通过这样的分析范式来对新公共管理理论加以批判的。从市场经济体系本身的构建历程和构建基础出发,反对市场机制的滥用是这种思路的基本内容。

(三)对社群生活的回归

新公共管理理论当中具有非常明显的个人主义精神的特质。从个体出发,以个体的利益最大化为目标是新公共管理理论的突出特点。这种充斥着工具理性思想的认知方式,事实上在将公共生活和个人生活混为一谈,用个人的功利主义行为取代集体活动当中的利他主义取向是新公共管理理论当中所包含的内在问题。

部分公共管理理论的研究者提出新公共管理理论,事实上是新自由主义思潮在公共管理理论领域内的一次严重的扩张。新自由主义是在经济学理论内,自上个世纪后期以来,新自由主义理论大规模传播,对国家干预的反对是新自由主义理论的重要内在特征。延伸到公共管理理论的内部,新自由主义的思想就体现为对政府的公共活动的意义和价值的否定,削弱政府等公共机关的作用,使国家在公共管理活动当中逐步让位于市场机制,从而为资本寻找到一个扩张的出口正是这一思想的内在特征。

第7篇:当代公共管理新方法范文

一、新公共管理运动对公共行政的深刻影响

从1979年英国撒切尔政府大刀阔斧进行改革以来,当代西方以新公共管理为取向的政府改革运动已走过了二十多年的历程。尽管现在对这一运动及其所形成的新公共管理模式定论还为时尚早,但其对政府管理实践产生的深刻影响却已是不争的事实。新公共管理运动给公共部门管理特别是政府管理带来的重大影响与变化主要包括以下几个方面:

(一)促使政府角色发生转变,职能重新定位,政府职能是“掌舵”而非“划桨”,由公共服务的直接、垄断性提供者变为公共服务提供的监督、竞争者。

(二)各国大多实施了民营化或带有民营化倾向的改革措施。特别是将大量国有企业出卖或进行股权转移。公共部门已逐渐从直接的经济活动中淡出,由对经济的直接干预变为宏观调控。

(三)政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技术,努力改变政府的工作作风。转变政府与市场关系,发挥市场对公共管理的推动作用。

(四)注重工作结果、绩效,进行明确的目标管理、绩效评估和成本核算,而不是追求预算的最大化。如克林顿政府把建立一个“工作更好,花费更少”的政府作为其主要工作目标,将绩效评估公开化,并受中央指导系统的严密监督控制。

(五)重塑了政治(政策)与行政(执行)之间的关系,对行政架构进行调整,强化了政府政策执行部门的自。例如,在英国产生了大量契约化、自由化的“执行局”。〔1〕

二、新公共管理给我国行政发展带来的启示

虽然新公共管理在理论与实践上都并不成熟,但新公共管理运动毕竟是建立在对以往传统行政模式弊端的反思与批判的基础之上的,反映了学术界与政界解决现实问题的努力。新公共管理理论与改革运动不仅是西方政府陷入危机不得不寻求出路的新探索,而且也是政府对新时展要求的主动回应。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施对于我国的行政发展具有重要的启示意义。主要有以下几个方面:

(一)加大政府体制创新力度,切实转变政府职能,尽快改变政府对公共物品供给的垄断局面。运用合同出租、公私合作、用者付费等方式,扩大和提高政府提供公共服务的资源与能力,降低政府的管理成本,提高公共服务的供给效率。

(二)进一步健全和运用市场机制,理顺政府与市场的关系。充分发挥市场在经济发展中的主导作用。在政府机关内部引入竞争机制,提高政府工作人员的进取精神与工作效率。

(三)重塑政府与社会的关系,重新界定政府与社会的权力范围,向社会放权。鼓励和扶助民间组织的发展,提高民间的自治能力与自我服务能力,变政府对社会事务的一手包办为社会的自主管理。

(四)适当借鉴当代企业管理的管理方法、原则、经验,特别是绩效管理、成本核算等,由忽视工作绩效到重视工作成果。以结果导向调动公务员的工作积极性,简化办事程序,提高政府的工作效率。

三、我国行政环境与行政发展的现状和存在的问题

我国目前的行政环境与行政发展状况与西方相比,存在的问题更为复杂、更加严重,二者的差异相当明显。

(一)经济落后与市场发育不足我国人口众多,劳动力集中在农业领域,各地发展极不平衡,各地经济、社会组织结构、人员素质乃至社会文化都存在着巨大差异。特别是各地市场发育程度悬殊,在我国既有发达的市场经济,又有极其落后的自给自足的自然、半自然经济,且后者比重较大。所以我国政府不仅不能像西方那样尽量不干预市场,而且还要参与维护乃至培育市场。

(二)处于转轨时期我国正处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场发育得还很不完善,外在性因素很多,面临的问题较为复杂。经济转型一方面要求政府转变职能,大幅度地减少行政干预;另一方面又必须依赖政府发挥其必要作用,如在培育市场、推动国有经济的市场化、建立社会保障体系、促进经济社会协调发展等方面需要政府充分发挥作用,没有政府的主动推动是很难进行的。所以对我国来说,抽象的讨论政府作用的多少实际上并没有多大意义,重要的是政府作用的定位及其作用的范围是否适当的问题。

(三)科技发展水平不发达西方基本上已处于信息社会,而我国虽然也处于信息社会的时代背景下,但由于发展水平所限,除个别地区之外,总体上还处于向工业社会过渡阶段。历史的发展已经证明,不同的科技文明时代要求不同的政府管理方式。新公共管理是与信息社会相适应的政府管理方式,工业社会相适应的政府管理方式是现代官僚制。

(四)民主发展程度滞后正如亨廷顿所言,西方国家所面临的问题是“民主过剩”,民主需要节制,〔2〕主要目标是摆脱特殊利益集团对政治决策的控制,而我国所面临的问题则是民主不足;西方所要考虑的是如何解决对行政系统的过度规制问题,从而提高行政效率,而我国则主要是通过法制建设,研究如何约束行政权力;西方正在考虑如何向行政权力中重新注入效率,而我国正在考虑如何将民主注入行政权力之中。

四、我国的“官僚制”存在的问题

(一)组织活动缺乏理性且效率低下,人格化倾向严重

近年来一直饱受批判的官僚制的一大优点就在于其高扬理性精神,努力避免了任性专断和感情用事,其基本精神与价值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”〔3〕我国的文化传统中并不缺乏理性,但我国的所谓理性是世俗取向的理性,努力方向是维系人与人的人伦关系进而维护既定的社会秩序,谋求的是在既定的统治制度下获取固定的收益。“中国的士人阶层,从总体上看服务于君侯,而这种服务关系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的来源。”〔4〕这种缺乏法治精神和对效率的追求的理性,最终导致对人治管理的过分注重与对私人利益的狂热追求。这种实践道德理性思维受制于权力等级与道德信仰体系,不可能实现行政组织的效率化、法制化和科学化。

(二)与西方的现代官僚制有差异

西方的现代官僚制要求服从要建立在合法性基础之上,即“并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他。”〔5〕我国在总体上不是官僚制发育充分,而是官僚制发育不良。官僚制的基本特征包括:工作与职位分工的专门化、等级化、非人格化、规则化、技术化、公私分明化、工作程序法制化与系统化。官僚制高扬理性精神,避免了任意行事和感情用事,给组织带来了理性与效率,保证组织按照系统的规则保持高效运转;官僚制高扬法制精神,否定人治管理,有效的防止了领导专权与;现代官僚制高扬科学精神,抛弃经验式管理,重视知识、技术与效率,保持组织运行的精确性、稳定性、持续性、统一性,有效的降低组织摩擦。我国的行政机关缺乏公务人员的专业化分工以及缺乏与之相适应的专业化人才、行政过程中轻视规则与程序、腐败现象严重等。这都是我国官僚制发育不良的表现。官僚制的某些消极因素与传统的、封建的消极因素相互交织,使官僚制的缺陷表现得更加突出。所以,一方面我们必须正视官僚制的一系列缺点,如:容易导致组织的臃肿、僵化、难以适应环境的发展变化;易导致目的和手段的倒置,过分强调形式的合理性而忽视结果的重要性;易导致行政效率的低下;易导致对人性的损害,将人变成组织的工具;易导致文官;易导致组织内部人际关系的冷漠和对行政客体态度的恶化等等;另一方面应当认识到,我们对官僚制与本身的理解并不准确,不应将我国的传统官僚制与西方发达国家的现代官僚制等量齐观。

五、我国行政发展的目标选择:新公共管理现代官僚制

当前摆在我们面前的一个难题是:我国未来应选择什么样的行政发展模式不少学者认为,我国应吸取西方新公共管理运动的成功经验,推行西方式的新公共管理模式。实际上,合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。任何国家的政府发展,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。〔6〕

第8篇:当代公共管理新方法范文

[关键词]新公共管理理论;方法论;创新;行政管理

doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194(2016)16-0-02

随着新公共管理理论的提出与应用,其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中,结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系,在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用,有效地提升了政府行政管理的效率,对公共管理有着极为重要的意义。因此,深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。

1 新公共管理理论方法论的主要特征

第一,工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论,比以往的公共行政的理论更加科学、严谨,但该方法论重视工具理性思维方式,将价值因素剔除在外,强调效率和结果,认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此,此种方法论提倡规范性和客观性,关注行政管理的方法、程序及手段,具有显著的工具理性特征,能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。

第二,个人理性特征。有关研究表明,新公共管理的逻辑起点是理性经济人,此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展,它主张个体都是经济人,其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念,新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征,提倡政府行政管理要符合市场导向,尊重个体层面的自利需求,尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。

第三,实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中,引入并融合了企业的成功经验和管理方法,这些经验和方法都是实证主义方法论,遵循的原则是有用即真理,重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此,借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征,可以较好地推进公共部门变革,促使其创新行政管理方法,进一步提升管理效率。

2 新公共管理理论方法论的创新作用

2.1 为公共管理研究提供了全新的视角

新公共管理理论基础主要来自经济学理论,如新制度经济学、公共选择理论,这是一种重要的思想武器,既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论,也有助于推进政府改革实践,同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础,经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高,使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵,使之更科学完善,也可以较好地推动公共行政管理改革,使之更有序地实施。

就理论层面来说,新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中,理论基础主要为政治与行政二分理论(理论提出者:威尔逊、古德诺)和官僚制理论(理论提出者:韦伯),这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中,当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中,从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限,公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值,这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角,例如:公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑,通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素,对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析,同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸,关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出,公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角,具有重要的价值意义。

从实践角度分析,新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代,西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下,甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特,学科基础也颇为成熟,尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响,将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面,同时,在应用过程中逐渐被置于支配地位,促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联,提出:新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论,受这种理论思想和方法论的影响,逐渐认可了市场价值的积极作用,当其被应用到公共管理改革过程中之后,逐步取代了以往公共行政学理论的地位,也使公共官僚组织的思想观念得到改变。

2.2 使公共管理方法的取向和范围不断拓宽

新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论,同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起,其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品,实现有效的公共管理,这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。

新公共管理方法认为,政府公共服务应当以市场化为导向,同时要充分考虑客户取向,在当代工商管理学理论的支持下,积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则,创新绩效管理方法和战略思维。同时,充分运用政策科学分析方面的技术、方法,以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果,从而建立起综合且广泛的管理方法,使公共管理研究更科学有效。

相较以往的公共行政方法,新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导,以往的公共行政重视层级节制和制度约束,多采取官僚化的管理方法开展行政工作,非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究,而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此,不难发现,公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为,既要对组织内部进行研究,分析内部系统要素存在的关系,也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征,厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说,在做好组织内部管理的同时,要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法,将组织置于外部环境进行分析,探讨组织行政管理的成功经验和不足之处,分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素,以便公共组织机构可以更好地适应外部环境,在稳步管理中实现长足发展。

基于服务行政理念的指导,新公共管理方法论主张,公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析,行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此,公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政,新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则,向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题,给公共行政赋予了全新的概念与涵义,为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法,不仅能够彰显政府人性化管理的特点,体现绩效评估和竞争机制的优势,较好地改善行政管理的效果,同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野,使公共管理有更为广阔的发展空间。

2.3 用激励机制取代规制的公共管理方法

一般来说,对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论,人性假设被当作基本的逻辑起点,这有助于政府转变公共管理方法的导向,即用激励取代规制。

以往官僚制度的逻辑起点是人性恶,所以,公共官僚组织在进行管理时非常重视规制,为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益,往往会制定多种规章制度,以便对政治权力进行有效监督、控制,防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时,非常看重规则的完整性和详实度,而且对权利体系的层级节制设计尤为关注,确保其能够达到较高的理性化水平。显然,这样的官僚体制是以规制为导向的,它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看,这种体制过于重视规则,可能会使行政工作陷入教条主义的危机,从而不利于行政效率和质量的进一步提升,会对公共行政长期发展形成阻碍。

新公共管理方法强调市场的导向作用,认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点,将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人,其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制,同时创建有效的竞争机制,将绩效管理纳入劳动报酬体系,并把绩效作为劳动报酬的重要指标,根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离,为了不落后于他人,获得更多的劳动报酬,机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性,做好本职工作。

以往的官僚体制以规制为导向,重视层级节制,认为下级要绝对服从上级的命令,在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度,这既不能够激发公务人员的工作热情,也会扼杀其创造性,还不利于充分实现公共利益。长此以往,公务人员不仅会养成按章办事的习惯,也会形成墨守成规的固定工作模式,从而将降低工作效率,甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论,个人的合理利益得到承认,竞争机制和市场机制被纳入政府内部,同时绩效管理也得以实现,这样可以较好地提高公务人员的工作热情,充分挖掘其潜在能力,有助于突破僵化的官僚体制模式的限制,使公务人员的主体性得到充分发挥,对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。

3 结 语

新公共管理理论中引入了经济学理论,借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论,对以往的公共行政管理作出了补充、完善,同时也提出了全新的公共管理理论概念,为公共管理研究提供了更多视角,使公共管理方法完善,将其运用到公共部门行政管理过程中,能够有效提升行政管理的效率,改善行政管理的效果。

主要参考文献

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[3]范文.中外公共行政理论比较研究方法论思考[J].北京行政学院学报,2013(3).

[4]王印红,王刚.对公共管理研究方法中定量推崇的批判[J].重庆大学学报:社会科学版,2013(1).

[5]翁士洪,顾丽梅.治理理论:一种调适的新制度主义理论[J].南京社会科学,2013(7).

第9篇:当代公共管理新方法范文

【关键词】新公共管理;行政管理;改革

上世纪八九十年代,西方国家纷纷进行一系列的行政改革运动,这场运动最早以英国的撒切尔夫人上台为标志。随后澳大利亚、新西兰、美国等国家也开始了大刀阔斧的公共行政改革。就新公共管理运动而言,有不同的叫法,如“管理主义”“企业家政府运动”“重塑政府运动”“国家市场化”等。但其主体思想大体来源于经济学理论和私营企业管理理论,强调私人企业的管理理论应用到公共部门。正如戴维.奥斯本所言“……联邦政府大有陷于瘫痪的危险。十年前美国工商界也曾遇到与此大体相同的危机,为了与生产效率高的外国公司一较高下,不得不动手改革。今天的政府必须以他们为榜样,急起直追。”。

1、新公共管理理论的核心思想

新公共管理是个非常松散的概念,即是一种管理理论,又是一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动,它思考:如何从传统的官僚体制中解脱出来,考虑怎样改变运作方式,要求政府更具代表性、回应性和责任感。近些年来许多学者对新公共管理理论的主要思想做出概括,可以总结新公共管理具有如下的一些特征。

第一,管理的相对“自由化”。

新公共管理中的“自由化”主要指政府官员改变照章办事的状况,增加官员的责任感、使命感,并赋予官员一定的权威和灵活性,从而激发创造力。在现实中,由于大多数的管理者缺乏对组织进行有效管理的所必须的权威和灵活性,管理权威和管理事项严重脱节。因此,改革策略的设计就必须合理赋予管理者有效的管理权威,让管理者从政府繁文缛节的枷锁中解脱出来。故新公共管理强调要增加官员的使命感和责任感,给予管理者一定的权威,以能够有效的应对管理中的问题。

第二,管理的相对“企业化”。

新公共管理中的“企业化”是指政府部门采用私人企业成功的管理方法、手段和竞争机制,同时政府官员具有一定的企业家精神。首先,在组织与外部环境的关系上,新公共管理强调“顾客”理念,增加政府的回应性。新公共管理改变了传统公共管理模式下的政府和社会的之间的关系,重新对政府的职能进行定位,政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构。在新公共管理的模式下,政府的公务人员是有责任心的“企业经理人和管理人员”,而社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和以享受政府服务作为汇报的“顾客”或“客户。

第三,管理的相对“市场化”。

新公共管理理论认为,竞争是市场机制发挥作用的核心力量。公平的市场竞争有助于提升公共服务的品质。而企业和政府区别在于企业的动力来源于竞争,而政府则来源于垄断。竞争性政府要求政府抛弃过去公共服务独占心态,让公共部门、私营部门和第三部门都参与公共服务的提供。因而,政府会有更过选择的空间,一方面政府可以货比三家,选择费用少、高质量的服务,另一方面政府也可以集中精力于掌舵,提高决策质量和水平。

2、新公共管理理论价值与局限

新公共管理在传统公共管理尤其是官僚制遇到瓶颈的时候提出了一种新的管理方法和借鉴。毫无疑问,一方面它创新了公共管理理论,新公共管理方法的理论基础突破了传统公共行政学的学科界限,把当代西方经济学以及工商管理学作为自己的理论基础,使得公共组织对于市场价值的重视取代了传统官僚组织对于效率的重视,开创了公共管理学的研究新视角。此外,从实践角度,新公共管理方法为提高行政效率发挥着积极的作用。正如克林顿和戈尔所言:“我们不能容忍我们的政府花钱多、效果少的现像继续存在下去了,解决这一问题的方法也不应再是多设立一些项目或多投一些钱,我们要从根本上改变我们政府的行为方式―从自上而下的官僚体制转向一种自下向上、简政放权式企业家政府模式”。

3、新公共管理理论对我国的指导意义

首先,全球的社会大环境是信息社会的到来。在信息时代,人们获取信息的途径、时间、数量都在积极上升。信息通过互联网可以快速的传播到社会的每个角落,而等级严明的官僚制对于信息时代的反映则略显笨拙。在传统公共管理模式中,领导者是信息的主要承载者,但是在信息时代,这种情况却在改变。其次,政府职能的扩张,正如西方社会在20世纪八十年代一样,中国社会环境和社会结构急剧变化,橄榄型社会结构初步形成,中产阶级成为社会主体,中产阶级更多的要求诉求自身的权益,而一些新兴领域也逐渐得到人们的关注,诸如环境保护、科技发展等。最后,在中国存在严重的政府效率问题。虽然政府机关已经告别了“一杯茶,一根烟,一张报纸看半天”的时代,但是效率低下,互相推诿,仍是政府的主要诟病。很多公共部门存在“多一事不如少一事”的状况。当然对政府效率的考核会造成对于质量的忽视,如地方政府中的一些“形象工程”等,但是这并不能成为保持效率低下的借口。解决之道应该是创新提高效率的途径,同时关注工作质量。

参考文献

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[3]麦克尔・巴泽雷等.突破官僚制:政府管理的新愿景[M].中国人民大学出版社.

[4]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].国家行政学院出版社.

[5]金太军等.公共行政管理学新编[M].华东师范大学出版社.