现代乡村社会治理精选(九篇)

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第1篇：现代乡村社会治理范文

关键词 乡村资源 乡里制度 官绅共治

中图分类号：D630 文献标识码：A

一、我国古代乡村治理模式的形成原因和背景

中国自秦汉集权国家建立以后两千年时间， 封建专制主义下的乡村管理成为历代统治者所关注的焦点。事实证明，乡村治理模式的选择和治理成果在一定程度上影响着封建王朝的命运与兴衰。在中国古代社会，传统的农业经济除了养活庞大的人口， 只能积累下非常有限的社会资源。加之， 国家不可能开辟新的资源集中的途径，社会剩余资源全部来自乡村农业，这也决定了国家的资源来源必须从农业剩余中提取。从历史中我们不难发现这样的现象：当封建王朝发展到末期，官僚机构不断扩大和皇室贵族生活走向腐化奢靡时，都会加大对于乡村资源的压榨和获取，这使得乡村经济不堪负荷，人民生活日益困苦，激发王朝末期农民起义，加速了王朝覆灭。所以，在王朝新建之初，国家一般采取减少资源提取， 轻摇薄赋的政策， 使社会资源与国家力量形成良性循环， 有意识地控制国家机构的规模， 缩减王室和官僚机构的开支， 希望依靠从广大的社会提取较微薄的农业剩余， 以维持国家的生存，维持社会的稳定和安全。但是，这种看似合理的保护和维持虽能在一段时间内保持乡村社会的均衡稳定，但是却也使得乡村经济无法实现经济形态的转型和经济总量的增长，最终跟不上官僚机构膨胀发展的速度，最终又使得王朝不得不面临必然灭亡的命运。

其实我们不难理解这一“怪圈”，当国家为了维持国家与乡村社会的良性资源关系，就会选择降低对于乡村资源的提取量，这就使得当时官员俸禄较低，导致制度性官员腐败。在我国古代社会，社会组织的发育一直趋向于停滞的状态，国家对于基层社会组织的控制能力较低，所以难以实现对于官员的控制。当官员不仅仅满足于较低的俸禄时，他们便会加大对于乡里的盘剥，加重了乡村社会的负担。长此以来，也就必然导致了王朝末期乡村经济的逐渐衰败。乡村社会的稳定决定了王朝的兴衰成败，于是封建国家为了更好地管理乡村，制订了一系列针对乡村治理的制度和方法，这些制度与方法也随着历史的发展不断发生着变革。

二、我国古代乡村治理模式的发展变革

为了更好的加强对于乡村资源和乡村社会的管理，维护乡村社会的稳定，我国古代乡村社会的治理模式也经过了不断的发展和变革，形成了以乡里制度和保甲制度为代表的乡村治理制度，其治理模式也逐渐并由乡官制向职役制转变。随着中国封建专制的强化，传统的乡村治理受到的干预和控制逐步增强，自治色彩逐步减弱，越来越不适应农村的社会现实，最终被清末地方自治所取代。

（一）乡官制模式——官方主导时期（夏商周到春秋战国直至隋文帝开皇十五年）。

乡里制度是中国古代乡村治理的典型形态，而乡官制则是乡里制度早期的具体形态与模式。这一时期的乡村治理制度，同一组织形式大小不一，并历代因循，随势而变，但大体上不离“官有秩，各有掌，重教化” 的窠臼。在这一时期特别是后期的各种组织形式中，乡和里的作用凸现了出来，并成为了中国乡里制度的最为重要的两级，同时出现了村。其在官职的选任上也一直是道德型和知识性的，乡官主要由官派产生，辅以民间推选，并享有俸禄品秩。同时，在这一时期，封建专制主义还没有达到高度集权的程度，乡村社会基本处于半自治状态。

（二）由乡里制到保甲制、乡官制到职役制的模式转折——官绅结合时期（隋文帝开皇十六年至宋神宗熙宁三年）。

中国古代乡村治理的第二阶段是乡里制到保甲制、乡官制到职役制的模式转折时期。这一时期，乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强，乡村权力越来越多地被上调到更便于中央直接控制的州县官吏的手中。

（三）职役制模式——士绅主导时期（从王安石变法至清代）。

我国古代乡村治理的第三阶段则是从乡里制度转变为职役制，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士为纽带而建立起来的乡村自治政治。在唐宋时期我国实现了由乡官制到职役制的转变之后，开始了由唐宋以前的乡官全面控制向元明清时期的民间自我谋求发展的蜕变，以期达到与职役制相辅相成的效果。为了达到对土地和人口更有效更直接的控制，必须加强中央集权，而有效的途径就是：削弱基层的权力，将其收回到国家能直接干预的县、州、府级。于是封建专制更加强化，地方乡里自治的色彩日趋淡化。

从以上我们可以得出，在中国数千年的历史发展中，乡村治理以乡里制度和保甲制度为主线，结合历朝历代的具体实践形成了不同的治理模式与特点。中国古代乡村治理的变迁体现出乡村治理的内在规律，即国家政权对乡村社会治理的介入应当适度，乡村治理不应被过多限制，唯有增强其自治性，方能保持其活力。在当前推行社会主义新农村建设与农村社区建设的背景下，尤应注意国家与社会的适度分权，保障村民自治的自治性。

三、我国古代乡村治理模式的特征

纵观中国几千年的社会发展后，我们不难发现，中国古代社会长期是以宗法观念来对于社会进行管理和控制，通过税收来集中乡村社会资源，通过科举制度将文化和知识联结起国家和乡村社会，使得正统封建理论在乡村社会思想领域占绝对领先和主导地位，逐步使得乡村社会成为半自治化的政治经济实体。

（一）皇权与绅权相结合。

费孝通先生在曾在《中国士绅》一书中提到中国权力的运行是一种自上而下和自下而上的“双轨政治” ，即指人们可以通过自下而上和自上而下两个相平行的轨道进入到不同的层级社会系统，并且不同权力和权威分别在两个系统进行内部循环，具体来说也就是皇权与绅权的有机结合在一起，皇权在上层社会内部循环，绅权在下层社会发生作用。

士绅官僚是传统中国政治结构中极为重要的一个阶层，他们在经济上拥有土地，在政治上通过考试和捐纳等方法成为官僚。按照权势和职责也可以划分为上层和下层两个集团，但对乡村治理产生主要影响的则是居住在乡村的下层士绅。士绅在行政官员眼中非常重要，可以与地方官平起平坐。官吏倚重士绅辅助，以方便行政，同时也害怕他们带领民众对政府产生威胁。所以士绅作为特权阶层，在法律以及赋税徭役上都享有一定的特权，一旦他们犯罪则不受刑罚处置，并在税赋征收中获取利益。但是同时，士绅们也承担着一定的社会责任。在政府官员面前，他们作为本地的利益的代言人与政府进行博弈；在社会方面，他们承担着一系列公益活动，为当地居民排解纠纷，组织兴修公共工程等；在文化方面，他们弘扬儒学教化乡里，有时还组织团练和征税等许多事物。

（二）皇权与族权相结合。

在我国古代乡里组织往往与宗族组织相结合在一起。同一宗族之间往往是一荣俱荣，一损俱损，因此宗族之间互非常强。宗族内拥有共有财产以保护族人的利益和资助宗族子弟教育。为了巩固宗族内部的关系，加强宗族在当地的地位，宗族内主要以土地和姻亲关系相维系。在一个宗族内部，设有族长，并立有族规。族长是一族的控制者，拥有一定的特权，可以依照宗族家规管理本族内部事务，解决宗族内部纠纷，惩罚违反族规者，对本族人实施福利救济、传承本族文化并代表宗族与官府交涉，以维护本宗族利益。

由于我国古代乡村是以宗族聚居形式存在的，宗族内部关系稳定与否也就关系着乡村社会的安定。所以，在我国封建社会，在乡村社会中较有权势的宗族往往受到了皇权的认可，这也进一步使基层行政组织和宗族组织相融合。

（三）司法控制与宗族管辖相结合。

长期以来， 学术界有一种主流观点， 认为中国古代的官治行政以县级政权为终端， 即所谓的“王权止于县政” ，县以下之广大乡村社会，统治者采无为而治之策， 听民自为、自营。因此， 对于乡村的社会成员来说，国家的法律基本不起作用。其实不然。虽然，我国古代的政治权威确实将国家之外的社会组织当作农村管理的中坚力量，但是，这并不能否定国家法律在乡村管理中所产生的价值，比如当时“ 鸣官”、“送官治罪”的现象的存在。我国古代社会统治阶级通过国家法律对乡村进行控制时有其独特的方式，即调控主要以人为对象， 对触犯国家法律的乡民进行制裁， 进而达到维护乡村正常秩序的目的。村民往往不是求助于正式的司法制度本身，而是求助于这种法律之外的团体和程序。若村民们发生一般性纠纷， 通常他们也不直接寻求国家法律来解决， 而是首先求教于宗族等传统性社会力量。只有当族内的权威人物和机构不能处理， 或其对处理结果不满意的时候， 才会选择“ 鸣官”。从这一现象中我们可以看出在我国古代乡村治理中，司法控制与宗族管辖之间是密不可分的。

（四）乡绅有限自治。

由于中国乡村地域辽阔，农民居住相当分散，村庄之间相互隔绝，因此，皇权无法无所不至地对其进行绝对控制。 只要乡绅能够服从国家管理，他们在完成国家交办的任务之后，则可以获得有限的自治权。当然，国家也始终注意宗族势力的消涨，防止宗族势力越过国家能够容忍的低线。因此自汉朝以来，中央政府就对宗族势力保持警惕，一旦宗族势力过于强大，国家就会对其进行打击。所以，从这种意义上来说，这种乡绅自治是“有限的”，即这种自治是在皇权的制约与控制下运行的。

综上，我们从中国古代乡村治理模式的发展变革和对于其特点的总结中可得出乡村治理的内在规律，即国家政权对乡村社会治理的介入应当适度，乡村治理不应被过多限制，唯有增强其自治性方能保持其活力。在当前推行社会主义新农村建设与农村社区建设的背景下，尤应注意国家与社会的适度分权，保障村民自治的自治性。

（作者：安徽大学管理学院行政管理专业，公共部门人力资源管理方向）

注释：

彭勃.国家与乡村社会的关系——古代传统的中西比较[J].新东方，1999（5）：43.

唐鸣 赵鲲鹏 刘志鹏.中国古代乡村治理的基本模式及其历史变迁[J].江汉论坛，2011（3）：69.

王宇翔 陈建华.中国古代乡村治理模式的影响因素、特点及其变迁[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2011（11）：140.

第2篇：现代乡村社会治理范文

【关键词】社会变迁 乡村治理 多元主体 公共服务 民主协商

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

新中国成立60多年来，伴随着乡村社会的变迁，乡村治理体制也经历了由向“乡政村治”模式的转变。在时期，国家将农民组织起来，采用严格的城乡二元户籍制度将农民束缚在土地上，农民的社会流动渠道狭小，流动率较低。改革开放之后，一方面，乡村社会治理体制发生了重大改变，制度逐渐被“乡政村治”体制所取代，村治制度的推行使农民在规范层面上获得了选举、决策、管理、监督等多项民利。另一方面，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了生产经营自，可以独自安排自己的生产生活，农民不用完全束缚在土地上，于是一部分农民走进乡镇企业或者到城市打工。与此同时，国家也进行了一系列体制改革及政策调整，比如改革粮食流通体制、放松户籍管控，这也在一定程度上推动了农民的自由流动，到2000年前后农民到城市打工已经成为一种常态。

除了社会整体的变迁之外，农民的个体生命历程也将面临着代际更替。以外出务工的农民为例，已经有第一代与第二代的区分。前者在城市努力打拼，只为完成供子女上学、为父母养老、回乡盖房子等生命中的重要任务，在任务相继完成的同时他们也逐渐衰老。第二代农民工基本上都是从学校直接出来进入打工市场的，他们对农村并不了解，也没有务农的技术和经验，他们的农民身份更多是户籍意义而非产业意义上的。因此，第二代农民工与父辈已经完全不同，他们对农村没有认同感和归属感，未来的发展方向也是不愿回到农村去安家立业，他们有完全不同父辈的社会诉求①。

此外，伴随着社会变迁及代际更替，农村文化在革命文化、传统文化和西方文化的碰撞交融中流失重建，精华文化和糟粕文化在互动中纠缠不清，农民的价值取向和精神追求不可避免地出现了多元化甚至混乱的趋势。基于上述现实情况，我认为，乡村社会治理将在以下三个方面发生一些转变。

乡村社会治理主体：从“一元”向“多元”转变

时期，乡村各级党政组织在乡村社会治理中是处于绝对优势地位的“一元”主体。它们掌握着大量的治理资源并将公共权力渗透到人们日常生活之中，治理的范围和领域也较为宽泛，涉及到生老病死、衣食住行等方方面面，在处理公共事务时也较多采用意识形态、行政强制、政治运动等方式。改革开放之后，虽然乡村各级党政组织作为治理主体仍然处于优势地位，但随着市场取向改革的深入推进，它不再是单一的治理主体，农民合作组织、社会团体、村庄精英、农民群众都逐渐在乡村治理中扮演重要的角色。因此，现代社会的治理应是包括政府、市场与社会组织在内的多元主体的合作共治。

就当前的乡村社会治理实践来看，虽然作为基层政权的乡镇政府和村民自治组织仍是乡村治理的两大重要主体，但是其治理能力和治理绩效都不容乐观。解体之后，农民家庭成为独立经营单位，农民在获得独立性的同时，乡村社会开始原子化，农户家庭事业经营的井井有条与农村公共事业的混乱凋敝形成鲜明对比。

这表明在经历了一系列改革之后，基层政权及村治组织收缩、转移部分治理职能的尝试并不很成功。不管是乡村社会组织的发育程度，还是乡村精英和民众的自治能力，都还未能有效承接其转移的部分管理职能，也未能弥补其在某些公共事务管理方面的“缺位”。从代际的视角看，大部分50后、60后经历过治理模式的农民还是习惯于将基层政权和村治组织看作是无所不管的“一元”治理主体；作为新生代的80后、90后，很多人受教育程度较高，再加上有出外打工或从事其他非农产业经营的经历，他们的权利意识和法律意识都比他们的父辈要高，对于基层党政组织及其工作人员没有父辈那种敬畏，也不习惯之前那种党政组织全面管理和控制的治理模式，却更倾向于认同“多元”治理主体之间平等合作的新型治理模式。

实际上，“多元”治理主体的格局应该是乡村社会治理未来的发展趋势。但是，当前我国乡村社会的“多元”治理格局现状却有待进一步改进。当前的现实情况是“多元”治理主体中的基层党政组织虽不再处于垄断各种治理资源的地位，不能再像以前那样运用政治强力控制的方式来进行治理，但依然是“一家独大”的重要主体。其他治理主体的力量还是相对比较薄弱，主要表现为乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱，参与公共事务的热情和动力不足，这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。因此，要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展农村社会组织，不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设，还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设，更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”社区组织一定的生存和发展空间，还原农村社区组织的多样性。对此，2015年中央一号文件也强调指出：创新和完善乡村治理机制，要激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。

另一方面，需要借鉴传统文化中的基层治理智慧，比如倡导乡贤文化的复兴与重建。众所周知，中国古代的国家权力只延伸到县一级，县以下的乡村社会是自治的，主要的治理资源是宗族、儒家伦理和乡贤。在中国古代的乡村社会治理中，修桥补路、捐资助学等公共事务主要由乡村里的士绅贤人承担。他们在当地有声望，获得人们的尊敬，是人们发自内心认同的乡村权威，对于整合乡村共同体和维护乡村秩序发挥着重要作用。在新的历史条件下，发掘更多的新乡贤，让他们积极参与到未来的乡村社会治理中，对于“多元”治理主体的构建以及实现乡村的“善治”②意义重大。

乡村社会治理目标：由管制向提供公共服务转变

时期的乡村治理多采用行政管制的方式进行，基层党政组织掌握着大量治理资源。改革开放之后，国家行政权力上收，作为基层政权的乡镇政府逐渐被架空，基层政权的治理能力不断衰弱，尤其突出地表现在农业税费改革之后。农业税费改革虽然缓解了因税费负担引发的干群关系紧张和社会矛盾，但是也掏空了乡镇基层政权赖以兴办公共事业的财政资源。另一方面，征收农业税费的权力本身即是基层政权与农民博弈互动的基本权力形式。因此，取消农业税以及相应的配套改革措施，也疏远了基层政权中干部与农民的联系，削弱了基层政权在治理农民时可依赖的权力资源。这就导致当前农村基层政权不仅治理能力严重虚化，而且日益脱离于乡村社会，出现了悬浮之忧、维稳之乱等意外后果。

村治组织的状况也大体如此，村民自治制度名实分离，不能有效回应农民日益增长的物质文化需要。特别是在一些集体经济薄弱的村庄，更是既没能力也没精力处理涉及老百姓切实利益的公共事务。20世纪90年代因税费负担引发的农民经济困境为核心的“三农”问题虽然有所缓解，但囿于城乡二元结构等体制性桎梏，“三农”问题仍不容乐观，农业的转型之艰、农村的发展之困、农民的民生之痛，仍是“三农”中国的真实写照。这种状况与国家要求基层政权向服务型政府转变的初衷背道而驰，现代治理理论和实践都要求治理主体不仅能尽可能有效率地生产更多的公共物品，而且要求治理主体有责任提供公共物品并按照公平正义的价值原则设计运作规则。换句话说，在新的历史时期，广大农民群众在公共服务提供方面对基层政权和村治组织提出了更高要求，不仅要求有效率地生产，还要尽量公平地让更多的人享受到，而且这是他们必须履行的基本责任。

当前，广大农民群众对公共服务的需求日益多样化和复杂化，不同阶层、不同年龄农民的需求也趋于多元化。外出务工的第一代农民工即将步入老年，不少人需要回乡养老，基层党政组织能为他们提供哪些养老方面的公共服务？部分外出务工的中青年农民工在经济下行的压力下想回乡创业，基层党政组织能为他们提供哪些优惠政策和配套支持？在家务农的农民想改善生产生活条件，基层党政组织能在多大程度上为他们提供诸如农田水利基本设施建设、农村饮用水安全、教育医疗、农村环境整治、农村社会治安状况改善、农村文化复兴等等涉及切实利益的公共服务需求。根据乡村调研发现，不少基层党政组织在广大农民群众日益多样化和复杂化的公共服务需求面前处于“缺位”的状态，一些乡村干部对于提供公共服务也缺乏责任意识。这种现实状况与农民和国家希望乡村基层党政组织更多提供公共服务的角色定位存在着冲突，从而导致乡村基层组织在农民群众中的认同率降低，权威流失。

要改变这种状况，一方面需要国家继续推进乡村治理体制改革，增强乡村基层政权和村治组织回应农民群众现实需要的意愿和能力，以满足农民群众日益多样化的公共服务需求。另一方面，需要加快农民合作组织的发展，通过广大农民群众之间的交往与合作，进行公共服务的再生产，弥补乡村基层党政组织在公共服务供给方面的“缺位”。因为通过农民之间的合作不但可以进行物质方面公共服务的再生产，有效回应农民日益复杂与多元化的公共服务需要，而且能够进行治理主体及治理理念的再生产。从而实现由“单中心”管治到“多中心”共治、公共服务供给由“一元”向“多元”的转变，从而构建一种不同治理主体之间协调合作、分担公共责任的新型治理结构。

乡村社会治理过程：由权威服从向更多的民主协商转变

时代的乡村社会治理基本是乡村干部主导的单向度过程，自上而下传达上级决议，广大农民群众被动接受。农民很少有机会参与到乡村公共事务的管理和决策中，甚至连土地上种什么都要按照上级的要求来安排生产。改革开放以后，农民群众不仅获得了生产经营自，获得了参与乡村公共事务的民利，而且这些权利还以国家法律制度的形式得到确认和保护，这是我国基层民主建设的重大进步。但是，近年来，随着社会转型的加快，以村民自治为核心的基层民主也遭遇了一些现实困境，出现了诸如“两委”矛盾凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等诸多困境。但这些问题的存在只能说明村民自治制度还有待进一步完善，并不能否认村民自治制度所充当的利益表达渠道的角色，更不能否认其在促使村民权利意识觉醒方面的价值，以及其整合乡村社会的各种资源进行自我管理方面所发挥的治理功能。

乡村本质上是农村社区共同体，农民群众“生于斯，长于斯”，在这里进行社会交往和建立各种社会关系。作为一种重要的社区类型，乡村本来有很多社区性的公共事务，比如纠纷调解、社会救助、防火防盗、安全保卫、捐资助教、修桥补路等等。据相关资料显示，上面提到的很多公共事务在传统社会都是非政治性的，都是通过社区内部成员通过协商自治来实施的。而当前，很多事务却几乎都被纳入“人为”的体制性事务的范畴，使得乡村公共生活被过度政治化。村民自治被作为民主政治的起点和突破口而大加赞扬并大力实践，对其政治意义的强调遮蔽了其本来应有的社区治理功能，并进一步阻碍了这种功能的有效发挥。实际上，村民自治制度是广大农民群众依法直接办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度，其本质上是一个程序性、规范性的协商讨论和利益博弈平台。通过这一平台，广大农民群众不管是做决策还是商议具体问题都可以采用协商对话的方式来解决。

从理论上来说，协商是基于内在被承认的同意，而不是基于强制，所以以协商程序为基础的民主不但有利于培养人们对公共问题的关注，有效化解社会治理中的利益冲突，而且有利于达成一种相对均衡和稳定的合作秩序。这种合作秩序本质上是一种心灵归属和情感慰藉的共同体，在这种共同体里，人们之间的信任度高，认同感和归属感强。对此，德国著名社会学家滕尼斯在其名著《共同体与社会》中有过精彩描述，他认为，“共同体是指那些有相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系”③。由此可见，构建乡村社会共同体有利于乡村社会成员之间的长期交往，而且能够提升乡村的社会资本存量，拓展交往的公共空间，减少各主体之间的交易成本，促进乡村公共权威和个人权威的发育与成长，解决乡村社会治理的认同冲突，最终实现乡村社会整合。

从实践上来说，随着市场取向的改革深入推进，乡村社会利益和思想多元化的趋势日益明显。在这种情况下，在乡村社会治理过程中重新发掘协商的价值，激活乡村民主，显得非常紧迫和必要。因为民主协商是解决利益矛盾和冲突的重要方式，不管是乡村公共事务还是农民个体之间的矛盾纠纷，都可以通过民主协商的方式解决。从代际的视角看，50后、60后的农民整体上受教育程度较低，法律意识和自主参与意识不强，臣民意识较重，很多时候希望基层党政组织和干部替他们做主解决问题。与他们不同的是，80后、90后新生代农民整体上受教育程度较高，再加上有外出务工或从事其他非农产业的经历，见过世面，所以民主平等意识和法律意识较强，他们在遇到问题时倾向于通过法律途径或经过程序性的民主协商方式解决。需要强调指出的是，这种代际之间的区分只是总体上的概括。但是，基本的趋势是，改革开放以来，随着村民自治制度的推行、送法下乡以及电视、手机、网络等大众传媒的普及，农民的权利意识和法律意识的整体水平提高了，对国家的法律制度和方针政策也越来越关注。因此，乡村社会治理应该抓住这一契机，加快基层政权和村民自治制度改革，让农民有一个能真正表达自己利益诉求的民主协商平台。

【注释】

①于建嵘：“新生代农民工的社会诉求与社会稳定研究”，《学术与探索》，2014年第11期。

④“善治”的概念参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第8～11页。

第3篇：现代乡村社会治理范文

关键词：村民自治；发展历程；现代化

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，其成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效管理。因此，村民自治至少包含三层含义：一是村民个人的事情由村民个人自主处理；二是村民集体的事情由村民集体商议处理；三是有关村民个人和集体的事务，任何组织或者个人非依法不得进行干预。

中国的村民自治现象历史悠久，从西周开始发展至今，已经有了几千年的发展历程，中间几经曲折，可以说是一部由原始民主向现代民主迈进的历史。

一、村民自治现象的发展历程

中国带有村民自治色彩的“乡里制度”最早发源于西周时代，西周时代出现了“乡里制度”即“邻三为朋，朋三为里”，“国设六乡，乡在郊内”，“乡”的层级相当于现在的省市，而“里”作为“乡”下面的自治组织，对所管辖的村民的重大事务进行管理。不过这一时期村民自治还“名不副实”因为这一时期的村民还没有自主处理事务的权利，权力主要集中在“乡”这一级；到了秦汉和隋唐时期，“乡”的级别有所降低，这一时期确立的乡官制度，由管理向职役的角色转变，“村”制在这一时期得以确立，由“属县于每村定有力人户充村长”[1]负责管理村级事务，这时对村民的管理更加细化，但是这时村民的自治权主要掌握在村官手中，村民只享有推举村官的权利；到宋元明清时期，随着封建专制的加强，中央加强了对“村”级的控制，出现了保甲制度，所有权力收回中央，封建时代的这种原始民主遭到了进一步的弱化，可以说整个封建时期，村民处于“原始民主时期”，村民没有自治的权利，但是“乡里制度”这种自治组织模式的出现，或多或少地推动了中国民主进程的发展。

在近现代社会发展过程中，乡村自治始终没有找到合适的路径。清末新政时期曾推行乡村自治，然而乡村自治只是反动统治阶级稳固其阶级统治的“权宜之计”，“其政治动机和功利目的是相当明确的”[2]。虽然这一制度在实践中流于形式，但其革命精神是值得肯定的。20世纪二三十年代，国民党为树立其政治统治的合法权威，曾发动“乡村建设运动”，农村经济由于帝国主义的侵略，封建统治阶级的掠夺，天灾人祸的打击加速了衰败进程，正如乡村建设运动的倡导者之一梁漱溟所言：“工作了九年的结果是号称乡村运动而乡村不动。”[3]1934年以后，国民党在农村推行保甲制度，编组保甲使南京国民政府建立起一个自上而下的严密的基层网络，提高了政府的“剿共”自卫力量，通过在乡村社会设立行政机构、派驻官员强化了国家权力对地方基层社会的控制。国家政权的下治，给分合离散的乡村社会输入现代性要素，建构了乡村社会新的治理秩序，但这种外部整合往往需要很高的经济和社会成本，迅速扩大的政府机构和增多的官员增加了财政负担。特别是在意识形态和体制不规范的情况下，行政权力扩张带来的效率低下和官员腐败，带来成本的增加，而这些成本主要由农民承担。保甲替代地方自治吞噬了农村原有的建设与自治功能，乡村的经济因原动力不足走向衰败。

与国民党”乡村建设”运动同时进行的是中国共产党在陕甘宁边区实行的地方自治，它是民主政治的最好例证。在这里村民可以选举自己的代表，可以参加村级事务的管理，可以享有言论自由的权利，还可以对干部进行监督和检查。最具代表性的是边区政府的“豆选”现象，虽然村民的文化水平不高，但是他们用黄豆代替选票，实现了他们的自治权，在一定程度上说，民主的形式并不完全决定民主的程度。与国民党正好相反,边区政府的这种做法推动了我国现代化民主进程的发展。

新中国成立后,农村开始实行人民公社制度,农村被纳入了国家政权体系,权力过分集中的人民公社体制与统一分配的计划经济体制,使得农民群众的主体地位“虚置”,窒息了农村发展的活力。家庭联产承包责任制的成功,使得人民公社体制下的生产大队管理委员会作为一种农村管理组织而失去了其存在的合法基础，国家政权逐渐从农村撤出，农村社会出现了制度真空。在此背景下，一些村民自发成立村民委员会以填补国家权力退出农村后社会管理的空白。1982年，中央把村民委员会作为国家农村基础自治组织写入宪法，这部宪法肯定了基层群众自治的民主精神，将村民委员会界定为基层群众性自治组织。从此村民委员会和村民自治获得了合法性，迅速在全国推广。1987年11月24日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，在村民自治的试行阶段，激发了我国广大农民群众的积极性,也进行了许多制度创新，如“村务公开”制度、“海选”制度。1998年4 月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。同年11月4 日，第九届全国人大常委会第五次会议修订《村民委员会组织法》。新修订的《村民委员会组织法》标志着农村基层民主和群众政治参与走向法制化轨道。2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，保证村民委员会直接选举和村民自治有法可依，奠定了新时期村民用民主方式、程序维护切身利益，行使当家做主权利的制度基础。

二、村民自治与现代化的关系

第4篇：现代乡村社会治理范文

关键词：乡村治理；行政体制改革；社会资本

以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。

从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。

一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。WWw.133229.CoM乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。

（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。

二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。

譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。

（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。

2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：

1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。

3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。

尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。

4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。

三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。

（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。

要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性,促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。

（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应

从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。

（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。

（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。

参考文献：

[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].

江西人民出版社,2001.195.

[2]罗章.家支在当前凉山彝族乡村治理中的功能研究--基于社会资本理论的分析视角[j].

第5篇：现代乡村社会治理范文

关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村

党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①]  党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。

一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，习总书记明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。

二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题

（一）农村基层干部依法办事能力不足

目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的

积极性较低。

（二）农村社会环境中法律公信力较低

目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不

严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。

（三）农村基层法律制度有待完善

现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。

（四）农村基层法律服务宣传不到位

现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。

三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题

随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。

（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺

随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。

（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出

在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。

（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决

基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。

（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足

随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。

（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大

互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。

四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索

实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。

（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系

法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。

（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系

一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。

（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制

乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。

（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平

乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。

（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式

面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。

参考文献：

[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.

[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.

[3]徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化[J].法制与社会发展，2014（5）.

第6篇：现代乡村社会治理范文

乡村问题一直是中国最重要的问题之一，从政界到学界无不对其倾注极大的热情。然而，遗憾的是法学界对乡村问题的真正关注也仅仅是近几年才开始的。其主要原因在于，中国是法治建设的后发国家，自改革开放法学恢复重建以来，面对“幼稚的法学”，国家只能走“外源型法治道路”，通过自上而下的方式进行法治建设，从西方法治先进国进行大量的法律移植，试图迅速实现中国的法治现代化。于是，大量现代性法律话语如雨后春笋般涌现在中国的法治建设过程中，其后出现了“水土不服”与“法律语言混乱”。这一现象的副作用很快就被一些敏锐的学者所察觉，苏力是较早意识到这一问题的学者之一，他通过观察现代性法律话语在农村所遭遇到的“秋菊式困惑”、法律规避等现象，借用法人类学家吉尔兹的“地方性知识”理论作为支撑，提出了在法治建设过程中应该关注基层所蕴藏的大量“本土资源”，对于占据主流地位的法律现代化范式进行了批评和质疑，指出了法律移植过程中所面临的本土社会事实与外来法律文本、内生秩序与构建秩序、地方性与普适性等一系列冲突，此后在苏力所搭建的话语平台上，农村的法治问题逐渐得到了学者们的重视。

尽管这样，法学界对农村的法律问题研究仍是十分薄弱，除了通过有限的实证研究外，大都以60多年前费孝通先生提出的“乡土中国”与“熟人社会”为前提，在继续强调法律移植与“本土资源”相冲突的基础上，提出如何改造西方法律话语以使其适应本土，并无其他实质性进展。

然而，60多年后的今天，中国的农村、农民仍然被牢牢地束缚在土地上吗?农村的社会结构和思想观念仍然是“乡土中国”吗?对此，法学界很少反思自己所依托的理论前提，倒是从事社会学研究的学者们率先进行了反思与探索，在大量实证研究的基础上，提出了“新乡土中国”与“半熟人社会”(贺雪峰语)的理论概念。在这方面，董磊明所著《宋村的调解》也是其中之一，其关注的正是乡村治理过程中所呈现的新情况和新问题。

乡土中国的蜕变：新乡土中国的形成

60多年前，费孝通先生在其经典著作《乡土中国》中，对中国乡村社会进行了精辟的概括，指出当时乡村社会的社会结构是“熟人社会”、“亲密社群”、“差序格局”、“长老统治”，在这样的社会里，乡村秩序主要依靠老人的权威、人们基于长期对村庄习惯、道德、规矩的服从得以维系。正是基于费老的这一经典描述与概括，很多学者尤其是长期深居城市的法学家们至今仍以此为理论前提，教条化地去理解当下的法律话语在农村所遭遇的现代性问题。然而，只要学者们把“眼光向下”，稍稍关注真实世界中的中国农村，就会发现他们所构建的是一个“他者的世界”，是一个“想象的异邦”。

作者通过对河南汝南县宋村的详细考察，从宋村的经济结构与日常生活、家庭结构、小亲族、互助与合作机制等方面进行了详尽描述。在宋村的经济结构中，传统的粮油种植业已经不是主要的经济来源，而打工、养猪、种植大棚等现代性家庭经济成为其主要来源，在这种黄宗智教授称之为“半工半耕”型的农村经济模式下，村民们不再被“牢牢地束缚在土地上”，他们已经从“匮乏经济”向“丰裕经济”过渡，并因此不再仅仅满足于基本的生活需要；这一生产、生活方式的变化不断地重塑着村庄的社会结构与价值体系，进而深刻引起了村庄家庭结构的变化，如该作者所称的“直系家庭核心化”，即父母与已婚子女分家；“香火观念淡化”而转向关注是否“防老”，自我生活的满足。而市场经济及其所伴随的文化观念对农村的冲击也进一步使得传统的宗族、血缘关系正在被消解，农民理性化日益上扬。而“小亲族”在乡村所形成的宗族权威也日益消解，小亲族也随之理性起来。互助合作的减少、农民外出打工的流动导致村庄认同的降低，村庄的公共空间也日益萎缩，村民的生活日益私密化，而电视等现代传媒的进入，更是引起了乡村日常生活与价值观念的变迁。这些巨变都表明，村庄的农民日益理性化，至少主要不再“感情用事”，村民之间的非亲密化也使得传统乡土中国的“熟人社会”发生质变，当下农村的人际关系即使没有完全陌生化，至少也已“半陌生化”。在这一背景下，时代对农村严密控制性的行政力量的后撤又使得村庄治理亦发生巨变。因此，在农村社会结构与治理结构巨变这个意义上，我们从基本可以作出延伸判断：以“半熟人社会”为特征的“新乡土中国”已经形成。

纠纷调解机制的悄然变迁

农村社会结构各个方面的变迁，对传统的纠纷调解机制的影响是多方面的，并因此推动其发生变迁。首先，调解的客体即纠纷的性质发生变化。随着市场经济对农村的冲击，村民越来越理性化，村民之间越来越陌生化，村民之间的互助与合作越来越少，每户村民都成为独立的个体，纠纷发生的频次和领域都发生了变化，其所涉及的已经不纯粹是传统的具有浓厚情绪性或感情性的关系修复型纠纷，而是现实化、功利化的利益冲突型纠纷。而这些已经不是传统的地方习俗、情理等可以应付和解决的，也不是传统的调解机制所能解决的，它更期待和需要的是“法化”的权威解决。

其次，调解的效果抑或调解解决纠纷的实效性亦发生了变化。事实上，这一影响的依据是显而易见的：仅从传统的人民调解制度在改革开放以来调解的案件日趋下降、调解协议的反悔率愈来愈高就可以看出。农村经济结构及相伴随的社会结构变迁使得人们的价值观都发生变化，受到市场经济的冲击以及现代性法律对于权利话语的不断张扬，人们权利意识增强，越来越追求利益的理性算计，淡漠了情感和关系的地位。因此，村民之间发生纠纷时，关系修复已经不是首要的追求目标，利益归属与分配渐渐取而代之，在两者不能得兼的情况下，只能“撕破脸皮”。因此，也就不难理解为何村民们会感叹“世风日下、人心不古”了，也就不难理解为何以妥协和折中方式解决纠纷的调解机制已经渐渐式微。

再次，纠纷调解主体也随着社会结构的变迁发生了变化。在20世纪80年代，在国家触角所不能及的宋村，村内的原生型权威的调解运行有效，其伴随的是传统“力”治秩序的形成。90年代以后，由于宗族、亲族等随着社会结构的变化而日趋理性化，现代传媒的迅速发展也是国家的政策法律逐渐进入村庄，传统依赖小亲族进行维持的“力”治秩序崩溃，原生型权威逐渐消解，导致村庄传统的纠纷调解机制的失效。由于村庄社会的变迁，其“自身再也无法有效维系村庄秩序，因此客观上需要国家权力和现代法律的进入”。国家权力的成功下乡使得传统的“力”治秩序再也无法发生作用，而次生型权威，也即村、组干部，则成为国家力量在村庄发挥作用的重要载体。

然而，国家的权力毕竟有限，在国家权力的不及之处，“黑恶势力的暗

流”正在此起彼伏。村民们认为“打多少钱的架就要赔多少钱”，表明法律已经下乡，而法律下乡也就是国家权力下乡；“混混”在村庄横行，表明国家权力仍有鞭长莫及之处。为什么国家权力会鞭长莫及?最重要的原因在于，自改革开放以来，国家权力就开始从农村撤离。其后随着市场经济的冲击，村民流动的加速，村庄边界的开放，国家对农村社会的控制力更加薄弱。其后的税费改革和取消农业税等一系列制度变革，使得基层政权也“空壳化”，国家权力“悬浮”于乡村社会之上。一个明显的例证是，人民调解委员会的权力和权威缩减，作为次生型权威“载体”的村干部的权威亦日益不足甚至趋向消解。尤其是基层政权的一部分“治权”直接收归上级之后，其提供公共产品的能力不足，权威形成的资源不足，国家的相关政策因此失去了有力的执行主体，结果反而使得国家对基层的治理并未收到实质性的成效。这是一种“政治牺牲行政”的局面。村民的直观印象是“中央的政策是好的，地方上的贪官执行得不好”。其后果是，一方面“村民对抽象的国家，对遥远的中央政府保持着高度的认同”；另一方面又“对身边的具体又可及的基层政府组织严重的不满、不信任”。在纠纷调解机制的悄然变迁背后，乡村秩序正在社会结构的变迁中陷入“结构混乱”，其正迎接着新的权威力量的“救赎”。

从“送法下乡”到“迎法下乡”

国家权力在农村的“身体不在场”，导致基层组织网络松弛、抵消，体制性权威缺失消弱了农村的整合能力，甚至是“村将不村”。当正式的权威缺位时，乡村秩序如何维持?这可能催生了“灰社会”的产生――黑恶势力的兴起即是一例。正是因为如此，在今天，几乎所有的农村都需要国家的法律和力量进入，乡村社会内生出对国家法律及其所代表的权力的迫切需求。

那么，国家是如何回应的?由于国家的能力和资源有限，其只能改变过去全能主义国家的“覆盖模式”的治理术，转而采取迂回的、但更加精致的治理术，即作者所称之的“嵌入模式”。正是因为这样，我们看到国家虽然在乡村治理中“身体日益退场”，但是“技术治理能力”却日益增强。换句话来说，“全能主义国家的权力网络虽然覆盖了村落生活的各个方面，但权力的链条随着组织的下移而逐渐薄弱，地方性共同体中的乡土逻辑对正式的权力组织网络形成了一个反蚀，使之无法彻底在日常行为和观念层面造就‘社会主义新农民’。集体化时期的国家权力虽然在广度上有覆盖全社会的能量，在深度上却没有那种‘一竿子插到底’的高超渗透能力”。

关于国家的技术治理能力在纠纷解决领域的体现，已经有很多精辟的分析。最早的是苏力在《送法下乡》中对“为什么送法下乡”的洞见：“送法下乡是国家权力试图在其有效权力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威，使国家权力意求的秩序得以贯彻落实的一种努力”，甚至所谓干部下乡、科教文卫下乡也是如此。“送法下乡本来就是一种权力孱弱的表现”，它离开中心地区来到相对陌生的地区就更是如此。其后，强世功针对中国传统的马锡五审判方式和人民调解的法律传统，精致地展现了国家的“权力组织网络和法律的治理化”；又通过一起具体的“依法收贷”案的分析生动剖析了国家法律在乡村社会究竟是如何实践的。这些细致的分析都展现了国家权力治理的高超技术。

正是因为如此，我们在观察今天的人民调解制度复兴现象时，必须还应该看到其背后的政治功能。“调解之所以能进入中国的正式司法制度，成为一道法定的程序，绝不是偶然的，绝不仅仅是因为它是民众‘喜闻乐见’的形式，更重要的是它是实施权力的有效工具。”

就上述这一点来说，作者的论述仍然只是在苏力所搭建的话语平台上进行的延续。然而，苏力等人的研究从国家通过司法加强对乡村社会的控制这一“外在视角”出发的；而董磊明则更多是从乡村社会的实际状况出发，从“内在视角”观察到乡村社会越来越期待国家法律来整合乡村秩序。换句话来说，苏力等人看到了国家“送法下乡”的意义；董磊明则看到了村民“迎法下乡”的需求。这是巨变时代的乡村与“乡土”时代的乡村之显著差异。国家必须回应农村社会的治理需求。

农村“迎法下乡”，国家该如何“送法下乡”?显然，这并不是国家要用现代司法程序来解决乡村日常生活的纠纷，而是“能够体现公正、形成秩序的一种国家权威的力量进入乡村社会”，作为国家权威载体之一的国家法律“在乡村社会的实践中应体现为实体层面而非程序层面”。原因很简单，一方面，由于中国是一个不均衡的大国，其难以承受现代司法程序在乡村社会的运作成本，而只能采取“简约治理模式”；另一方面，现代司法程序也无法满足乡村社会各种仍带有地方性的复杂的秩序需求。因此，面对“迎法下乡”的需求，国家权威进入乡村，只能通过迂回的、隐蔽的方式，即通过乡村的次生型权威来实现。这也是国家目前强调人民调解制度的重要原因。

从“语言混乱”到“结构混乱”

国家的美好愿望能否实现，还有待观察。但是从目前乡镇基层组织的运作状况来看，情况不容乐观。乡镇基层组织对于农村的治理能力不足，而农民也对其显现了极度的不满与不信任，作为直接治理主体的村干部更是缺乏权威维系的“基础”，因此，国家在“送法下乡”时，却并未真正有效回应“迎法下乡”的需求，反而造成乡村秩序的部分“失序”。法学家们在看待这一问题时，总是拿“地方性知识”作为挡箭牌，认为，法律的“语言混乱”是其主要原因，即乡村社会既定的观念与西方现代法律观念之间的不可缝合的裂缝造成了乡村秩序的混乱，其具体表现就是国家制定法与民间习惯法之间的冲突与对抗。然而，当下农村社会的法律实践图景仅仅是法律的语言混乱吗?对这一看似深刻的见解的反思使我们看到，语言混乱绝不是造成“送法下乡”效果不佳的全部原因或主要原因，也绝对不是有些学者至今还在引用的费孝通先生所言的“在社会结构和思想观念还没有发生相应变化之前，就简单地把现代的司法制度推行下乡，其结果是法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊端却已经先发生了”。相反，其根本原因正在于，巨变中的乡村社会正呈现出“结构混乱”的状态，乡村社会共同体面临“社会解组”的可能。在这一过程中，传统权威已经消解，农民已开始挣脱土地和地方性的制约，日益与国家的现代性法律相契合。国家既然基于上文所述的客观原因而只能“身体不在场”，因此我们只能寄希望于国家重新赋予日益松弛的乡村组织以“治权”，借此国家权威进入乡村，使乡村基层组织和地方精英“在灵活运用各种规则、知识来维持社会秩序时，获得更为强大的后盾”。

当然，不可否认的是，乡村社会正处于急剧变迁的转型时期，迎法下乡与送法下乡，都不能彻底改变其结构混乱的状态，而只能基本遏止农村的灰社会化，保证基本的秩序与公正，促进新的稳定的社会结构形成。真正实现乡村社会秩序的还是依赖于国家现代化建设在农村的建成，这是一个相得益彰的过程，也是一个循序渐进的过程。

第7篇：现代乡村社会治理范文

关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与

长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是国民党时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。

二

村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。

这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

三

农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在代理国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

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辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。

张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。

注释

[1] 王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。

[2] 余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。

[3] 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。

[4] 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。

[5] 刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6] 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。

[7] 王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。

[8] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。

[9] 参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。

[10] 王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。

[11] 朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。

[12] 斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。

[13] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。

[14] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。

[15] 参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。

[16] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。

[17] 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。

[18] 荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。

[19] 崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。

[20] 参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。

第8篇：现代乡村社会治理范文

关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与

长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。

二

村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。

这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

三

农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中央广播电视出版社1992年版。

辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。

张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。

注释

[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。

[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。

[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。

[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。

[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。

[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。

[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。

[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。

[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。

[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。

[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。

[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。

[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。

[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。

[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。

[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。

[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。

[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。

[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。

第9篇：现代乡村社会治理范文

关键词：乡村民主;政治建设;政治资源;重构;整合;政治生态

中图分类号：D422

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）05-0025-04

基金项目：国家社科基金2012年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究”（12CZZ057）;国家哲学社会科学2013年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”（13CZZ026）。

作者简介：陈自强（1981-），男，四川宜宾人，贵州民族大学管理学院副教授，华中师范大学政治学研究院政治学理论博士生，主要从事政治学基本理论和农村政治研究。

我国乡村民主政治建设经历了漫长而艰难的发展历程，取得了显著的进步和成绩，对国家的民主政治建设产生了深远影响。但是，应该指出的是，我国乡村民主政治建设也面临诸多条件的制约和发展的困境，需要对其进行研究和破解。通过回顾其发展历程，对照其现实状况，笔者认为，如果要继续深入推进乡村民主政治建设，很有必要从政治资源视角进行反思，探讨其出现困境的内在原因，并有效集聚起所需政治资源，重建适宜的良好政治生态。

一、困境：乡村民主政治建设的政治资源忧思

乡村民主政治建设作为基层民主政治的一个组成部分，是目前学界关注较多和研究较为深入的焦点问题。并且，已经有较多的研究成果产生，其研究的角度广泛地分布于人类学、社会学、政治学、史学和经济学等诸多学科领域。这方面有代表性的成果如王沪宁的《当代中国村落家族文化――对中国社会现代化的一项探索》、徐勇的《中国农村村民自治》、王铭铭的《村落视野中的文化与权力》、肖唐镖的《多维视角中的村民直选》、吴毅的《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》、于建嵘的《岳村政治――转型期中国乡村政治结构的变迁》、季丽新的《中国乡村社区民主政治建设》等。这些研究无疑为思考乡村民主建设提供了思想智慧和洞见。

但是，现有的研究成果从村民自治、政治文化、经济根源、宗族、精英人物等角度考察乡村民主政治建设的研究较多，而从政治资源角度考察乡村民主政治建设的研究较少。并且，对于乡村民主政治建设的制约因素和发展困境的反思，无论是从乡村民主建设的内部因素，还是从外部因素如宗族影响、封建主义残余、短缺财政等方面的阐释来看，这些视角和理论对于准确把握乡村民主建设的症结还有其局限性。而政治资源视角则为厘清乡村民主政治建设的制约因素和发展困境提供了一个合理解释进路，因而有必要从这一角度对其进行分析和阐释。

对于政治资源的含义，美国学者罗伯特・达尔认为：“政治资源是一个人可以用于影响他人行为的手段。因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形的其他东西。”[1]而国内学者则侧重从国家或政治共同体意义上对政治资源进行界定，认为：“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的物质与非物质因素的总和。”[2]乡村民主政治建设中遇到的困境，如村民民主管理、民主监督困难重重、[3]民主实践中的权责不清和权力运行的体制摩擦[4]等，均可以从政治资源角度找到症结和缘由。因为，现有政治资源的不合理配置、政治资源的流失和政治资源的供给不足，才使得乡村民主政治建设面临难题和困境。究其实质，乡村民主政治建设遭遇的是政治资源困境。这主要表现为：

第一，乡村民主政治建设的政治文化资源贫乏。政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感”。[5]政治文化的构成要素包括政治认知、政治情感、政治价值、政治判断等方面内容。由于传统中国社会长期处在专制主义王权统治之下，乡村社会中的臣民心态和权力本位思想也就较为严重，并积淀到该社会群体的集体意识的深层结构之中，这样就缺乏对民主架构和民主程序的基本理念和政治认知，对民主运行机制缺乏亲和性的政治情感，难以在政治生活中形成健全而理性的政治判断。传统家长制作风较为盛行的乡村社会，也就难以产生对不同意见宽容的政治心理，而对现代民主政治而言，容忍不同意见的政治文化构成了其基本条件。[6]因此，乡村与民主政治相适应的参与型政治文化或者是公民文化等政治文化资源就显得较为贫乏，不能为乡村民主政治建设提供充足的政治社会化和政治认同资源。同时，政治文化资源的贫乏也影响了民主政治运行获得意识形态资源的支持和伦理道德资源的支撑。

第二，乡村民主政治运行的制度性资源不足。制度是一种稳定的、不断重复的、受到尊重的行为模式，制度性资源是设置和巩固民主体制的保障性资源。对于乡村民主政治建设来说，目前现有的制度性资源，主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度和基层群众自治制度。这些制度构成了乡村民主政治运行中，基层民众自我管理、自我教育和自我服务的条件，也是其进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主政治实践的基石。因此，制度性资源是政治资源的最重要组成部分，是乡村民主政治建设最基本的支撑力量。然而，对于乡村民主政治建设来说，制度性资源是处于不足状态的。乡村民主政治建设中所出现的贿选、两委关系紧张、暗箱操作、党政关系不顺、村自治组织内部运转机制不协调等现象，均与制度性资源不足、制度安排不合理和制度设置不健全有密切的关系。特别对于乡村民主政治建设来说，民利的落实和民力的制约，以及民主机制的运行均需要详尽而细致的政治制度做出规定和安排，这样才能确保乡村民主政治的健康有序运行，才能在分歧与一致之间达成政治妥协和进行理性博弈。显然，现有制度性政治资源对于乡村民主政治建设的要求来说，还有较多需要进行健全和完善的地方。

第三，乡村民主政治发展的动力性资源匮乏。乡村民主政治建设与推动其发展的动力因素密切相关，动力因素的构成状况与力量的强大与否直接决定着乡村民主政治的发展情况。从其推动因素来看，乡村民主政治发展中国家主导的作用不可忽视，正如有学者指出的，乡村民主政治建设中，“实际中起作用的是国家主导的模式，其主要特征是授予和保证农民的投票权利;农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间保持平衡;村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的，他们能够巧用民主程序。”[7]换言之，国家力量或政权力量是推动乡村民主政治发展的有力因素。这也符合乡村民主政治的发展逻辑，即“中国农村村民自治，起源于农民的自发创造，经国家认可后又由国家进行推广”。[8]因此，作为乡村民主政治实践主体的广大乡村居民反而在动力资源的构成中居于相对次要的位置，这显然不利于推动乡村民主政治发展。同时，乡村民主政治的长时期运行后，一些深层次的矛盾也逐渐凸现，民主政治的相关性保障条件不足，如法治建设的滞后，乡村居民对于民主政治表现出某种程度的政治冷漠和政治疲态。所以，乡村民主政治发展的动力资源较为匮乏。

第四，乡村民主政治实践的社会性资源薄弱。从组织资源的角度来看，有学者指出：“在当代中国农村，最重要的正式组织就是乡党委和乡政府、村党支部与村委会。乡村两级党政二元结构，实际纳入了国家权力的控制范围，在国家与农村社会之间架设了一条自上而下的行政通道，国家的政策、任务由此直达农户，农民也以此作为利益诉求和利益表达的渠道。由于农村市场经济发展相对迟缓和权力的集中，非正式组织的活动空间十分狭小。”[9]由此可以看出，乡村民主政治建设的社会组织资源是较为匮乏的。尤其需要指出的是，对乡村民主政治建设具有重要积极意义的公民社会的发育是较为迟缓的，这也使得乡村民主政治建设缺乏相关组织资源和利益表达渠道，严重制约着乡村民主政治建设的实践。

二、原因：基于政治生态变革的探究

为何乡村民主政治建设会遭遇政治资源困境？概括来说，其源于政治生态的变革。处于从传统迈向现代的转型时期的中国，现代化的进程导致了政治生态的巨大变革。与此相关，政治生态变革下的一些具体因素则是导致中国乡村民主政治建设处于政治资源困境的缘由。总的来看，这主要体现为：

1传统意识与现念的背离。中国乡村社会传统意识是以自给自足的小农生产为基础的农业文明的产物，而现代价值和现念则是以现代化大生产为背景的工业文明的产物。因此，二者所支撑和建构的社会秩序基础是不一样的。这正如学者林毓生所指出的：“受儒家思想影响的中国人一向认为道德与思想是政治秩序的基础。这种看法与西方民主国家以法治为政治秩序基础的看法，是根本不同的。进一步地说，虽然儒家文化所主张的政治秩序乃由道德与思想构成的观念，是中国知识分子使命感所由产生的精神与思想资源之一;但这种观念，如被僵化地或基教式地（fundamentalistically）坚持着，反而会成为建立法治的阻碍。”[10]同理，传统意识的民本思想、伦理规范、等级意识、宗族观念等，与现念的公平、自由、民主、平等、法治、人权等思想是相背离的。传统意识不仅不能对乡村民主政治建设产生帮助，反而还可能对乡村民主政治建设产生阻碍。如果没有对传统意识进行创造性的转化，不能使其适应现代民主法治社会的需要，就不能为乡村民主政治建设提供思想资源。因此，传统意识与现念的背离使得传统思想政治资源得不到有效利用。

2制度化水平低下的障碍。亨廷顿认为：“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[11]12衡量制度化水平，亨廷顿认为可以用组织和程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚性来限定。[11]13可见，制度化水平直接关系到政治系统对政治输入中的资源和支持的获取能力，也关系到政治系统对政治诉求和利益需要的转化和输出公共产品和服务的能力。对于乡村民主政治建设来说，低下的制度化水平无法吸纳被动员起来的政治参与，不能对政治资源加以有效利用和转化，不能对社会环境的挑战做出回应，这势必影响到政治系统的稳定，也势必影响到政治系统得以存在的物质基础和合法性基石。乡村民主政治建设的政治资源困境，在很大程度上就与之相关。

3乡村精英的流失与利益结构的差异性。根据美国学者拉斯韦尔的观点，精英通常被认为是在社会价值和资源的分配中取得最多的人，或者是在某一社会中占据高级职位的人。由此，乡村精英则是指那些在乡村中能够在政治、经济或文化上享有较高地位和具有较强影响力或支配力的人。就其类型划分来看，有学者将其分为体制内精英和体制外精英，具体而言，体制内精英包括村支书和村主任，而体制外精英则包括宗族精英、宗教精英、宗派势力和经济乡绅。[12]乡村精英在乡村政治生活中扮演着十分重要的角色，是推动乡村民主政治建设的权力资源和人力资源。但是，由于中国城市化进程和市场经济体制的确立以及国家政策的调整，使得农村中的土地、资本和劳动力都大量涌入城市。这样，在以青壮年为主体的外来务工人员流动中乡村精英也随之流动，使得农村中的乡村精英流失，这对乡村民主政治建设产生消极影响，使得其面临权力资源和人力资源流失的困境。同时，由于利益结构的分化，乡村中利益结构的差异性使得利益需求多元化，从而造成乡村居民的政治冷漠和政治效能感低下，因而对政治支持性资源的提取产生消极影响。

4乡村社会组织发育程度的不足。乡村社会组织的范围大致包括基层政权组织、自治组织、政党组织、经济组织、社团组织、宗族组织、宗教组织、宗派组织、社会合作组织等。乡村社会组织发育程度的不足主要是从组织的独立性和功能的健全性角度衡量的。虽然乡村民主政治进程的演进，使得正式的国家政权组织系统和政党组织系统向村民自治组织和社会团体组织以及其他社会组织让渡了组织空间和给予了发展的社会基础，但是，有学者指出，这种带有国家赋权方式得以成长的村民组织和其他社会中介组织，是无法抵御政府权力无边界渗透的，也会造成社会组织化程度低下的问题。[13]因此，在这种情况下，乡村社会组织，尤其是乡村自治组织和民间自组织的发育程度不足，导致乡村民主政治建设无法获取足够的组织资源的支持，也无法为乡村民主政治良性运行培育起组织载体和社会力量。

三、出路：政治资源的重构与整合

由于政治生态的变化使得现有的政治资源配置模式面临巨大挑战，一方面现有的政治资源供给不足或是格局陈旧，使得政治资源不能适应乡村社会对民主政治需求的增长形势;另一方面，则是乡村社会民主政治向纵深发展的压力，迫切需要开发和聚集新的政治资源，以满足其建设需要。这样，乡村民主政治建设就面临着双重任务，不仅需要充分重构和整合现有政治资源，而且也需要聚集和整合新的政治资源。这可从乡村民主政治建设资源的重构和整合两个角度加以分析。

1重构。乡村民主政治建设政治资源的重构，不仅针对的是现有资源的优化调整，以及空间布局上的合理配置，而且也针对的是政治资源能获得创新性开发和使用。具体而言：

一是政治资源结构上的重新配置。对于政治资源配置优劣的标准，有学者提出了这样三个标准：“首先，从政治资源实体部分中的经济实体资源来看，判断其配置优劣的标准是看是否能够做到‘物尽其用’。第二，判断政治制度资源配置优劣的标准要看制度资源配置是否尽可能地节约制度交易成本，是否遵循了最小的投入获得最大产出的原则，即‘效益最大化’原则。第三，判断政治规范资源配置优劣的标准是看其配置能否提升主流政治价值。”[14]因此，政治资源结构上的重新配置至少需要三个着力点。首先，政治资源的重新配置需注意成本和收益的计算，并做到政治资源配置的针对性和效率性。其次，政治资源的重新配置需以维护社会公平性价值为取向。再次，政治资源的重新配置需注意理性筹划的周全性。

二是政治资源内容上的创新性开发。政治资源内容上的新拓展，可以在两个向度上展开。首先，在传统政治资源的开发和利用上下功夫。针对如何开发和利用传统思想文化资源，目前国内外的学者均做出了有益探索。海外新儒家对儒家传统政治资源进行挖掘与重新阐释，希冀从“内圣”资源中开出“外王”的现代政治资源。而学者林毓生则将传统思想资源与民主政治和现代法治对接，提出了创造性转化的观点。[15]台湾学者徐复观在如何利用儒家传统政治资源实现民主政治方面做出了有益而深刻的思考。对此，学者肖滨指出徐复观对于“修己”与“治人”的区分值得高度注意，“正如我们已经指出的那样，这虽然是对儒家原则的一项现代修正，然而这一修正的理论意义极为重要，它揭示了儒家传统与自由主义相结合的基本路径指向，即把传统儒家连为一体的修己治人、内圣外王的世界辟为两撅：修己与内圣定位于‘私人领域’，体现的是积极自由，让自主的个人自己选择与决断;治人与外王定位于‘公共领域’，其运作以消极自由为标准，由法治民主提供保障。这样，修己与治人、内圣与外王二者边界划分、领域限定，一方面有利于儒家传统接纳消极自由之观念，另一方面则使儒家传统中积极自由的思想资源（如‘为仁由己’‘正心修身’等）得到新的开发。”[16] 可见，传统政治资源的开发能为乡村民主政治建设提供新的政治资源。其次，引进乡村民主政治建设的外部政治资源。这种外部性政治资源既可能来自于中国其他方面的政治实践经验的总结，如城市基层民主政治建设的经验、党内民主政治建设经验等，也可能来自国外民主政治实践经验的借鉴，如协商民主政治模式对乡村民主政治建设具有积极作用，协商民主作为对自由民主的批判和修补，也能使乡村民主政治运作上增加通过协商、合作方式来产生出公共政策的民主形式，有利于贴近乡村政治建设中乡村基层社会的多阶层、多民族、多宗教和利益多元化导致社会矛盾众多的现实，并能与乡村基层民主的实践相契合。[17]

2整合。乡村民主政治建设政治资源重构之后，还需经过有效整合，才能使得现有政治资源得到有效利用，新旧政治资源得到有效组合。

一是价值重塑。主要是民主共识的形成，对民主价值产生一致性认同，并对乡村民主政治建设奠定观念基础。民主是最不坏的制度安排，只有当大众达成民主共识的时候才能体会到民主政治体制的益处。对于乡村民主政治建设来说，只有通过对民主价值的重塑，把民主的思想和民主的基本价值植根于乡村民众的心灵深处，才能有效地为民主政治运行提供政治文化资源，才能消除传统人治社会和专制王权所留下的思想残余，才能使乡村民主政治建设有理性信念作为支持。

二是机制建构。通过对政治资源配置机制的建构，一方面实现政治资源配置与乡村现实利益需求的一致性，另一方面则实现政治资源配置与资源效力发挥的协调性。首先，需建构起政治资源的权力共享与利益分享机制。对于政治资源来说，权力资源是其重要组成部分，而利益也是政治资源表现形式之一，因此，该机制对于实现权力的分权与利益的疏导具有重要意义。其次，需建构起政治资源的权力制约与权利保障机制。该机制凸现出了现代政治的现实品格特征。对于公共权力来说，为保证公共权力的公共性和使用的规范性，有必要在政治资源的配置上建立权力制约机制;而对于公民权利来说，为了保证公民权利不被随意侵害，也有必要在政治资源的配置上建立权利保障机制。再次，需建构起政治资源的多元整合机制。该机制的建立，有利于实现对权力资源、信息资源、人力资源、财力资源、智力资源、政治文化资源等政治资源的协调与综合利用，从而降低政治成本，

优化政治资源配置。

参考文献：

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