高校办学自主权高校管理论文

一、落实与扩大高校办学自主权的意义

高校办学自主权的落实与扩大是促进高等教育法治化发展的必经之路。实施依法治校是现代大学制度建设的关键所在。高校办学自主权的落实与扩大，必将减少政府管理权的寻租空间和权力腐败等问题的发生，提高权力行使的公正性和廉洁性。高校办学自主权的落实与扩大，也将强化高校的权利意识和主体意识，培养高校自由探索的品质，促进学术自由的发展，夯实高等教育法治的社会基础。

二、政府管理的行政化倾向是高校办学自主权难以落实与扩大的主要原因

我国《高等教育法》首次以法律形式明确规定了高校具有自主招生、自主设置和调整学科专业、自主开展科学研究、自主进行技术开发及社会服务、自主开展科技文化交流与合作、自主设置内部机构和人员配备等权利。但上述法律规定的高校办学自主权在实践中难以得到有效落实。在高校办学中，“作为主办者的政府部门，实际上直接参与大学办学、审批高校招生计划、确定高校招生规模、审批高校专业设置、规定高校教学活动、管理高校科学研究、逐项落实高校经费使用等活动”。政府管理的行政化倾向必然限制了高校办学自主权的正当行使与自由裁量空间。

（一）政府管理的行政化倾向导致高校办学自主权范围不断缩小

政府管理高校的行政化倾向主要表现为政府将高校视为行政附属机构，以行政审批等管理方式不断强化对高校办学事务的管控与干预。基于既得利益维护、路径依赖等原因，在没有外在力量干预的情况下，政府管理的行政化倾向会不断强化，高校办学的自主权会不断被侵蚀。伴随着政府管理行政化倾向的强化，高校办学自主权的空间范围不断缩小。政府管理的行政化倾向必然导致政府与高校在办学职能上高度重合，使高校逐步向行政机构异化，从而使高校办学自主权的落实越来越难。

（二）政府管理的行政化倾向导致高校行使自主办学权能力的不断退化

当前，我国政府通过行政指导、行政指令等方式全面干预高校办学事务，从高校的招生、专业设定、课程教材编写、教学改革到科学研究等办学事务，都离不开政府的管控，高校也基本上只要按照政府管理行为进行办学就能保证办学秩序的正常运转。政府行政化管理高校办学事务，一方面必然导致高校办学自主权的范围不断缩小，另一方面导致高校行使办学自主权的能力不断退化。这主要是因为：第一，政府管理的行政化倾向导致高校对政府依赖的强化。政府通过控制资源配置等方式不断强化对高校办学事务的管理，必然导致高校自主办学意识与能力不断弱化，高校办学自主权的落实与扩大也就越来越难。第二，政府管理的行政化倾向导致高校办学创新能力弱化。政府管理的行政化倾向必然导致高校办学的创新动力、创新意识、创新机制等不断弱化，独立意识与创新能力的退化使得高校难以支撑自主办学的局面。第三，政府管理的行政化倾向导致高校办学能动性退化。政府管理的行政化倾向使高校的主体意识、办学规划能力及解决问题能力等不断退化，高校办学自主权的落实与扩大也就失去了基本保障。

（三）政府管理的行政化倾向导致高校内部治

理结构的保障能力不断弱化科学、民主的内部治理结构是高校办学自主权落实与扩大的基本保障。政府管理的行政化倾向必然导致高校内部治理结构的行政化。在“在行政化管理模式下，高校基本办学事务由政府控制或决定，而政府对高校的行政化管理也必然要求高校按照行政机关运行模式进行内部管理，以保障政府办学决策及指令的有效执行”。高校内部治理结构的行政化使得“大学的行政系统是支撑学校的真正主体，学校按照权力框架把部门和人员编排在不同的地位格局等级中，其根本价值信号是依据权力意志，评价人员行为的根本标准和依据是权力价值标准和权力价值根据”。高校内部治理机构的行政化导致行政权力严重挤压学术权力，致使高校的学术组织特性产生异化、学术品性日益淡化。高校内部治理结构行政化将使得高校办学自主权的落实与扩大沦为高校内部控制人滥用办学权的依据，沦为内部利益集团强化既得利益的保护工具。

三、高校办学自主权的落实与扩大及推进政府管理去行政化的基本路径

推进高校办学自主权的落实与扩大是我国高校去行政化改革的重要切入口，也是高等教育领域简政放权的基本内容。

（一）加快服务型政府建设

“政府与高校的关系是世界高等教育发展中的一个永恒主题，几乎占据了世界高等教育发展史的全部空间。”政府管理与高校自主办学的关系向来是高等教育领域的重要研究课题。高等教育的公益性特征决定了政府对高校办学进行管理与干预的必要性，但政府管理高校的目的应在于保障其自主办学与学术自由。服务型政府应将其与高校的关系定位于服务、合作关系，这不仅有利于克服政府将高校视为管制对象与附属机构的观念，也有利于改革政府对高校的行政化管理模式。加快服务型政府建设是保障高校法人地位、强化高校办学能动性的内在要求。为促进高校办学自主权的落实与扩大，笔者认为在高等教育领域应从以下方面着手加快服务型政府的建设：一是改变政府管理高校的模式，变管制为服务，简政放权，推进“管、办、评”分离。政府合理使用经济、行政、法律、规划及信息等手段，强化其对高校的宏观调控和监督职能。二是缩小政府办学的管理领域。政府应全面退出高校办学的微观领域，加强对有关教育方针、发展规划、政策法规、标准制定、组织协调、教育拨款等宏观事务的管理与调控。三是提高政府对高校办学的服务能力。强化政府对高校办学基础设施、人才培养标准、信息共享机制等方面的供给水平，提高其服务绩效。四是强化对政府管理权力的约束机制。服务型政府必然也是责任政府，强化对政府管理权力的约束是构建责任政府、落实与扩大高校办学自主权的内在需要。应从权力来源、行使程序、责任与追究等方面加强对政府管理权力的约束，促使其履行好服务高校办学、保障高校办学自主权落实与扩大的职责。

（二）强化高校的法人主体地位

笔者认为，应从以下方面强化高校的法人主体地位：一是构建平等的政校关系。明确政府与高校之间的关系属于外部行政关系，是强化高校法人主体地位的基础。二是明确高校的公务法人主体资格。目前，高校的民事主体资格已得到法律的全面保护，但在行政法律关系中高校因缺乏独立的法人地位而被视为政府的附属机构。因此，确立高校的公务法人主体资格，依法授予其一定的公务管理权，明确其在行政法律关系中的行政相对人地位，是推进政府管理去行政化的重要条件。三是完善高校的法人治理结构。完善高校法人的治理结构是落实与扩大高校办学自主权的基础。首先是加强学术组织建设和构建适度分离的权力运行机制，建立起政治权力、学术权力、行政权力及师生民主权力相互制衡与协作的内部治理结构。其次是通过强化高校的权力责任，加强保障师生民主参与管理机制的建设。

（三）促进高等教育中介组织的发展

高等教育中介组织大多属于为政府管理、高校办学提供服务的民间社会性组织。高等教育中介组织对于分担部分政府、高校办学职能，缓冲两者之间的紧张关系，推进高校面向社会办学等都具有重要意义，“从一定程度上说，教育中介的发育状况对政府职能的转变和高校是否能够得到更多的办学自主权起到十分重要的作用”。政府管理去行政化与高校办学自主权的落实与扩大，必然要求充分发挥高等教育中介组织的咨询、评价、监督及服务等功能，促进高等教育社会治理体系的建设。促进我国高等教育中介组织的发展，应从以下几个方面着手：一是改变高等教育中介组织权利义务不对称的状况，依法赋予其评价、咨询、协调、监督等权利。二是推进政事分开，规范政府对高等教育中介组织的管理，增强其独立性和自主性，保障其服务高校办学的公正性。三是加强对高等教育中介组织的引导与监督，保障其合法权益，约束其投机行为。

（四）完善相关高等教育法律制度

推进高校管理去行政化，落实与扩大高校的办学自主权离不开法律的保障作用。当前，我国高等教育法律制度存在着政府与高校办学权力界限不清，政府权力约束机制不健全及高校办学自主权保护机制不完善等问题。我国高等教育法律制度应从以下方面加以推进完善：一是厘清政府与高校权力的法律界限，政府管理应定位于高等教育发展规划、拨款、协调、监督等宏观性事务，教学科研等办学微观事务则由高校自主决定。明确政府管理目的在于保障高校自主办学与学术自由的实现。二是加强对政府管理权的法律规约。完善政府管理权的行使程序机制，强化法律责任约束机制，促进政府正当行使管理权。三是完善高校办学自主权的法律保护机制。明确政府保障高校自主办学的基本义务及实现方式，细化政府对其限制的法律规定；建立健全高校办学自主权的法律救济机制，规定高校可以通过协商、行政复议、诉讼等方式抵制危害其合法权益的行为。

作者：谭正航 尹珊珊 单位：吉首大学